高校法律援助组织发展路径选择

陈爱武，仲 威，吴树义

（1.南京师范大学法学院，南京 210023；2.江苏省高级人民法院刑一庭，南京 210000；3.西南政法大学经济法学院，重庆 401120）

法律援助又称法律扶助，是指为经济困难或者特殊案件的当事人提供包括法律咨询、代写法律文书、诉讼代理等无偿法律服务的法律救济制度。高校法律援助实践探索起源于1992年武汉大学成立的“社会弱者权利保护中心”，其至今已发展将近30年。与传统意义上由司法行政机关主导的法律援助相比，高校法律援助实践虽然起步较早，但由于缺少足够的法律依据支撑等诸多原因，总是处于尴尬的境遇〔1〕。2015年，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》），法律援助制度的改革作为推进全面依法治国重大战略部署的重要组成部分，已经被提上改革的议程。《意见》第11条指出，多渠道解决律师资源短缺地区法律援助工作力量不足问题，充实县区法律援助机构办案人员，在农村注重发挥基层法律服务工作者的作用，加大力度调配优秀律师、大学生志愿者等服务力量支持律师资源短缺地区法律援助工作。《意见》明确将包括大学生志愿者在内的社会力量纳入法律援助队伍，对于各高校法律援助组织来说，是很好的发展机遇。在全面推进依法治国战略的大背景下，各高校法律援助组织只有精准地找到高校法律援助在整个法律援助体系中的定位，依此确定理性的发展路径，才能抓住改革的机遇发展自身，并为法律援助事业作出贡献。

一、高校法律援助组织发展现状

目前，成立较早的高校法律援助组织已经形成了稳定的组织运营架构，即使是新近成立的高校法律援助组织，也通过借鉴其他高校的经验，建立起了制度化的运营模式。实践中，高校法律援助组织主要有以下两种组织构建方式：

第一，以学生社团为组织运行模式。以学生社团为组织运行模式的法律援助组织，多以法学社或者法律社命名。社团是高校中最常见的校园活动组织主体，经过多年校园文化的渲染，社团已经成为高校学生开展活动的最主要模式。对于学生来说，社团可以极大地释放其创造力，给予其较为自由的工作环境。但由于法律援助组织对知识专业性的要求较高，加之实现法律援助公益性所需的服务性要求也相对较高，这就使得社团开展法律援助工作经常受到专业性和活动拓展的许多限制。

第二，以法律援助机构为组织运行模式。在高校法律援助组织中，以法律援助机构为运行模式的高校通常以法律援助中心或者法律诊所命名，典型的如“华政法援”和“西政法诊”。法律诊所教育是20世纪60年代美国法学院兴起的一种法学教育模式。具体而言，法学院学生在有执业律师资格教师的指导下，在“法律诊所”中为符合援助条件的受援人提供法律咨询、诊断法律问题并提供解决方案〔2〕。而在我国高校的法律援助体系中，沿用“法律诊所”这一名称的法律援助组织多采用“法律援助机构+法律诊所”的形式存在，即对外提供法律援助，对内则以法律诊所的形式为高校法科生开展法律知识教育。高校法律援助中心和高校法律诊所多在其管辖地的司法机关注册，由法学院高年级本科生或研究生负责法律援助业务。

高校法律援助组织均是以高校法科学生为活动主体，与高校内那些以兴趣爱好为组建依据的学生社团相比，其运行更加规范化和专业化。在现有的高校法律援助组织发展情境下，高校法律援助呈现出法律援助服务精细化的趋势，即针对不同的法域，设置专业的部门为其提供精准的法律服务。此外，经过多年的发展，各高校法律援助组织均形成了包括案件登记制度、财务报表制度在内的一整套较为规范的运行体制，以保证组织的平稳运行。

二、高校法律援助组织发展面临的困境

目前，高校法律援助事业的平稳运行并不能掩饰高校法律援助组织的发展已经进入瓶颈期的现状，而造成这一现象的原因是多方面的，有些困难可以依靠高校法科生以及指导老师的努力去克服，而有些困难则必须通过自上而下的制度构建才可以消除。高校法律援助组织发展面临的困境具体表现在以下几个方面：

（一）学生组织自身的缺陷

学生组织具有诸多自身缺陷，首先摆在各高校法律援助组织面前的是组织内成员的时间调配问题。法律援助志愿服务是一项崇高的事业，也是每位进入法律援助组织成员的理想，但对于学生来说，其首要应对的是学校安排的课业。在以本科生为主的法律援助组织内，如何调配成员时间往往成为组织运行的难题。其次，人员流动性大也是各高校法律援助组织面临的问题。制度是维系组织长远运行的根本保障，而人才是有效执行制度的必要条件。国内多数高校法律援助组织对其成员的任期往往只要求一年时间，这也是学生组织正常运行的任期要求。对于无专业要求的学生组织而言，一年的任期能够有效地保证其吸收新鲜血液，保证组织的成长〔3〕。但对于专业化程度要求较高的法律援助组织而言，一年的任期往往只是其成员的成才期，成才期后的发展期缺失，势必会给组织的运行造成一定的困难。最后，组织成员社会经验、管理经验的双缺乏导致其在面向社会处理案件时往往力不从心，这也为各高校法律援助组织的规范化运行带来一定的困扰。

