跨区域搬迁项目后评价重点与方法研究

文/王洪申 刘广 李俊蕾

一、前言

进入21世纪以来，我国的城市建设快速发展，城市空间拓展与原有产业布局间的矛盾日益凸显。为解决这一矛盾，各地在新规划建设产业园区的同时，还纷纷开展了城区原有产业的跨区域搬迁工作，尤其是以钢铁、化工、造船等为代表的重化工业，因从业员工多、占地广、投资高昂等因素，其搬迁往往成为一个时期内所在区域城市建设、产业发展乃至民生工作的重要内容，需要政府在资金、土地、政策等方面给予大力支持，因而搬迁的决策、实施的效果也往往受到各级政府和社会各界较多的关注。跨区域搬迁项目实施的效益究竟如何？花费高昂的代价搬迁是否值得？要回答此类问题，必须从经济、社会、环境等多个领域对搬迁项目实施前后进行全面比较，科学估算搬迁的成本和效益，对跨区域搬迁项目进行系统的后评价。本文以青岛钢铁环保搬迁项目为案例，通过介绍该项目后评价的开展情况，探讨跨区域搬迁项目综合效益后评价的方法。

二、评价内容研究

跨区域搬迁项目除对被搬迁企业自身产生直接的经济影响外，还涉及迁出地和迁入地两个区域，对两个区域的社会发展、居民就业等产生影响。同时，由于此类项目往往属于重化工业，对区域环境质量状况、能源消耗水平、基础设施配套等都会带来明显的变化。因此，应全面梳理跨区域搬迁项目带来的各方面影响。结合青钢环保搬迁项目后评价的实践，此类项目后评价可重点关注如下几个方面。

1.环境影响

环境影响往往是促成跨区域搬迁项目实施的重要因素，如钢铁、冶金、炼油、化工、印染、造纸等行业，限于其行业特点，若位于城区内，无论其是否能够实现达标排放，其排放总量往往也是所在城区难以承受的。此类项目在跨区域搬迁的同时，通常都会按照新生产工艺、污染控制新技术、区域排放新标准等对生产系统进行改造，污染物排放水平下降，而迁入地一般都位于新规划的集中布局的产业园区，环境容量相对较高，产生的污染物造成的环境影响也较有限。因此，在对环境保护越来越重视的当今，环境影响是评价跨区域搬迁项目实施效果不可缺少的重要研究内容。

2.社会影响

一方面，跨区域搬迁通常都是由成熟的城区向远郊甚至跨区市搬迁，新、老厂区相距较远，迁入地城市化水平相对较低，而搬迁后因技术水平和效率提升，对劳动力的需求量通常会减少，因此跨区域搬迁项目必然会面临老厂区原有众多职工的转岗、失业及再就业问题，影响企业原有无法前往新厂区工作的职工家庭生计，甚至会影响当地社会的稳定。另一方面，搬迁后老厂区原有地块通常会依据区域发展规划改变用途，如新规划为商业用地、住宅用地、公共设施用地、科研用地等，土地的产出和价值将显著增加，从而提升区域的产业层级，改善区域城市形态。而迁入地则会因新厂区的建设和投产新增大量就业机会，区域经济社会发展加快，有利于促进新、老厂区周边区域的协调发展。可见，跨区域搬迁带来的社会影响涉及多个领域和层面，应当从多角度进行系统的研究。

3.经济影响

跨区域搬迁项目的经济影响是项目后评价最重要的研究内容，评价内容主要包括两个方面，其一为对企业自身财务状况的影响，如对搬迁前后的利润率、财务内部收益率等主要财务指标的分析；其二为对与搬迁相关领域的经济影响，既包括给周边区域带来的直接影响，如土地价格上涨，也包括各种间接影响，如消费拉动、环境减排效益等。

4.能耗影响

对于高耗能行业，如钢铁、冶金、炼油、建材等，其生产往往对区域的工业行业能耗指标产生重要影响，成为区域降低能耗水平的重点领域。跨区域搬迁项目在搬迁时，通常都会对生产工艺、设备等进行更新改造，其能耗指标会不同程度地降低，因此，在跨区域搬迁项目后评价中，可结合项目实施前后能耗水平的变化进行分析，评价其节能效益。

三、评价方法

1.环境影响评价方法

跨区域搬迁项目在终结对老厂区周边区域环境影响的同时，也为新厂区周边环境带来了新增影响，因此，应从项目实施前后对涉及所有区域环境影响总量的变化来评价此类项目的环境影响。就具体的影响来看，主要包括大气环境影响、水环境影响、固体废物环境影响、声环境影响、生态环境影响。在对诸种环境影响的分析中，应结合搬迁项目所属行业的特色，利用环保部门认可的环境监测资料，详细分析老厂区搬迁之前每年造成的环境影响，包括主要污染物的种类、排放或产生影响的总量、单位产品主要污染物排放量、排放总量占区域同类污染物排放总量的比重等。若新厂区已投产且拥有同样完善的环境监测资料，按照同样的方法分析新厂区的环境影响；若新厂区未完全达到设计产能或缺乏完善的监测资料，可结合有限的监测资料，依据环保部门批复的环境影响报告书进行分析。

