美国合作联邦制下的流域治理机制*

● 杰弗里·波什特·克拉克 乔纳森 D. 布莱特比尔*/文

一、美国司法部环境与自然资源局的职责与功能

美国司法部环境与自然资源局（ENRD）已成立将近110 年，一直以来，崇尚“服务、廉政、法治”。该局职责广泛，主要包括：负责全国范围内污染控制相关民事、刑事案件法律实施与执法；为对联邦政府部门的项目、活动提起的诉讼辩护；在涉及国家自然资源和公共土地管理人角色的事项中代表美国国家利益；土地征收；根据野生动物保护相关法律提起诉讼或为政府辩护；对关于资源、印第安部落及其成员权利的案件提起诉讼等。ENRD 的负责人、局长，也就是ENRD 的助理总检察长，即是美国政府环境执法的首席律师。

需要指出的是，美国关于水资源保护的主要联邦政府决策的职责由联邦政府政策制定部门承担，而非司法部。但是，ENRD 通过联邦法律、法规和许可证制度的执法与实施，对水资源保护起非常重要的作用。另一方面，ENRD 也就针对联邦政府部门管理水资源保护联邦项目提起的诉讼案件，担任辩护人。

二、主要参与方

美国水资源保护涉及众多参与方：

（一）三权分立、权力制衡

首先，美国政府的三大分支都对水资源保护起了重要作用：一是立法部门，即美国国会，负责颁布联邦法律，制定保护水资源的联邦项目或措施，授权联邦政府部门实施；二是行政部门，在宪法和国会授权范围内，负责上述联邦水资源保护项目或措施的管理与实施；三是司法部门，即通常意义理解的法院。司法部门的职权非常重要，因其可判定立法机构制定的法律违宪，认定行政部门执法违法（包含违反宪法和法律）。此外，当立法机关与司法机关对法律的理解和适用意见不一致时，立法机关还可以修改法律，但立法机关的这种权力，又受制于宪法赋予总统的否决权。这种权力制衡机制，旨在保障单一部门的权力不会过宽，导致权力滥用。

（二）合作联邦制

美国《宪法》第4 条对联邦政府和州政府的关系作出定义。除一些明确仅授权联邦政府的职权外，其他职权都赋予州政府行使。“联邦主义”即指这种联邦和州政府共享主权的形式。在联邦主义下，通常联邦法律效力高于州法律，但在另一些领域，联邦政府和州政府享有共治权，或对一些事项，仅州政府有权管制。

在联邦层面，与水资源保护相关，主要涉及以下部门：

1.司法部。上文提到，ENRD 在水资源保护中在联邦法院提起民事、刑事诉讼，以保障国会颁布法律的实施。促使联邦环境保护相关法律得到有效实施是ENRD 的重要责任。

2.联邦环保局（EPA）。联邦环保局也是负责实施联邦层面污染控制相关法律法规（如《清洁水法》）的重要机关。

3.美国陆军工程兵团。美国陆军工程兵团与联邦环保局协同，负责管理根据《清洁水法》保护对生态系统有重要影响的湿地项目。

4.美国海岸警卫队。美国海岸警卫队主要担当应对和石油泄漏相关的执法、管理角色。

5.其他。美国联邦政府拥有美国境内约30%的土地，其中约一半位于美国西部。除上述联邦政府部门，内政部、农业部（美国林务局）以及其他联邦政府部门通过全面的计划和程序（绝大多数情况下都会征求公众和受影响的州、地方政府的意见），管理这些土地。

除以上联邦部门，州和地方政府在保护水资源方面，也都承担了重要角色。例如，由于国会缺乏宪法授权或基于国会自主决定，一些水域并不受联邦项目保护。而对这样水域的保护职责便落在州和地方政府身上。在一些情况下，即使国会颁布了一个或多个保护水资源的联邦法律，也并不意味着排除适用州或地方制定的相关法规。根据国会颁布法律的意图、该联邦法律的属性和管理程度等因素，州和地方政府也可以制定地方法律保护水资源。不仅如此，国会有时还会鼓励州政府协助联邦政府管理联邦水资源保护项目和措施，由此，这种机制被称作“合作联邦制”。