（二）主体地位不明确，代理资格受限

《法律援助条例》（以下简称《条例》）第8条规定，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。如今的高校法律援助组织多依靠高校建立，属于高校内部设置机构，高校法律援助组织利用高校的资源进行法律援助，属于《条例》鼓励的范围。但此条规定为倡导性规定，并未给予高校学生组织明确的法律援助主体地位。《意见》第11条规定了“加强机构队伍建设”，指出，“加大力度调配优秀律师、大学生志愿者等服务力量支持律师资源短缺地区法律援助工作”，更加明确地提出大学生是法律援助的坚实力量，确定了大学生志愿者法律援助服务主体资格，但其并未明确地提出高校法律援助组织的主体地位。此外，《意见》本质上属于政府文件，因此，并不能给予大学生志愿者法定的援助主体地位。

我国《民事诉讼法》第58条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”根据该规定，高校法律援助组织成员仅能以第三类人员，即当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民这一身份为受援人代理案件。在现实的法律援助实务中，法律援助成员通过受援人所在社区、单位推荐成为受援人代理人的可能性微乎其微，受援人所在社区、单位出于法律责任等方面的考虑，并不愿意在推荐书上签字。高校法律援助组织大多只在管辖地司法厅或司法局注册，而依据《社会团体登记管理暂行办法》和《社会团体登记管理条例》，社会团体必须到民政部门依法办理登记才能依法设立，因此各高校法律援助组织并不具备作为社会团体的资格，故而也无法推荐组织内成员作为受援人的诉讼代理人。

（三）组织运行发展中的经费短缺

充足的经费是维系一个组织基本运行的保障。高校法律援助组织属于无偿提供法律援助服务的公益性组织，因此，无法通过组织的日常运行来获得足够的经费支撑。现今的发展境遇中，高校法律援助组织的经费大多是靠学校拨款，极少数运作规范的组织可以获得法律援助基金会的资金支持〔4〕，而大多数高校的财务报账制度无法保障高校法律援助组织的有效运转。以复旦大学报账制度为例，学生以学生社团的组织形式进行活动，需先行垫付资金，在活动结束后以发票为依据去学校财务处报账。此种方式限制了该校法律援助的活动规模，仅依靠学生的财力，无法支撑大规模的法律援助活动。

（四）社会影响力低，公众认可程度不高

高校法律援助组织的案件来源大概有三类：一是由政府法律援助机构指派过来的案件，二是由司法实务部门指派过来的案件，三是当事人直接找到高校法律援助机构的案件，其中，第三类案件是高校案件的主要来源。受高校培养方案的影响，高校法律援助组织绝大多数成员是初入大学校园的学生，这部分成员对于法律援助的积极性高涨但专业性有所欠缺，那些不吸纳研究生成员的法律援助组织的缺陷尤为突出。法律援助对专业性的要求较其他的学生组织更为严格，成员需要一至两年的成长期，而在学员成长起来后，按照各高校人才培养方案，高年级学生往往会选择退出法律援助组织，这就导致高校法律援助组织虽然有新鲜血液不断得到补充但根基并不牢固。在实践中，高校法律援助组织囿于案件来源所限和学生提供法律援助的能力所限，因而，社会影响力低，公众认可程度不高。因此，提高高校法律援助组织的专业化水平、提高社会认可度、增强案件当事人的信任感势在必行。

三、推动高校法律援助组织良性发展的思路

高校法律援助的产生顺应了我国法律援助事业发展的趋势，契合了高校法学实践教育的要求，是我国社会主义法治现代化建设的必然产物〔5〕。然而高校法律援助在其发展过程中遭遇的诸多困境警示我们，新形势下，高校法律援助组织必须在明晰高校法律援助组织在法律援助体系中的定位后选择更加理性的发展路径。

（一）转变传统工作阵地，为大学生提供法律援助服务

通常而言，高校法律援助组织的服务对象为校外的社区人员，而在政府主导型法律援助的制度背景下，高校法律援助组织可以尝试转换其传统的工作阵地，以应对现实的发展困境。政府主导型法律援助的周全性要求其服务的对象为社会全体公民，其有时难以在提供法律援助服务时兼顾高校大学生群体的需求。而高校大学生因欠缺社会经验，使得该群体整体呈现出弱自我保护性的特征，从而有着紧迫的法律援助服务需求。因此，高校法律援助组织应转变传统工作战地，从主要服务于社区人员转为主要服务高校大学生。高校法律援助组织针对大学生群体提供法律援助，不仅可以解决该群体的法律援助服务需求，同时也可以为其自身的发展开辟新的路径。其一，高校大学生同高校法律援助组织的成员均为在校大学生，年龄层次、教育背景相近，更易认可高校法律援助组织成员的工作及服务效果；其二，作为较低龄化的社会主体，高校大学生涉及的法律纠纷较传统社区人员呈现出多元化的特征，高校法律援助组织为其提供法律援助，可以接触到更多新类型的法律纠纷案件，如校园贷、培训贷等法律纠纷案件，以此能够体现高校法律援助组织的特色化水平；其三，高校学生作为联系各家庭的纽带，也可以将高校法律援助组织的服务效果，逐步向社会宣传，从而拓宽案件来源渠道。

