改革开放以来我国法治建设的探索历程

曹丰汉，李 雯

（1.中共高邮市委党校，江苏 高邮 225600；2.中共山西省委党校报刊社，太原 030006）

改革开放40年来，我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域都取得了举世瞩目的巨大成就，社会发生了深刻变革，综合国力大幅跃升。而这些成就的取得都与40年来我国法治建设不可分离：一方面，随着改革开放的深入推进，国家政治生活和经济社会发展对法律制度需求的迫切性日益上升，不断推动法治建设向前发展；另一方面，法治建设也不断回应改革开放过程中出现的新问题、新要求，为改革开放提供了较为融洽的法治环境。可以说，法治建设与改革开放相伴相随、相互促进、相得益彰。回顾40年来我国法治建设探索历程，总结改革开放以来我国法治建设的经验和教训，对于新时代推进全面依法治国具有深远的历史意义和重大的现实意义。

一、1978-1992年：适应改革开放，重建法治基础

从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大召开，是我国法治基础的重建阶段。随着党和国家将工作重点转到经济建设上来，法治建设主要集中于构建法治基础，具体体现在以下三个方面。

（一）重塑法律权威

邓小平同志首先清醒地认识到加强“民主与法制”的重要性和紧迫性，多次重申法治优于人治，指出为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化〔1〕。彭真同志指出，要使“文革”这类事件不再发生，唯一的办法就是加强法制建设。我们党的其他老一辈领导人也都认识到法制建设对国家治理的重要作用，伴随着实践的发展，这种理性认识逐渐转化为全党的共识。党的十一届三中全会报告指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”〔2〕我党首次把法制建设提到如此高度，特别是“十六字”法制方针的提出，正式确立了现代法治基本精神的内核——法律至上，自此，我国法治建设进入了重塑法律权威和迅速发展的新的历史时期。

（二）重启立法工作

1954年，随着《宪法》的制定，立法工作开始逐步走上正轨。但是，在探索建设社会主义道路的过程中，治国方式发生了偏差，立法工作中断。1978年底，改革开放序幕拉开，党和国家工作重心转移到了经济建设上来。随着我党治国理政方式的转变，法治建设开始步入正轨，重启了中断多年的立法工作。自1979年至20世纪80年代中期，我国先后制定了《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《经济合同法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等多部法律，有力地维护了社会秩序，保障了人民权利，重建了司法组织机构，尤其是“八二宪法”确立的当代法制原则，为我国改革开放进程中的经济建设提供了强有力的法制保障。但是，立法工作毕竟刚刚起步，制定的法律在很多方面还存在缺陷。

（三）重构司法系统

“文化大革命”结束以后，为了适应治国理政方式的转变和尽快重建法治基础的需要，我国将法治建设的重点放在了尽快恢复和建立遭到严重破坏的司法机构以及重建律师制度上。1978年人民检察院恢复，其维护国家尊严、保障公民基本权利的职能再次被确定；1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》颁布，以法律的形式明确了法院和检察院的地位、职权和设置方式，司法部和律师制度也于1979年恢复；1986年，中华全国律师协会成立，全国律师资格考试制度也于同年开始实施，这一年被赋予法律监督职责的监察部也重新设立。自此，一度被破坏的司法系统又重新建立起来。

二、1992-2002年：适应社会主义市场经济体制改革，确立依法治国基本方略

我国法治基础基本建立起来以后，法治建设进入了重点保障经济建设阶段。从1992年到2002年这十年间，为适应社会主义市场经济建设的需要，我国确立了依法治国的基本方略，将法治建设的重心转移到了大力保障经济建设、深入推进改革开放事业上来。

（一）法治建设给社会主义市场经济体制注入了新动力

计划经济体制对于新中国成立初期迅速恢复国民经济和组织大规模的经济建设起到了至关重要的作用。但是，随着经济规模的不断扩大，计划经济体制不断引发各种问题，其弊端不断暴露出来，极大地阻碍了生产力的发展，严重迟滞了经济社会发展进程。因此，1978年党的十一届三中全会决定实行改革开放，首先对计划经济体制进行探索性的改革，此后，经济体制改革的目标和方向一直处于探索之中，直到1992年党的十四大召开才最终明确了社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。市场经济就是法治经济，社会主义市场经济更需要完善的法治来保障。1992年社会主义市场经济体制目标确立之后，我国法治建设进入了一个新阶段。这一阶段立法工作的重心是倾向于经济生活领域，侧重于为经济体制改革保驾护航。1993年《中华人民共和国宪法（修正案）》将“国家发展社会主义市场经济”写入宪法，从此，我国社会主义市场经济获得了宪法保障。此后，我国经济领域立法工作进入了一个新高潮，《公司法》《产品质量法》《反不正当竞争法》《新合同法》等诸多用来调节市场经济活动的法律先后由全国人民代表大会制定颁布。