合作联邦制是许多联邦环境法的特点，当然包括水资源保护法律。在合作联邦制下，国会授权且鼓励州政府在不违反联邦政府规定的基本原则下，主动根据州法律申请承担管理一些联邦项目的职权。联邦政府机构，主要是联邦环保局（EPA），负责评估此类申请，并作出是否批准的决定。若决定批准，则批准的联邦政府机构将对州政府的管理承担持续的监管责任。而另一方面，根据大多数联邦法律，在某联邦政府机构批准州政府的申请后，将与该州政府共同行使管理职权。若州政府管理联邦项目的申请未获批，联邦环保局则负责在该州境内对该项目行使管理权。此外，根据《清洁水法》，联邦政府承认的印第安部落也有权申请获得对其所在区域内的联邦项目的管理职权。尽管对印第安部落行使对联邦项目管理职权的确认较州政府的权利稍弱，但仍是非常重要的权利，联邦政府也非常鼓励印第安部落行使政府监管职能。

（三）非政府组织的参与

非政府组织（NGO）在水资源保护中，起到了与联邦政府、州政府不同但亦重要的作用。例如，NGO可以通过提供事实、信息、表达观点等方式，影响国会和联邦政府的决策。事实上，由联邦政府颁布的法规，通常情况下，若未经过征求公众意见程序，通常不允许定稿颁布。NGO 还可通过提起诉讼来执行法律，如《清洁水法》。稍后详细说明。

以上仅仅是NGO 参与水资源保护的少数途径，根据目的不同，NGO 还有许多其他途径来保护水资源。

三、涉及水资源保护的联邦法律

涉及水资源保护的联邦法律数目众多。下文将重点介绍美国水资源保护最重要也是最基础的《清洁水法》，并简要介绍其他相关联邦立法。

（一）《清洁水法》

1.概况。《清洁水法》依赖合作联邦制，保护满足“美国国家水”的可航行水域以及其他水域。该法案的目标，简而言之，即保障美国国家水“可钓鱼（fishable）”“可游泳（swimable）”。大多数州都获得授权管理其州界内至少一个联邦清洁水法项目。然而，并不是所有清洁水法项目都可以被联邦环保局授权到州政府监管。例如，根据1990 年石油污染法案修订后的《清洁水法》也涉及了船舶、陆上设施和海上设施的石油泄漏污染，联邦环保局、美国海岸警卫队，和/或内政部协同管理漏油污染，共同实施法律，共同就监管承担责任。州政府、地方政府以及印第安部落有机会参与联邦政府对漏油事件的反应措施和处理中，但不对联邦政府处理漏油污染的项目管理、负责。

《清洁水法》通过不同机制设置，从不同方面保护水资源，最重要的是水质标准（Water Quality Standards, WQS）和每日最大负荷量（total maximum daily loads, TMDL）。

水质标准和TMDL 为《清洁水法》的不同监管机制提供了基础。根据《清洁水法》303(c），州政府为本州属于“美国水域”的水体制定水质标准，经美国联邦环保局批准，水质标准生效。若联邦环保局未批准州政府提交的水质标准，或州政府决定不提交水质标准，则联邦环保局自行确定水质标准。水质标准包括三个核心组成。首先，州政府确定河流、湖泊或其他将被利用的水路。例如，州政府可以决定，某水路将提供娱乐服务、作为引用水源，或用作农业或工业目的。第二，州政府采用的水质标准必须对水路的利用目的的满足是可持续性要求。例如，水质标准规定湖泊某种污染物的最高含量限值，以确保该湖泊可用于钓鱼或其他娱乐服务目的。第三，州政府的标准必须达到“反退化”要求，以保证水质达到标准后，不断保护和维持。

若水域未达到水质标准，则被认定为“受损”。对受损水域，根据《清洁水法》303（d），州政府对污染物质制定每日最大负荷量（TMDL），以保证该水域未来达到水质标准。简单而言，TMDL 对各种污染源（包括点源污染和非点源污染）［1］分配污染物负荷。

《清洁水法》相关的其他监管机制，大多以水质标准和TMDL 为基础实施。例如，《清洁水法》最核心的项目之一是“国家污染排放消除计划”（National Pollution Discharge Elimination Program）,这一以许可证制度为基础的国家计划，主要规制从点源排放污染物质到美国水域的行为。州政府和联邦环保局对点源设立许可证标准时，也考虑TMDL 规定。根据《清洁水法》，未经许可或超过许可证规定限制，将污染物排放至“美国水域”的行为是违法行为。再如，根据TMDL，由州政府颁发的许可证可以确定允许通过管道排入河流的工业废水中存在污染物的最大浓度值。《清洁水法》301 条的水质证书措施也依据水质标准实施，该条规定，州政府对其州界内对向美国水域排放污染物的许可证申请，也有审查权。州政府在行使该权力时，可评估许可证许可的排污行为是否会违反该州的水质标准，在获得联邦环保总署的认可后，州政府可以拒绝该许可证申请，也可在该许可证上加设条件。再如，《清洁水法》319 条是关于非点源污染的条款，其内容也和水质标准相关。319 条授权联邦政府给予州政府资金支持，管理会对美国水域造成损害的非点源污染。