在进行此类分析时，应尽可能将各类环境影响量化，并进行三个层面的比较。第一个层面是比较排放指标，即比较搬迁前后主要污染物的单位产品排放量，该比较可明确搬迁在降低排放指标方面的效果。第二个层面是比较排放总量，即比较搬迁前后主要污染物的总排放量，该比较可显示搬迁为区域减排带来的总体效益。第三个层面是比较污染损害量，即比较污染物排放总量在老厂区周边带来的损害量与在新厂区周边带来的损害量，该比较可显示因厂区搬离人口密集的城区为区域带来的损害减少效益。通过这三个层面的研究，可较为充分的展示搬迁在环境影响方面的效果。

2.社会影响评价方法

社会影响评价的内容大多难以进行定量分析，可依据评价的具体内容进行定性或定量评价。

搬迁项目对于城市建设和区域协调发展的影响较难量化，可进行定性分析。老厂区通常位于城区内，其迁出的社会影响主要体现在城市建设和产业转型方面。在评价中，应重点研究区域产业发展规划和土地利用规划，明确老厂区土地的面积、规划用途等，从区域产业转型、新产业链构建、城市功能提升等角度阐述老厂区迁出的社会影响。新厂区通常位于新开发区域，其迁入的社会影响主要体现在城市化和区域协调发展方面。在评价中，应重点研究迁入区域的产业发展规划、城乡发展规划等，分析迁入后对拉动区域内上下游产业发展、打造和完善相关产业链、形成产业集群方面的影响，以及产业和人口集聚后对促进区域相关服务业发展、加快土地开发和城市化进程等方面的影响。

在就业影响方面，因就业岗位便于量化，应进行定量分析。分析中，应对新、老厂区的就业岗位总量分别进行统计，两者数据之差就是搬迁对就业岗位的直接影响量。一般情况下，若搬迁前后不涉及生产规模的变化，因搬迁后的工艺技术水平、自动化水平等都相应提高，直接就业岗位通常会减少。对于间接就业岗位，就全社会来说，若生产规模不随搬迁改变，服务于生产过程的物流、金融、科技与信息服务等领域的间接就业量不会发生明显变化，但服务于员工生活的间接就业岗位则与搬迁后员工数量相关，直接就业岗位减少时，此类间接就业岗位数量也会相应减少，其减少的量可结合区域服务业发展水平进行分析。

3.经济影响评价方法

评价跨区域搬迁对国民经济的影响时需考虑直接和间接两个方面的影响，应结合项目所属行业详细分析各类直接和间接的影响，并将可量化的影响计入国民经济评价。

（1）直接影响：跨区域搬迁项目在经济方面的直接影响主要体现在对企业本身的影响，其评价方法与通常的项目财务评价基本相同，可通过对比的方法评价实施搬迁项目的技术经济指标，但需按照国民经济评价的相关要求和方法调整相关基础数据，如原材料、人工、土地、产品等需调整为影子价格，相关税费需予以扣除等。

（2）间接影响

跨区域搬迁项目带来的间接影响较多，通常需考虑如下几个可量化的影响：

土地出让影响：老厂区迁出后，通常会影响老厂区原占地及周边区域的土地出让价格，应结合老厂区所在区域的现状和规划发展情况，合理确定老厂区土地出让带来的经济收益、周边区域土地出让时因老厂区迁出带来的价格变化收益。

消费影响：新厂区迁入地因产业和人口的集聚通常会带来新增的消费；而老厂区的迁出加快了区域产业的转型和升级，人口密度通常会提高，也必然会带来消费的增长。此类消费可通过对涉及行业和就业人口的分析进行估算。

环境影响：环境影响降低会为全社会带来多方面的好处，体现在经济方面时可依据环境影响的种类并结合行业特点进行分析，如参考国际碳排放交易价格可估算减排二氧化碳的效益，研究减排二氧化硫带来的改善健康条件、降低对农作物产量的影响等可估算减排二氧化硫的效益。不同类型的环境改善能够产生的经济影响及测算方法差异较大，需结合行业特点、相关政策等选择适宜的量化为经济效益或成本的方法。

职工安置补偿影响：搬迁通常会对企业的职工群体带来一定的影响，对老厂区因搬迁离职的员工需进行安置补偿，新厂区需录用部分新员工，因此带来的成本需进行测算。

其他影响：因实施搬迁而在其他方面带来的影响也需考虑，如专门配建的基础设施、因搬迁补贴的费用或物资等，应结合项目实际情况进行量化，并计入效益或费用中。

（3）影响评价

在详细分析了直接和各类间接影响后，即可按照国民经济评价的一般要求测算相关评价指标，主要包括经济总效益、总费用、经济内部收益率、经济净现值等。

4.能耗影响评价方法

搬迁项目的能耗影响评价通常采用比较单位经济指标能耗的方法，如比较单位产品综合能耗或万元产值综合能耗。单位产品综合能耗的优点是较为直观，不易受产品价格波动的影响，但若搬迁后深加工水平提高，则搬迁时因工艺改善、设备性能提升带来的节能效果会因深加工环节增加或延伸产业链增加能耗而被掩盖。因此，建议同时采用万元产值综合能耗方法进行对比分析。

