浅析全球新一轮矿产资源战略研究的共性特征

■ 余 韵

（中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

近年来，在全球范围内掀起了新一轮矿产资源战略研究的热潮。本文梳理美国、澳大利亚、加拿大、欧盟、印度、南非等国家或地区2017年以来制定的矿产资源战略，可以看出，其共性主题是展示矿业发展应有的新形象，共性背景是正视矿业发展面临的新问题，共性对策是采取矿业发展必备的新举措。

1 全球新一轮矿产资源战略研究的共性主题

无论是美国、欧盟、加拿大和澳大利亚等后工业化国家或地区，还是印度、南非等工业化后期新兴国家，新一轮矿产资源战略研究的目的和意义，可以概括为一句话：通过雕刻重塑，展示全新的矿业发展形象。也就是说，将原来一个“傻大黑粗”、劳动密集、高危生产、破坏环境的落后矿业形象，改造成为绿色发展、生态保护、技术密集、可持续性、社会接受的先进矿业形象，从而巩固矿产资源和矿业发展在经济社会发展中的基础地位和基石作用，为矿产资源的合理利用和有效保护创造良好的发展环境。

1.1 强调矿产资源是人类社会的根本福祉，树立矿业的担当发展形象

各国矿产资源战略都认为，矿业对经济社会发展具有至关重要的作用和十分重大的贡献。比如，一部典型手机由75种不同元素组成，几乎是元素周期表的四分之三。一台计算机则包含超过66种矿物质，如银、铝、铜和金[1]。

美国强调，矿业对于美国的经济福祉、国家安全和持续的技术进步至关重要[2]。矿业为全国各行业提供必需的金属和矿物，包括农业、电信、建筑、医疗保健、制造业、运输和可再生能源，还提供重建美国基础设施所需的原材料[3]。

澳大利亚《地球科学十年》[4]《“资源2030”工作组报告》[5]均提到矿业对经济发展继续发挥着支撑作用。2015年，澳大利亚矿业的直接经济贡献占GDP的8%，占出口的60%。2016—2017年澳大利亚矿业企业缴纳了121亿美元公司税和112亿美元矿产权利金，通过建设电力和供水、学校和公路等基础设施帮助社区。澳大利亚《2017—2022国家矿产资源勘查战略》[6]提出，通过矿业“倍数效应”以及战略的社会经济红利，为社区和民众提供长期支持。

加拿大《矿产和金属规划》讨论稿[7]提到，2017年加拿大矿产总产值约为440亿加元，占名义GDP的5%，占出口总额的19%。在创造工作机会和杠杆价值方面产生了积极影响。

1.2 强调矿产勘查开发与生态环境保护协调，树立矿业的绿色发展形象

各国矿产资源战略都强调，矿业不应该是污染环境、破坏生态的产业，而必须是与生态环境保护协调统一和绿色发展的产业。

在开发中保护，在保护中开发。一些勘探和开发技术本身就是绿色技术，比如巴西淡水河谷生物多样性项目的核心是矿山复绿、再回收利用以及将矿区内破坏严重的土地和河道进行恢复，使项目区内生物多样性增加。

许多矿产品尤其关键矿产是绿色发展的物质基础。新能源矿产、新材料矿产，大多属于关键矿产范畴。比如加拿大安大略省科博尔特镇历史上淘银热潮造成大量遗留问题，随着锂电池发展，该镇因为钴再次成为勘探热点地区。为了发现钴矿，大量矿业公司在旧矿山附近地区注资，解决了历史遗留的环境问题。

按照矿产生命周期节约集约资源可实现矿业循环。欧盟委员会2015年《迈向循环经济》、2017年《关于欧盟循环经济行动的报告》和2018年《关键原材料和循环经济报告》均是循环经济研究报告。欧盟《原材料2050愿景》[8]提出，原材料行业是欧洲循环经济的重要组成部分，是欧洲共生工业环境的主要推动力。