上述仅仅是《清洁水法》相关项目的一些示例，还有很多其他项目也非常重要，如州政府循环基金拨款项目（State revolving fund grant program）［2］、其他许可证相关项目［3］等。

2.《清洁水法》的实施与执法。法律只有被实施，才能体现其价值。首先，《清洁水法》的实施目的，与其他环境保护法律类似，即阻止正在进行的污染行为。若出现持续违法行为，及时实施法律、及时执法，对预防未来环境危害、阻却对公众健康的威胁非常必要。第二，法律实施与执法还为了惩罚违法者，即违反可执法要求（如违反许可证条件）的单位或个人。第三，法律实施与执法，还为了达到威慑作用。这种威慑作用，不仅是对违法者而言，也是对行业的竞争者而言，使得其在未来也不从事违法行为。第四，《清洁水法》的实施，还为了保障同行业企业间的公平竞争，严格、一致的法律实施和执法有利于确保任何公司都不会因降低了为满足预防水污染要求的投入而获得商业上的竞争优势。为满足上述立法目的，当某违法行为发生后，违法者所要承担的后果，必须至少应使其违法成本高于基于违法行为而获得的经济利益。

从实施主体上，《清洁水法》再次体现了合作联邦主义。州政府、联邦政府和公民都有法律执行权。首先州政府根据授权管理在其州界内的清洁水法项目。第二，联邦层面，绝大程度由联邦环保局（EPA）来实施。第三方面，主要指在联邦地区法院进行的法律实施行为，司法部环境与自然资源局即在联邦地区法院提起民事、刑事诉讼，促进法律实施。此外，《清洁水法》还授权个人，包括公民个人和公民团体，在联邦法院提起民事执法诉讼。下文将就这三方面的法律实施展开论述：

（1）州政府法律实施与执法。州政府对其管理的联邦水法项目执法承担首要责任。每年，州政府（而非联邦政府），是就《清洁水法》的实施提起最多案件的主体。州政府，根据本州法律，在设计执法方式上有一定灵活性。由于同意州政府实施联邦清洁水法项目即表示联邦政府在一定程度上放弃了《清洁水法》中明确规定的主权豁免条款，因此，在一定条件下，州政府和地方政府可以对联邦政府机构执行州和地方水污染相关法律要求。而另一方面，根据合作联邦制模式，EPA 对州政府就《清洁水法》项目的管理承担监督职能，这种监督职能也包括对州政府执法行为的监管。因此，若EPA 发现州政府管理存在缺陷，而州政府拒不纠正时，EPA 还可通过另外的正式程序，收回对州政府监管联邦项目的授权。

（2）联邦政府法律实施与执法。联邦政府层面，联邦政府对州政府管理联邦清洁水法项目有监管职责，EPA 对州政府管理不力行为可以收回管理授权。此外，联邦政府（主要是EPA）还可通过行政执法，直接对违法者执法。从地理范围上，EPA 对美国全国范围内的清洁水法项目享有执法权，包括已经授权州政府管理的在州领域内的项目。例如，EPA 可以对州政府根据《清洁水法》颁布的许可证执法。

EPA 对非由联邦政府管理的清洁水法项目需承担首要监管责任，在行政法庭听证后，可以执行处罚，还可颁布命令，要求违法者行为合规。对另外一些项目，EPA 可能会判令采取纠正措施，如清除湿地淤泥或填补湿地淤泥。EPA 的这些行政执法行为通常都可提交联邦法院审查。当某行政执法行为被起诉时，司法部ENRD 则担任EPA 的辩护人出庭。除此以外，ENRD还在违法者拒付行政民事罚金的情形下，参与案件，在联邦法院提起民事诉讼，追偿未付罚金。

EPA 是联邦政府就清洁水法项目最主要的执法部门，但其他一些联邦政府部门，也就清洁水法的实施各司其职。例如，上文提到，EPA 和美国陆军工程兵团对《清洁水法》404 条款共同行使执法权，该条款主要禁止向水域或实地中倾倒、排放疏浚物和填充材料。此外，美国海岸警卫队对石油泄漏事件也承担重要的执法职能，美国内政部会参与石油泄漏案件的自然资源损害赔偿计算评估。