万元产值综合能耗指标非常有利于体现搬迁后技术水平提升的效果，为降低采用该方法时产品价格波动带来的影响，在测算该指标时，尽量按照同样的产品价格体系，如利用搬迁后的价格体系和搬迁前的产量对搬迁前的该指标进行调整，以便为搬迁前后的比较建立同样的比较基础。

四、搬迁项目后评价案例

1.青岛钢铁环保搬迁概况

青岛钢铁集团老（以下简称“青钢”）厂区位于青岛市李沧区，是一家集炼铁、炼钢、轧钢等于一体的大型钢铁联合企业，在青岛市百强企业中列第9位，设计年产钢400万吨，产品主要为建筑用钢和特种钢。该厂区地处青岛城市的中心地带，属城市钢铁厂，对城市污染较严重，同时，该厂区用地较狭小，工艺装备和技术经济指标落后，吨钢综合能耗较高，已难以实施有效的技术改造，发展水平落后于同行业企业。为此，自2008年开始，青岛市实施了青岛钢铁环保搬迁改造项目。

新建厂区位于青岛市黄岛区董家口经济区内，距青岛市区约80公里，紧邻董家口港40万吨级矿石码头。项目分两期实施，其中一期工程生产规模300万吨，至2016年建成投产。二期新增生产规模100万吨，目前尚未完工。新厂区产品全部为用于钢帘线、焊接、弹簧等领域的特种钢。

2.后评价开展情况

在对青钢搬迁项目后评价过程中，结合钢铁行业的特点，系统分析了该项目在环境、社会、能耗、经济四个方面的影响。

在环境影响方面，因青钢从市区搬迁至远离市区的新规划的董家口经济区，且搬迁过程中进行了系统的技术升级和改造，废气、废水、固体废物、噪声的产生量大幅下降，对生态环境影响显著减小。其中，主要的大气污染物二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘的吨钢排放指标分别下降67.2%、34.9%、92.8%，全市总排放量分别下降约3.6%、1.7%、42.6%；新厂区生产用水实现循环利用，自身废水、COD、氨氮减排比例均为100%，全市工业废水、COD、氨氮排放总量分别相应减少6.0%、7.9%和2.2%。该项目能够显著改善市区环境质量，有效提升全市的环境质量。

在社会影响方面，老厂区迁出后直接为区域发展腾出了1.5平方公里的土地资源，为区域产业转型和城市建设提供了宝贵的空间；新厂区的迁入促进了董家口经济区的开发，加快了区域城市化，促进了区域间的协调发展；因自动化水平提高，直接减少就业岗位3692个，在就业方面带来短期的不利影响。该项目社会效益较为突出，能够有效推进青岛区域协调发展，提升青岛市区域中心城市的功能和竞争力。

在能耗影响方面，技术水平提高使炼钢及前序的主要生产环节能耗水平下降，同时特钢生产新增了部分耗能环节，因此搬迁后吨钢综合能耗（当量值）较搬迁前仅降低6.8%，但万元产值能耗降低43.7%（以评估时产品价格测算）。该项目能够提升区域能效水平，降低全市万元GDP能耗。

在经济影响方面，因搬迁后产品技术水平提高，带来了明显的增量直接经济效益；带来的增量间接经济效益包括老厂区土地出让收入、楼山片区土地增值收益、消费带动效益、环境减排效益。增量经济费用包括增量经营费用、职工安置补偿费、海水淡化补贴费用、调水工程政府承担的费用、市政设施间接投入等。以评估时的价格体系测算，搬迁带来的增量经济内部收益率约11.8%，高于社会平均折现水平8%；经济净现值约44.9亿元（ic=8%）。项目的国民经济效益良好，能够有效促进青岛市全民财富的增长。

3.评价结论

通过对上述各领域的评价，青钢搬迁项目的实施是成功的，在环境、社会和国民经济领域均具有良好的效益。

五、结束语

跨区域搬迁项目是一项较为复杂的系统工程，涉及领域多，影响面广，因而开展后评价时必须尽可能多地识别其带来的各方面影响，客观、公正地评价各影响的利弊和影响程度，并尽可能对各类影响进行量化评价，在必要时还可对某个特定影响通过不同方法评价。

本文介绍的评价方法是在对青岛钢铁有限公司城市钢厂环保搬迁工程开展综合效益评估时采用的，既沿袭了国内开展项目后评价中的部分做法，也在环境影响、经济影响评价中的部分细节上做了创新，但限于基础数据不完善、影响因素复杂等方面的原因，对部分影响的分析方法等难免有值得商榷之处。因此，在开展类似跨区域搬迁项目后评价时，应根据评价项目所属行业的具体特点，有针对性地分析，灵活采用适用的评价方法。