乡村振兴战略下土地流转的路径选择

翟新花

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

乡村振兴是中国特色社会主义新时代“三农”工作的总抓手，其致力于改善乡村被动接受反哺的现状，强调乡村和城市的平等地位，希望重塑城乡关系，实现城乡融合发展，使乡村在全面建成小康社会过程中获得长足发展。同时，能够为实现乡村跨越式发展规划新目标、设计新道路、注入新活力。规划先行，谋定后动，乡村振兴战略并非是一蹴而就的顶层设计，而是将农业、农村、农民作为一个有机联系的整体，面向“农业强、农村美、农民富”的价值维度，聚焦于乡村的产业发展、绿色发展、融合发展〔1〕。在此背景下，从产业的兴旺发达入手，特别是与制约乡村整体发展命脉的土地及其确权流转相关联，全面理解和实施乡村振兴战略，具有特别重要的意义。

一、乡村振兴战略与土地流转的内在关联

（一）乡村振兴战略为促进土地有效流转提供契机

乡村振兴战略的统筹规划，是包含农业现代化产业体系构建与发展、农民基本权益保障和综合技能提升、农村社会稳定运行与和谐发展等在内的有机协调性融合。乡村振兴战略是具有整体性、长远性和深刻影响的规划与战略，是重构新型城乡关系的重要节点，需要构建以农业现代化发展为基础的，伴随着以农民素质能力提升为目标的全面发展和建设美丽乡村、实现农村社会稳定发展的宏观体系，为实现乡村社会的全面性、整体性、根本性变革注入活力。乡村振兴战略的实施，内含着“乡村要振兴，土地必然兴”的重要逻辑，为土地流转这个制约城乡关系的障碍因素提供了有效的发展契机。

乡村振兴必然要求以农村土地产权制度改革和三权分置制度完善为核心，围绕土地流转进行相应的制度完善和体系设计。在这个过程中，首先，乡村振兴为土地流转的顺利推进指明了方向。现实中各地土地流转工作的推进必须以乡村振兴的长远规划为目标，确定土地流转的基本方向，并为土地流转提供长远的制度保证和战略引领，释放前所未有的制度绩效，以确保土地流转为乡村振兴服务的整体格局。其次，乡村振兴为土地流转的健康推进确定了价值准则。全国各地家庭承包耕地的有效流转必须以“农业强、农村美、农民富”为基准，以乡村产业发展和现代农业体系构建为基础，并进一步带动农民群体整体协调发展和乡村社会稳定和谐发展。在乡村振兴的战略背景下，土地流转并非为规模经营而流转，并非为完成土地流转指标任务而流转，而是重新确立土地流转的价值衡量体系，确保土地流转为乡村振兴的宏观战略服务。再次，乡村振兴为土地流转的高效推进提供了有利条件。乡村振兴战略的实施，从基本的土地流转制度供给、土地流转要素激活、土地流转市场完善、土地流转主体调动、土地流转方式创新、土地流转绩效评价等方面全面着手，为农村家庭承包耕地实现以乡村振兴为目标的产业布局更好地服务。

（二）土地高效流转为实现乡村振兴战略保驾护航

作为乡村振兴宏观发展战略的重要一环，土地流转与乡村振兴紧密相关。从某种意义上说，蕴含着“土地流转兴，乡村会振兴”的内在逻辑。在一定程度上，农村土地合理高效的流转可以为乡村振兴添砖加瓦，因为产业兴旺是乡村振兴的基础，加快现代农业的发展步伐是乡村振兴的前提，产业兴旺、现代农业体系的构建、农业现代化的实现都离不开农村土地问题的合理解决、农民与土地关系的现实构建，特别是农村人地矛盾的有效化解〔2〕。然而现实中，随着土地流转的进行，各地围绕土地流转而引发的各种矛盾、纠纷不断增多，农民上访诉求持续增加，不仅无法为乡村振兴添砖加瓦，而且会撕裂乡村原有的和谐生态，破坏乡村振兴的农村底色。因此，必须深刻认识到土地承包经营权的流转并非简单的经济行为，而是“牵一发而动全身”的融合政治、经济、文化、社会、生态等方面的综合行为；必须深刻认识到以土地流转为核心的新一轮土地制度改革的扎实推进是乡村振兴战略的根本。当前，以构建现代农业生产体系为目标的土地流转，迫切需要在一定程度上打破细碎化家庭承包耕地发展的局限，以土地产权制度改革完善和要素市场化配置为重点，在“产权清晰、权责明确、激活主体、保障权益”的基本原则下，深入推进三权分置制度改革，统一规划，明晰乡村功能和建设方向，进一步完善土地流转制度和配套政策，改革完善土地承包关系，调动土地权属主体积极性，激活土地资源要素，实现发展要素重组，盘活土地流转市场，保障土地流转中的农民权益，增强流转土地农民的职业技能，提升流转土地农民的就业能力，以土地流转的顺利高效推进，激发乡村振兴的内在要素活力，持续为乡村振兴战略保驾护航。

