党政机关腾退办公用房再利用的思考

文/张晓妍

2018年年底，经过几年的准备，北京城市副中心行政办公区正式启用。北京城市副中心建设、市级行政中心转移将极大地推动首都城市更新、空间重构以及功能提升，首都北京也进入“一主一副”的新发展时代。党政机关腾退办公用房与产业、物流等腾退空间相比，权属相对清晰，利益主体较少，且大多位于中心城区，其腾退后的利用不仅关系到北京市作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四个中心”定位的落实，而且关系到疏解效果是否长效可持续，特别是作为政府主导的疏解任务，其腾退利用的模式、途径可以为社会提供良好的示范带动作用。加强对这些空间统筹利用的研究，有序推动再利用的实施，有助于真正使其率先成为支撑北京功能定位与缓解“大城市病”的新载体。

一、主要再利用模式

（一）原址再利用模式

原址再利用模式，主要是通过赋予新的使用功能，进行适当的再利用改造，建筑生命得以延续。如上海第四个市政府办公大楼经重新修缮，成为浦东发展银行办公地，恢复了外滩的金融街定位，带动周边产业调整，促进上海经济转型。

（二）原址保护、恢复风貌

主要是针对于具有历史和文化意义的建筑或区域的再利用，一般以“保护”为主，“改造”为辅。如作为韩国文化遗产的首尔原市政厅，保存其历史积淀，重生为市立图书馆。

（三）原址与周边老旧城区形成共同开发区

原址与周边老旧城区共同开发，主要是指以城市规划功能区的界定为依据，将原建筑或空间的再利用与周边空间开发改造相结合，共同促进新功能区域的形成及发展。如昆明原市政府通过旧城改造，联合周边地区共同发展建设，打造昆明CBD核心商业区。

（四）原址拆除

原址拆除，这种模式是指旧建筑全部或部分拆除，建筑功能终结，用于留白增绿、道路等城市基础设施建设。这种模式，所需建设成本较高，针对的一般是不可修复的危险建筑或不符合城市规划的建筑。如南京市政府拆除政府大院内紧挨着明城墙的5栋建筑，拆除后腾出的5000平方米空间作为明城墙专有保护带，并供市民休闲娱乐。

二、北京市党政机关腾退用房管理使用的总体思路

党政机关腾退办公用房的再利用要遵循习近平总书记视察北京重要讲话精神，贯彻落实北京城市总体规划，服务于北京非首都功能的有序疏解，按照市级统筹、分类利用、市场化、减量化的原则，集约利用，切实发挥提升首都核心功能、补齐城市公共服务短板、改善人居环境、促进“建设国际一流的和谐宜居之都”的作用。

三、北京市党政机关腾退用房管理使用的建议

（一）统一管理，摸清底数

搬迁腾退不仅涉及北京市“四套班子”、市政府委办局，而且还将包括相关直属事业单位。这些单位空间分布相对分散，有的拥有独立的办公院落、整体建筑，有的拥有建筑的一部分，情况各不相同，建筑总量规模大。为了更好地推进东迁工作，统筹谋划好腾退办公用房的利用处置，市政府应考虑由市级机关事务管理部门或专门机构对腾退办公用房实行统一管理，一方面避免腾退的办公用房被原使用方回占或变相控制；另一方面有利于集约统筹利用。在建立机关用房信息系统的基础上，做好对腾退办公用房基本情况的统计、分类，特别是归集权属、建设、维修等原始档案应实现动态管理，为后续分类利用创造良好的条件。

（二）聚焦定位，分类利用

北京市党政机关东迁是非首都功能疏解的重要举措，目的是为了更好服务首都核心功能，建设“国际一流的和谐宜居之都”，因此要结合腾退办公用房的特点，紧紧围绕满足首都服务功能和城市“双修”的目标，对腾退办公用房进行统筹利用。

一是紧密服务政治中心的建设。对接中央党政军领导机关的办公需求，按照邻近、便利的原则，实施中央和国家机关与北京市级党政机关办公用房之间的调剂使用，由有需求国家单位的行政主管部门会同北京市人民政府审核提出意见，经归口的机关事务管理部门会同财政部批准后实施，以改善中央和国家机关日常办公条件。

二是助力文化中心建设。北京中心城区是历史文化名城的核心地带，由于历史原因，一些文物建筑和有历史价值的建筑被各类单位占据使用，历史建筑的腾退恢复一直是文化中心建设、打造历史文化名城“金名片”过程中的难点。党政机关办公用房的腾退为一些文物建筑的恢复提供了良好契机。以历史文化保护区所在的文化精华区及市级以上文物保护单位为重点，制定区域风貌恢复及文物腾退计划，结合文物使用单位性质和政府腾退办公用房的实际情况，采取不同的方式推进文物建筑腾退恢复。例如文物使用单位为政府、事业单位的，可以采取调剂、置换的方式，进行文物腾退；文物使用单位为经营性单位的，政府腾退办公用房以专业资产评估的价值为基础，可以作为其置换补偿的一种选择。此外，根据政府办公腾退空间的区位特征，选择一部分用于图书馆、文化馆、文化中心等文化设施建设，打造文化品牌展示区。

三是服务国际交往中心建设。国际交往中心的建设和优化与北京城市总体规划确定的9类国际交往功能空间布局紧密相关，涉及政治功能、经济功能、社会文化功能等多方面。腾退办公用房大多具有良好的区位优势，根据其所在区域的功能定位，重点考虑为国际组织，特别是非政府性国际组织总部或分支机构，以及跨国公司总部等提供适当的空间载体，进一步提升中心城区空间价值、活力，发挥吸引和聚集国际活动的功能。

四是弥补部分公共服务的短板。腾退办公用房除了可以考虑结合需求调整为幼儿园、小学等教育设施以外，还应更多的考虑社区层面公共活动空间的营造。中心城区老旧小区多，公共服务不足，水平不高，可以在目前社区服务中心基础上，参照上海市社区睦邻中心建设方式，丰富公共活动空间，满足居民多元需求，激发社区活力。综合爱心互助、综合治理、文体娱乐、为老服务、健康管理等功能，使其成为百姓家门口的“会所”，也为居民自治、社会组织成长提供空间。

（三）市场运作，盘活资产

为了尽量避免腾退办公用房闲置，造成资源浪费，应积极探索对其进行市场化处置。可以考虑成立国有资产经营公司，或将部分优质资产以政府出资的方式注入到指定国有公司，开展租赁经营、抵押融资、投资入股、融资担保等经营活动，并发挥撬动社会资本的作用，实现有力支持城市副中心建设和中心城区提质增效的目标。此外，还可考虑结合创新中心的建设，设定产业准入条件，引入市场化主体，作为科创产业发展的空间载体。

（四）适当拆除，做好减法

党政机关东迁之后，对位于中心城区腾退办公用房的利用，应服务于非首都功能疏解的总体要求，促进使用强度（人员聚集度）的降低和建筑规模的降低。一些具有独立院落的单位在多年发展过程中，随着人员规模的扩大，逐步增加了一些配套性的建筑，建筑总量、建筑密度较大，建议在考虑腾退办公用房使用功能的调整，以及周边街区环境的基础上，对其中临时建筑、历史原因造成的违规建筑以及不符合未来功能调整的建筑进行适当拆除。对调整使用后有新建需求的，在确保建筑面积总量减少的前提下，实施拆除面积与功能调整涉及的新建建筑指标挂钩的制度。