（3）司法部民事执法。若EPA 不通过提起行政诉讼就《清洁水法》执法，则可请求司法部环境与自然资源局（ENRD）在联邦法院提起民事执法诉讼。采取何种方式起诉，由EPA 自行决定。这也是为什么EPA请求ENRD 提起诉讼的案件，ENRD 称之为“介绍案源”。通常情况下，EPA 交由ENRD 起诉的案件，都是相对而言更复杂并涉及重大违法行为的案件。在EPA“介绍案源”后，ENRD 将考量各种因素，并与EPA 商讨，最终决定是否对违法者提起民事诉讼。一般而言，ENRD 请求法院判处民事罚金，有时也请求法院批准“禁令”（injunction）--即由法院颁布命令，要求违法者停止违法行为，和/或采取措施保证在未来不再违法。对另外的一些案件，ENRD 还可以请求法院判处违法者支付自然资源损害赔偿（Natural Resource Damages, NRD），用赔偿金恢复环境。大多数ENRD 的民事《清洁水法》执法行为都是通过其环境执法部实施的，这个部门有大量律师，精通重大污染控制法的民事执法。

每年，ENRD 都提起大量民事执法诉讼，处理各种违反《清洁水法》的行为，从管道、火车车皮、工业设施泄漏，到违法破坏湿地，到政府向当地水路非法排放污水等等。ENRD 多数时候通过与违法者达成和解协议结案。这些“同意令”（consent decree），即经法院确认的和解协议，也需对外公布，保证公众审查、提意见的渠道和权利得以实现。有些时候，ENRD 并不能与违法者达成和解，在这样的情形下，ENRD 需要满足“证据优势”原则这种民事证明规则，才能赢得案件。

3.民事罚金数额。《清洁水法》规定了“法定最高”民事罚金数额：即法院可以判处的就某一项违法行为单日处罚最高数额。根据目前《清洁水法》法律规定，多数情况下，单一违法行为的单日计罚最高额度是53484 美金。需要注意的是，这是对单一物质的违规污染排放的单日计罚。通常而言，污染物排放都涉及多种污染物，而每一种污染物单日的排放处罚，若违反法律规定，都可处罚。法院在判决时，除考虑法定最高民事罚金数额，还会考虑其他法定因素，比如违法者的违法历史、发生违法行为时是否积极改正，违法行为的严重程度、违法者从违法行为的经济获利，等等，从而最终确定民事罚金数额。上面也提到，民事罚金数额判定很重要，因此判罚需保证违法成本高于违法者因违法行为的获利，从而实现立法目的。

4.刑事执法。《清洁水法》还授权司法部在联邦法院提起刑事诉讼。相比较而言，从数量上，司法部ENRD 提起的刑事案件少于民事案件，但从影响程度上，刑事案件的危害性，多大于民事案件。从程序上看，在司法体系内，刑事案件的执法速度多快过民事执法程序。从犯罪行为的主观方面上，起诉方除需证明违法行为存在，还需证明违法者有明知或过失的主观故意。而根据《清洁水法》，“明知”的主观故意，是判处刑罚的加重情节。

刑事执法的威慑作用更为明显：一方面，由于刑事犯罪记录对违法者会造成终身污点；另一方面，若违法者是公民个人，则起诉方可请求法院对该个人判处徒刑。对于有主观故意的环境犯罪行为，造成他人死亡或严重人身伤害的，法院根据刑罚加重情节，对违法者最高可判处15 年监禁。

司法部ENRD 提起的环境刑事案件，可通过被告提出“认罪答辩”（plea guilty），与被告签署认罪协议结案。由于对刑事案件的举证责任标准（即“排除合理怀疑”）远远高于民事案件，司法部ENRD 也通常更倾向于与被告通过认罪协议结案。

5.公民诉讼。《清洁水法》授权任何个人，包括任何公民和公民组织，在联邦法院就违法者提起民事诉讼。这项权利，也包括赋予公民、公民组织根据《清洁水法》起诉联邦政府机构的权利。例如，某公民可以根据《清洁水法》，对联邦政府机构提起诉讼，要求该机构必须满足法律规定的由州政府或联邦政府颁发的许可证条件。另外，公民和公民组织也可请求法院宣判EPA 必须行使其“非自由裁量”职责，例如关于在一定时效内EPA 必须做出某些决定的规定。

《清洁水法》也规定了明确禁止提起公民诉讼的情形。例如，《清洁水法》规定，在公民或公民组织提起诉讼前60 日，必须向EPA、违法行为所在州、以及违法者发出通知，告知其将在60 日后提起诉讼。另外，若EPA 已经勤勉地就某违法行为提起诉讼，公民组织也不可就该违法行为再起诉。但是，公民和公民组织可以请求法院判处民事罚金和禁止令。