不断摸索改善保护区矿产资源的勘查开发。各国矿产资源战略都认为，矿山也可以优美如画、建在保护区里面。比如澳大利亚明确，部分保护区允许开展矿业活动，在塔斯马尼亚州生态敏感区域提交勘查活动申请，要征求“矿产勘查工作组”意见[9]。这个工作组是部门间协调机构，职责是对保护区和具有文化价值的区域（如国家和联邦列出的濒危动植物物种、地质保护区、原住民区域和欧洲文化遗址、私人保护区域）有潜在影响的矿业勘查活动可能产生的影响作出评价，并向塔斯马尼亚州矿产资源局反馈评价结果和提出相关建议，在确保这些生态敏感区不会受到永久性负面影响的前提下，可以开展矿产勘查活动。

1.3 强调矿业是高技术密集和人才密集型行业，树立矿业的创新发展形象

各国矿产资源战略普遍认为，矿业是高技术密集和人才密集型行业，创新是矿业发展的动力，人才是矿业发展的基础。当前，大数据、智能化、移动互联、云计算、物联网，已在矿产资源勘查开发利用过程中得到全面运用。同时，高新技术产业也越来越离不开关键矿产。

2017年，澳大利亚科学和工业研究组织（CSIRO）针对采矿设备、技术和服务（METS）部门发布的《释放澳大利亚未来发展机遇路线图》[10]战略报告，专门提到矿业技术趋势，包括数据驱动型采矿决策、社会和环境可持续性、覆盖层下矿产勘探、先进开采和采矿自动化和机器人等，对这些矿业技术增长机遇给出切实可行的解决方案。2017年，欧盟矿产勘查技术项目INFACT[11]中选取参准地区是以工业金属和高技术金属矿产为重点。

1.4 强调以不断提升矿业竞争力为战略目标，树立矿业的活力发展形象

各国矿产资源战略中，出现最多的词是“竞争力”。矿业的市场经营活动受到全球经济力量和价格波动的影响最为明显，是一个价格承受型的行业，因此矿业竞争力至关重要。

欧盟矿产资源战略强调，先进的矿产资源勘查开发利用技术，被认可采纳的技术认证体系，充足的高品位的矿产资源储量，有活力的矿产勘查企业和大型矿业企业，作为矿产勘查开发融资的场所，吸引全球企业投资。

加拿大《矿产和金属规划》讨论稿第一个战略方向即是经济发展和竞争力，目标是使加拿大矿业部门的业务和创新环境在世界上最具竞争力，对投资最具吸引力。一是世界领先的融资和税收制度，支持地质勘查和其他矿业活动。二是更灵活更有效的监管制度，增加确定性并保护本国人的利益。三是世界一流的创新型的公共地球科学。四是提高土地准入和土地利用的确定性。五是加强基础设施建设，为偏远地区提供基础设施，发展潜在矿产资源。六是增进下游活动，为企业和社区发展提供机会。

1.5 强调立足当前与着眼长远相结合，树立矿业的持续发展形象

新一轮矿产资源战略，大多是面向2030年或2050年。比如澳大利亚资源与北方部的《“资源2030”工作组报告》，题目为“确保子孙后代的繁荣”。南非重要政治战略家乔尔·奈氏撰写的《南非矿业2030年愿景》，印度矿业联合会秘书长夏尔马撰写的《印度矿业2030及长远愿景》[12]，“地平线2020”项目研究成果《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》，基本判断都是，新一轮矿业周期平稳、延绵，到2030年不会结束，直至2050年矿产资源仍然在经济社会发展中占据突出地位，发挥主导作用。目前发达国家矿产资源需求已达峰值，但需求量并未明显下降。这个平台期可能长达10年20年或更久，只是需求增长的矿产品种类在发生变化。