（二）寻求社会力量支持，保障组织顺利运转

各高校法律援助组织多依托于高校建立，其经费主要来源于高校拨款。在高校法律援助组织成立发展初期，高校拨款的经费足以保证组织的正常运转。随着高校法律援助组织的发展，接收的法律援助案件增加，承办的普法活动级别上升，高校拨付的经费就显得捉襟见肘。此外，高校财务报账制度也限制了高校法律援助组织的发展。为了进一步提升法律援助服务质量，各高校法律援助组织可以考虑与其他社会力量进行合作。高校法律援助组织是政府主导型法律援助的必要补充，其存在可以在保障公民权利的基础上减轻政府机关的工作压力。因此，高校应加强与政府部门的沟通合作，争取政府部门更多的资金支持和更灵活的资助模式。在法律援助的资金投入上，政府虽然义不容辞，但我国“在短时间内不可能使政府对法律援助的拨款达到发达国家的水平”〔6〕，完全依赖政府资助填补不了法律援助资金的空缺。为此，高校法律援助机构还应与社区、律师事务所和媒体等社会组织开展广泛的合作以解决其案源不足、资金缺口以及缺乏专业的实践型法律人才等问题。

（三）明确组织援助范围，确定援助对象

《意见》第3条指出，“综合法律援助资源状况、公民法律援助需求等因素，进一步放宽经济困难标准，降低法律援助门槛，使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体，惠及更多困难群众”。从《意见》的规定可以发现，法律援助制度的改革目标是使法律援助制度能够惠及更多陷入法律纠纷的低收入群体，使更多困难群众能够在司法过程中感受到公平正义，由此，高校法律援助的范围也需要扩大。

目前，在具体的法律法规出台之前，各高校法律援助组织仍可以依据《条例》第10条规定的援助范围提供法律援助。但即使是在现有法规确定的援助范围条件下，因高校法律援助组织无须考虑服务主体的周全性，所以仍可以在组织援助范围及援助对象上进一步界定。目前，各高校法律援助组织提供的法律援助服务呈现出精细化的趋势，典型的如“南师法援”“西政法诊”以及“华政法援”，此三所高校法律援助组织通过调整组织架构以提供精细化的法律援助服务。除此之外，一些高校法律援助组织在成立之初即以提供精细化的法律援助服务为宗旨，典型的如扬州大学反家暴法律援助中心。借鉴上述几所高效的经验，准确界定高校法律援助组织的援助范围及援助对象，有助于高校法律援助组织在新的时代背景下确定理性的发展路径，保障组织的规范化运作。

（四）提升专业水平，扩大社会影响力

提升高校法律援助组织专业化水平的路径有二：一是吸纳高年级本科生、研究生力量，二是与社会力量对接，争取有实务经验的法律工作者指导〔7〕。目前，高校法律援助组织绝大部分是由本科生尤其是低年级学生组成，而法律援助的专业性要求较其他学生组织更高，吸收已经有一定知识储备的高年级本科生、研究生势在必行。笔者认为，结合实践经验，可以在高校法律援助组织中推广研究生+本科生的模式，研究生的知识储备较本科生而言更为丰富，且部分学生已经有了一定的实践经验，本科生对于学生组织工作的热情又远大于研究生，二者可以优势互补。目前，绝大多数高校研究生培养实行的是导师责任制，研究生与导师的沟通相较于本科生更为便利，在疑难案件的处理上更具优势。应定时对高校法律援助行为进行跟踪评价，通过电话、信件等对登记在案的已处理案件的当事人进行咨询，通过制定“意见反馈表”“案件接待量汇总”等形式及时汇拢意见，进行监督和评价。应不断加强法律援助者能力建设，提升专业水平，以提高公众认可度，扩大社会影响力。

综上所述，高校法律援助作为国家法律援助的重要组成部分和重要补充，有着其独特的定位和运行特征，它不仅有利于培养法科学生的法律实践能力和服务社会的公益之心，而且也有利于整合法律资源，为社会贫困群体提供司法服务和法律帮助，进而实现社会整体正义，提升法律在民众心中的权威性和公信力。展望未来，期待国家、社会和高校法律援助组织自身都能承担起各自的职能，积极作为，为法律援助事业的良性发展作出贡献。