（二）依法治国基本方略的确立推动了经济领域的法治建设

我国改革开放是从经济领域开始的，法治建设也是紧紧围绕经济体制的改革从经济领域首先开始的，并逐步向其他领域推进。20世纪80年代末，我党认真吸取历史教训，开始思考和探索治国理政新方式，根据现代文明国家治理规则和我国实际，着手调整人治与法治的关系，继而拉开了转变国家治理方式的序幕。江泽民同志于1989年9月在中外记者招待会上郑重提出：“我想我们一定要遵循法治方针。”〔3〕1996年2月8日，在中共中央举办的法制讲座上，中国社会科学院法学专家王家福作了“依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践”讲座，江泽民同志在作总结时特别强调，加强法制建设，实行依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是党和政府管理国家和社会的重要方针。1997年9月，我党将“依法治国，建设社会主义法治国家”这一基本方略写进了党的十五大报告，向全党郑重提出了建设社会主义法治国家的战略构想，昭示了我党开始解除“人治”思维的长期束缚，实现治国理政理念和领导方式的根本性转变。九届全国人大二次会议于1999年3月审议通过了《中华人民共和国宪法（修正案）》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着我国国家治理方式发生了历史性的转变，即由依政策治国向依法治国转变。

（三）适应市场经济需要深化司法体制改革

随着市场经济的不断推进和人们法治意识的日益提高，越来越多的习惯于用“私了”办法解决矛盾纠纷的当事人开始转变理念，希望通过法律程序解决矛盾纠纷。原先隐藏于经济领域的各类矛盾不断浮出水面，大量经济纠纷层出不穷，而当时的司法体制还不能完全满足人民群众的诉求。为此，党决定适应市场经济发展需要深化司法体制改革，满足人民群众的司法诉求。具体做法是：一是强化法院独立审判职能，规范法院审判程序，完善法院工作制度。1999年10月，最高人民法院制定了《人民法院五年改革纲要》，进一步完善和规范了法院审判方式、审判组织、诉讼程序和证据制度，加强了法官依法审判工作；二是强化了检察院的监督职能。最高人民检察院于2000年1月颁布了《检察改革三年实施意见》，明确要求加快推进检察体制改革，加强检察工作，强化检察院监督职能；三是提高司法队伍法律职业素质。2002年，我国开始举行全国统一司法考试，这一重大改革提高了法官、检察官和律师职业的准入门槛，司法队伍综合素质显著提高。

三、2002-2012年：加强法治建设，保障和推进和谐社会建设

从2002年到2012年十年间，以胡锦涛同志为总书记的党中央根据中国经济社会发展进程，审时度势，确立了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略目标，我国法治建设的重心开始由经济领域向社会领域转移，力求通过法治建设重点保障和推进和谐社会建设。

（一）形成了中国特色社会主义法律体系

到2002年，我国已经进行了20多年的改革开放实践，最显著的特征就是经济建设成就令世人瞩目。但是，社会建设出现了明显的短板，与之相应的是，与社会领域相关的立法工作也存在明显的不足，还没有形成完整的中国特色社会主义法律体系。法治建设的基本前提就是要有法可依，而当时我国社会领域法律制度还很不完备，与如火如荼的社会建设不相适应。因此，构建完善的中国特色社会主义法律体系刻不容缓。2002年党的十六大明确了今后一个时期我国立法工作的重心要放在以保障人权为侧重点的社会立法上。2004年颁布的《中华人民共和国宪法（修正案）》明确指出“国家尊重和保障人权”“公民合法的私有财产不受侵犯”。此后，我国人权和私有财产权得到了切实尊重和保障，补齐法律短板工作也走上了快车道，尤其是社会领域法律制度诸如《物权法》《破产法》《劳动合同法》等一系列法律相继颁布，不仅为解决群众最关心的民生问题提供了法律依据，还为冲破改革开放以来形成的一些利益固化的藩篱提供了强有力的法治保障。2011年3月，全国人大常委会庄严宣布，一个立足中国实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统率，以多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成〔4〕。这就从根本上扭转了社会建设中的一些领域无法可依的局面，是我国法治建设的一大壮举。