2 全球新一轮矿产资源战略研究的共性背景

通过梳理研究发现，土地准入越来越难、地质调查资料渴求强烈、勘查技术亟待提高等，是各国矿产资源战略研究的共性背景。

2.1 土地准入越来越难

土地准入是矿产勘查开发活动顺利开展的前提要素。对于土地准入，世界各国反响最激烈，矛盾最突出，主要涉及以下三个方面的问题。

矿产勘查与其他用地方式的竞争和冲突。主要是因为勘查区域可能被划为保留区或保护区，或用于造林、养殖、旅游。当前矛盾更加突出，因为可供开发的土地越来越少，如果划归用途是不准矿产勘查，那么整个矿业活动就将成为无源之水。各国研究报告都提到政府可能决定矿业勘查活动从保护区内撤出的担忧和挑战。

潜在探矿权人和土地权人的协调问题。基于土地用途是竞争性勘查活动的基础，潜在探矿权人和土地权人就准入的方式、条件以及补偿，必须达成协议。

矿产勘查的准入条件问题。在具体开展勘探工作的地区，所必须遵从的相关方面的义务，包括社区经济发展、当地人员就业、采购当地商品、完善基础设施建设、生态环境保护要求等一系列相关的问题。比如取得最终许可证前的环评，生态环境约束越来越严格使得环评的时间越来越长。美国的研究报告表明，取得环评最终许可证一般需要7～8年。

2.2 地质调查资料渴求强烈

公益性地质调查资料是降低矿产勘查风险的基本要素。国际上“前竞争性地球科学信息”，是授予探矿权前提供的地质调查资料，相当于中国的公益性地质调查资料，对地质找矿具有十分重要的作用。前竞争性地球科学信息资料的可靠性、学科的针对性、传递的及时性，主要存在四个方面的问题。

一是前竞争性地球科学信息更新不及时。比如美国部分州公益性地质调查的中比例尺地质填图已经长达20年未更新，依赖这些过时的地球科学信息资料，存在较高风险。二是针对矿产资源潜力评价的地质调查工作较为薄弱。比如澳大利亚大陆80%地区未勘查或勘查程度不足。三是地质调查工作提供的针对性信息稀缺。比如欧洲20世纪最后十几年几乎没有开展相关工作，2008年《原材料倡议》启动后，才逐步提供针对性的前竞争性地球科学信息。四是地质调查机构关于全球和区域矿产资源形势分析研判工作弱化，对矿产勘探公司的指导性相应减弱。

2.3 勘查技术亟待提高

勘查技术是提高地质找矿成功率的关键要素。当前全球矿产勘查技术主要涉及三个方面的问题。

一是地质找矿难度增加。全球矿产勘查正在向更深层、更偏远、更复杂地区转移，现有技术尚不适应这个要求。比如，加拿大矿产勘查正向北方地区转移，必须研究适合寒冷气候的矿产勘查开发利用技术，所以重视对冰积物的研究。北欧国家也在鼓励企业勘查开发北极区域的矿产资源，相应的技术要求与加拿大类似。澳大利亚80%地区有勘查开发潜力，但这些地区基本上都有巨厚覆盖层，因此澳大利亚研究报告提出，覆盖层下勘查是最大的技术挑战，揭开覆盖层潜力是澳大利亚最大的发展机遇。

二是地质找矿重点发生变化。工业化推动电信、军事、医疗技术以及传统可再生能源技术的非燃料矿物需求增加。战略矿产和关键矿产的供应对经济增长、国家安全、技术创新、制造业和农业的供应链至关重要。比如，加拿大认为，重点是将资源稀缺且存在竞争性的关键矿产放在优先位置。美国认为，需要单独将关键矿产从1872年《通用矿业法》的管辖范围内撤出来，实现专门的管理制度。美国关键矿产清单征求意见时，专家提出铟、镓、锗、钴等关键矿产，或者是品位甚低，或者是矿石类型更复杂，并且经常性共生伴生，成矿地质条件更加特殊，传统的勘查技术不适用于这些矿产的勘查，需要新的成矿理论和找矿方法的重大创新[13]。

三是生态环境要求提高。要使矿产勘查开发适应生态环境保护的要求，必须尽可能减少矿产资源勘查开发活动的“生态足迹”。这样，在环境敏感区、人口相对密集区的地质找矿活动，就会在一定程度上受到影响。