根据《清洁水法》授权，EPA 和司法部ENRD 审查公民诉讼诉求与和解条件，这一授权使得联邦政府有机会决定是否要加入或正式参与该诉讼。当公民起诉EPA 或其他联邦政府部门时，ENRD 的环境抗辩部会为该被诉部门辩护。

综上，由于司法部ENRD 承担起诉、辩护、执法的职能，其律师能够根据其民事、刑事、辩护、公民诉讼的案件经验，从不同角度审视案件，从而使得司法部ENRD 的工作大获裨益。

（二）《清洁饮用水法》

《清洁饮用水法》是另一个与水保护相关并体现合作联邦制的联邦法律，旨在保护饮用水水源。为实现立法目的，该法的一部分条款规定了监管为公民提供饮用水的公共供水系统的内容。联邦环保局建立并实施公共供水系统必须达到的标准，包括约90 种污染物的最大含量。美国50 个州中的49 个州都对执行该联邦标准承担首要责任和职权。

《清洁饮用水法》还通过其他方式保护引用水资源。例如，该法还要求公共供水系统保障水库安全，免受有害细菌和病毒侵害。在2019 年3 月份，ENRD 同纽约市政府和纽约市环保部就一《清洁饮用水法》相关执行案件达成调解协议。在该案件中，ENRD 代表联邦环保局就该案件提起诉讼，纽约州是共同原告。根据调解协议，纽约市政府同意覆盖作为纽约市公共水系统水源的Hillview 水库，并采取措施改善库存水质。这项工作预计需花费近30 亿美金，纽约州还同意另支付一百万美元的民事罚款。再如，《清洁饮用水法》还单列了地下水注入项目，用以保护地下水资源。

（三）国家环境政策法案（National Environmental Policy Act, NEPA）

上述介绍，主要侧重于规制私益主体污染行为、保护水资源的环境法律。还有其他通过对联邦政府提出要求，也达到保护水资源目的的法律。例如，上文提到过，有关于规制联邦政府土地管理行为的法律。在这类规制联邦政府的法律中，必须提到的是美国《国家环境政策法案》（NEPA）。NEPA 设定了联邦政府部门作出决策的程序性规则。在多数情况下，该法案要求联邦政府机构在设计、评估某措施、计划时（如决定是否要发放许可证，或批准土地管理计划前），需要考虑潜在的环境影响。对于可能对环境造成重大影响的重大联邦项目，NEPA 要求联邦政府部门制定详细的环境影响陈述（Environmental Impact Statements, EIS）.这些陈述主要对提议的项目，以及一定范围内合理的可选其他项目进行评估。

需要指出的是，根据NEPA 进行的项目评估过程必须有公众参与。通常，州政府、印第安部落、地方政府以及公众、非政府组织等社会团体，都有机会来审议环境影响陈述草案，并向联邦政府机关提交意见。联邦政府机关有义务在决定采取什么行动前，必须考虑这些公众意见。这也体现了制定NEPA 的初衷，即通过公众参与，促进联邦政府机关作出知情决定。

每年有大量的联邦决策适用NEPA 程序，包括土地管理决策；每年联邦政府部门也会完成成百上千的环境影响陈述（通常一份环境影响陈述需要4 年完成）。尽管每年仅有很小比例根据这些EIS 作出的政府决策被个人、州政府、地方政府和/或印第安部落、非政府组织等在联邦法院起诉，但由于基数大，这较小的比例，也是庞大的案件数量。美国司法部环境与自然资源局代表美国政府成为这些案件的辩护人，这些案件，也占ENRD 案件卷宗中的极大部分。

四、结语

流域保护，是一项耗时、昂贵且需要多部门协调支持的工作。中美在流域治理上有很多经验值得交流分享。中国检察官在流域治理、公益诉讼方面的作用，非常重要，也极具特色。美国司法部环境与自然资源局职能广泛，不仅包括上述诉讼职能、法律实施职能，还包括部分环境法律的执法职能，如关于野生动物保护、非法走私野生动物交易等。中美检察官应不断创造机会，在环境案件诉讼、环境刑事案件处理、环境案件执法等方面交流经验，开展合作，一同更好地为人类绿色发展，为全球环保事业保驾护航！

注释：

［1］点源污染指有固定排放点的污染源，例如，由一条管道将污染物排放入河流。非点源污染，又名面源污染，指以面积形式分布和排放污染物而造成水体污染的发生源，例如，降水导致受污染物由地表径流代入水路造成污染。通常，将“雨水径流”指代非点源污染。

［2］州政府循环基金拨款项目（State revolving fund grant program）：该项目由联邦政府与州政府合作，对当地社区水污染相关基础设施提供低息贷款，如污水处理厂。

［3］ 如关于湿地保护的404 条款。