（二）树立社会主义法治理念

社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想、价值的集合体，是法治的性质、功能及价值取向在人们观念中的反映。树立社会主义法治理念是法治建设的灵魂。建设社会主义法治国家，必须根除封建思想和资产阶级思想残余，牢固树立社会主义法治理念。为此，我们党在十六届六中全会上明确提出了树立社会主义法治理念、增强全社会法律意识的时代课题，牢牢抓住了建设社会主义法治国家的关键点。此后，社会主义法治思想的宣传教育在全国各地深入展开，广大干部群众的法治理念、法治意识空前提高，不仅为社会主义法治建设铺平了道路，同时还在理论界打破了被西方长期垄断的法治话语权，建立了中国特色的社会主义法治话语体系。

（三）明确了党在新形势下的领导方式与执政方式

在建设社会主义法治国家进程中，一度存在着坚持依法治国方略与坚持党的领导之间关系的认识分歧，在一定程度上影响了党的执政方式及我国法治建设进程。在我国如何正确处理党和法的关系是国家政治生活和法治建设的核心问题，直接关乎党和国家安危，关乎人民福祉。只有厘清并正确处理二者之间的关系，取得最大共识，才能不断巩固党的执政地位，有力推进法治建设。在党与法的关系问题上，我们党进行了积极探索，作出了科学界定。党的十六大报告指出，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一起来，不断提高我们党依法执政能力。在社会主义法治国家建设进程中和现代国家治理中必须依法执政，必须正确处理好党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的关系。党的十六届四中全会将依法执政能力作为党的执政能力的一项重要内容，强调要加强依法执政能力建设，并阐明了什么是依法执政、如何依法执政的问题，充分体现了我们党对现代国家治理规律、社会主义法治国家建设规律和自身执政规律的认识上升到一个新高度，彰显了当代中国共产党人治国理政的高超智慧。

四、2012年至今：围绕深化改革，全面推进依法治国向纵深发展

新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家治理体系和治理能力建设，提出了“四个全面”战略布局，并将全面依法治国摆在了事关党和国家前途命运的战略高度加以整体谋化和强力推进，法治建设进入一个新阶段，其重点是围绕全面深化改革这个总目标，全面推进法治建设向纵深发展。

（一）构建中国特色社会主义法治体系

早在2011年，我国就宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。但是，法律体系已经建成并不意味着法治体系的建成，我国法治体系建设还任重道远，法治建设还有很多不尽如人意的地方，还不能完全适应社会主义现代化建设需要，还存在诸如执法不严、司法不公、监督不力等突出问题，法治的全部功能还没有很好地发挥出来。什么是法治？法治的本质就是通过法律治理国家；法治的目的就是使权力和权利得到合理配置；法治的功能就在于与其他治理方式相比，能够为人民提供更多的福祉、为国家带来更大程度的繁荣与稳定〔5〕。因此，我们党将法治体系建设作为新时代法治建设的重点，从完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系入手，全面构建中国特色社会主义法治体系。当前，为适应实现国家治理体系和治理能力现代化的需求，我们党正领导人民紧紧围绕上述五大体系全面构建中国特色社会主义法治体系，为实现“两个一百年”奋斗目标营造法治环境，提供法治保障。

（二）全面建设法治中国

法治中国是中国现代化的主要标志，是建设社会主义现代化强国的必然结果，也是未来中国法治建设的正确方向。2013年1月，习近平总书记对全国政法工作会议作出重要批示，提出建设“法治中国”的新要求；随后，在中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记站在全面建设法治中国的高度，强调要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。2014年10月召开的党的十八届四中全会，专题研究了全面推进依法治国问题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我党历史上首个关于加强法治建设的专门决定。在当今新时代，我国法治建设进入了一个新阶段，由法治提供保障和大力推进的改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各项工作成效显著，法治中国正在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”制度构建的框架下整体推进。

（三）全面推进依法治国

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求，是建设社会主义现代化强国的重要保障，也是我们党对中国特色社会主义法治建设规律认识的进一步升华。党的十一届三中全会提出了健全社会主义法制，十五大确立了依法治国基本方略，十七大确立了全面落实依法治国基本方略，十八大作出了全面推进依法治国战略部署，十八届四中全会确定了全面推进依法治国的总目标，十九大把坚持全面依法治国纳入习近平新时代中国特色社会主义思想总体框架之中，并结合党对新时代法治建设的新认识，进一步界定了全面依法治国的科学内涵和实践要求，对深化依法治国实践作出了全面部署。这些实践成果充分表明我们党对中国特色社会主义法治建设规律的认识在一步步深化。当今，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的需要包括对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的法治需要。为了稳步推进社会主义现代化建设，不断回应人民的法治诉求，党的十九大明确提出了全面推进依法治国的战略目标：到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现〔6〕。这就为新时代全面推进依法治国描绘了蓝图，指明了方向，明确了目标，吹响了号角，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。