3 全球新一轮矿产资源战略研究的共性对策

鉴于共性的主题和共性的问题，表达出共性的目的和共性的前提，各国矿产资源战略思路和战略对策也存在明显的共性。

3.1 加强国内矿产勘查

一是认清全球矿产勘查的颓势。据MineEx全球固体勘查投入规模数据，2012年为310亿美元，2018年为112亿美元。大规模矿业开发建立在几十年前发现的一批世界级矿床（如芒特艾萨、布罗肯希尔、卡尔古利）基础上，已接近其寿命末端。全球矿产勘探效益不好，2005年至2014年，矿产勘探支出约1400亿美元，但所发现矿产资源的价值仅930亿美元。特别是“草根勘查”的减少值得关注。澳大利亚研究报告提到，2007年至2016年，全球共发现12个一级矿床（世界级矿床），但没有一个在澳大利亚。澳大利亚新发现矿床规模较小，且多数是由资源总体贫乏的初级勘探公司在已知成熟成矿区带所发现。新的贱金属矿床中有75%位于超300米深处。到2025年如果没有新的储量补充，许多种矿产将出现严重的供不应求。

二是为矿产勘查提供更多的土地。加大矿业权保护力度，简化矿业权审批程序，确保容易获得矿业权。比如澳大利亚、美国的部分矿种，可以进入保护区勘查。

三是发挥公益性地质调查的拉动作用。比如澳大利亚地球科学局与州政府和北领地政府的合作伙伴联合领导的“为未来而勘探”是一个为期四年（2016—2020年）的计划，利用创新的工具和技术，获取澳大利亚北部和南澳州未充分勘探地区的新数据。美国开展改进关键矿产地形、地质和地球物理填图的计划，支持私人部门对关键矿产进行勘探。当前公共地球科学信息服务已更广泛定义，不仅包括地质、地球物理、地球化学和其他数据、图件和知识，还包括除矿产勘探以外的一系列公共和私人利益，如土木工程项目，土地规划利用，清洁水供应，环境影响评价，公共健康和安全，经济发展和国家主权，在土地谈判和磋商期间还为社区和机构提供类似的信息。

四是管理制度创新和勘查技术创新。一些国家开始修改矿业法，比如印度和南非。一些国家设立国内找矿专项或者倡议。比如澳大利亚实施“揭开覆盖层计划”和“为未来而勘探计划”，支持地质调查工作。澳大利亚科学院在地球科学十年规划中强调，随着行星地球冷却，地核和地幔形成，大气层/水圈变化，生命进化，构造板块开始在地球表面相互作用，地球科学界将对这些相互作用过程有更深入了解，建立地球综合性四维模型。

3.2 强化全产业链生命周期管理

矿业全产业链包括勘探开发、加工和精炼、制造和使用、回收和替代。加工可再投入使用，例如采矿废料、工业垃圾，以及生命周期结束后的产品，还包括非能源加工残渣，如尾矿、炉渣、粉尘等，以及设备、技术和服务。矿产资源是工业的原材料，直接来源于自然环境，且是首次被送入供应链。此外作为循环经济的一部分，二次原材料将成为材料消费中一个日益重要的组成部分。矿产资源在产业链中从源头集约节约到再次利用，必须加强产业链，发展价值链。

一是高效保障能源资源安全。《欧盟2050原材料愿景》提出全产业链发展路线图，从地球科学研究，到地质调查，勘探、采选冶，加工制造过程中转化的整个价值链，提高资源安全保障程度。

二是数据收集、分析和集成。包括生命周期评估（LCA）、环境足迹和物质流分析。比如欧盟建设综合性矿产品和金属资源数据库，对所查明资源的经济价值进行评估。改进收集和预测矿体和岩体信息系统，开发监测、控制和改善矿井人员工作环境的方法，利用大数据提高欧盟矿产资源的可及性。

三是矿产勘查开发“环境足迹”降至最低。比如欧盟改进地球化学和地球物理勘探方法，研究和改进爆破过程，优化炸药使用，尽量减少对环境的影响。提高采石场和矿山自动化程度，减少岩体运输和运输能源消耗，促进无化石燃料的矿山生产，减少采矿和采石活动排放废料。

四是规划枯竭矿山关闭后的土地利用。比如欧盟通过编制一次和二次资源综合性资源数据库，对资源经济价值进行评估，为采矿作业的全生命周期制定长期连续的土地利用规划，促进矿山修复增值，生物多样性增加，改善文化遗产和其他产业。

五是强化原材料供应管理。比如欧盟评价和确定不同原材料的市场需求、可供性和资本化情景，在全球尺度变化中的经济、社会和气候条件下优化欧洲原材料供应管理。

3.3 发挥科技创新的重大作用

各国矿产资源战略中，科技创新贯穿始终。欧盟提出发展“可持续、非破坏、全社会可接受”矿业，是高标准环境要求和高标准社区条件下的科技创新思路。澳大利亚实施“揭开覆盖层计划”和“为未来而勘探计划”，加拿大实施“北方专项计划”，美国实施关键矿产战略等，建立矿业部门技术中心，整个过程贯穿着技术创新。澳大利亚地球科学规划提出观测监测大数据，开发预测能力。澳大利亚METS提到五个技术发展机遇，提出矿产勘查向地球深部进军，向更偏远更寒冷地方转移，在地质条件复杂、生态环境脆弱的地区实施开发中保护、保护中开发。

科技创新适用于环境敏感区的，建立跨学科技能，监测和传感、决策支持和利益相关方参与、场地和设备设计等技术；适用于深部的，发展地球物理和地球化学知识、数据分析、建模和GIS技能，推进下一代钻井技术和扩大勘探知识和工艺；发展数据驱动型采矿决策，培养使用大、小数据集改进解释、建模和决策的技能，推进传感器和物联网、分析和优化、可视化、网络安全技术；先进开采，发展安装、操作和制造、先进采矿技术以及先进钻井、传感、分选和选矿技术的技能，推进先进钻探和切割技术、传感器和矿石分选、综合选矿技术；研发采矿自动化和机器人，发展自动化和机器人设备操作和维护的技能；发展材料科学和纳米技术方面的技术专长，推进机器视野，公关材料和机器人、控制系统和算法、虚拟和增强现实技术。

3.4 走绿色发展的基本途径

在各国矿产资战略中，矿产资源勘查开发利用向绿色发展转型，普遍倾向于减少其活动的“足迹”。矿产资源是经济社会的基础，是社会发展所需要的，也是需要发展的。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式[14]。要将环境资源作为社会经济发展的内在要素，把实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标，把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径[15]。

3.5 密切关注矿种重点的重大转变

在各国矿产资战略中，均强调新形势下关键矿产在经济社会发展中的作用，尤其是对产业转型升级、生态环境保护的作用，通过关键矿产的开发利用，引领经济结构和产业结构的转型。

美国、欧盟、澳大利亚均出台了关键矿产目录以及相关扶持政策[16]。2018年，美国内政部公布新的关键矿产目录，共35个矿种[17]。特朗普要求改变美国关键矿产依赖国外供给的格局，发展关键矿产回收利用和再处理技术以及关键矿产技术替代品，通过与美国盟国及合作伙伴的投资与贸易来获取和开发关键矿产，改进美国地形、地质和地球物理填图，支持私人部门对关键矿产进行勘探，精简批准和审查与矿业权出让有关程序，提升关键矿产准入保障程度，加强关键矿产的勘探、生产和国内精炼[18]。

《“资源2030工作组”报告》以及澳大利亚贸易、旅游和投资部2019年3月出台的《澳大利亚关键矿产战略2019》[19]确定澳大利亚24种关键矿产，提到对比美国的关键矿产，澳大利亚是其中3个矿种最大生产国，并拥有另外14个矿种丰富的查明储量。英国地质调查局2015年清单中确定了40种关键矿产，同时建议制定促进有前景的电池产业和关键矿产国内增值的战略。