二、乡村振兴战略下土地流转的价值标准

乡村振兴战略下的土地流转需在三权分置的基本准则下〔3〕，坚持以农民发展为核心的价值衡量标准，以重视、维护和保障农民权益为根本出发点，从根本上解决发展为农民、保护农民和促进农民发展的问题，织密以民为本、保障民权、关注民生的土地流转网，促进乡村的整体振兴。

（一）以民为本，坚持农民的主体地位

要实现城乡融合发展的乡村振兴，首先需要合理解决土地问题。土地流转是转变农业经营方式、构建现代农业生产体系的根基，我国一些地区如湖南岳麓、上海松江、宁夏平罗、江苏常州、山东枣庄的土地流转实践纷纷证明了其关键作用。土地流转实践转出规模、转出特色、转出效益的模式都有其共性，即以民为本，以农民为主体，以促进农民发展为本，强调“农民的主体地位不可动摇”。本质上，土地流转与农民发展相互作用、密不可分。土地流转是手段、是方式、是形式，农民发展是目的、是根本、是内容，土地流转并非不切实际的一味跟风，并非为完成政府绩效指标的短期行为，而是为了实现农业增产、农民增收，为了最大限度地保障农民利益，促进农民全面发展。因此，衡量土地流转的首要价值准则在于是否将农民放在首位，是否将农民的意愿放在首位，是否将农民的发展放在首位。唯有如此，才能保证土地流转的成效。

（二）尊重民权，保障农民的基本权益

土地是最主要的农业生产要素，合理有效的土地流转，不仅可以激发生产要素活力，提高土地资源配置效率，而且可以促进农业生产提质增效，进一步打好乡村振兴的产业基础。土地是农民的命根子，千百年来，生于斯，长于斯，扎根在土地上的农民已经习惯将生存和发展的全部与土地联结在一起，流转土地实质上就是将农民赖以生存和珍视的财产暂时性或永久性让渡出去，此时凝结在土地上的几乎是农民的“全部身家”，主要体现为农民的基本权益。因此，有效的土地流转不仅仅是简单的数量有限的生产经营权的让渡，更是农民基本权益的保护与转移，这是实现农村土地规范有序流转的前提。现实中，如果土地随意流转或无效流转，会造成对农民基本权益的侵犯、削弱，更为严重的会导致农民基本权益的丧失。鉴于此，有效的土地流转必须将“尊重民权”作为首要准则，必须全面慎重考虑农民的基本权益。当前，就宏观层面而言，三权分置从法理上进一步明晰了农地所有权、承包权与经营权的界限，通过农村集体产权制度改革完善集体产权“虚置”的问题，通过土地确权完善家庭承包耕地权分量轻的问题，通过程序规范监管流转土地行为完善经营权混乱的问题。就微观层面而言，土地流转会具体涉及农民的财产收益权、民主管理权、劳动就业权、社会保障权等多种权利，每种权利的保护与考量都内嵌于土地有效流转、实现乡村振兴的大格局中。

（三）关注民生，回应农民的现实诉求

农村土地流转不仅是实现乡村振兴的简单经济行为，更是较为复杂的牵一发而动全身的政治行为、社会行为，正如管仲之言，“地者，政之本也”，“是故地可以正政也，地不平均和调，则政不可正也”。如果土地流转失范或流转无效，则会带来不可避免的经济损失，更为严重的会带来政治影响与政治破坏，甚至造成无法估量的社会影响。为了有效避免此种恶劣影响，根本之策在于关注民生，即以农民的诉求和利益为本，重视农民的现实利益和发展诉求，积极回应农民的土地流转诉求。从本质上讲，土地流转是集结农民流转意愿、流转诉求的重要发展方式，土地流转的整个过程就是以让渡农地经营权的方式，使农民渴望发展、需要发展和迫切发展的现实诉求基本或全部获得实现的过程。在这个过程中，是否关注与实现农民的意愿，是否将农民的现实诉求摆在首位，是否创造性地回应农民的现实诉求，成为衡量土地流转成效的重要准则。毋庸置疑，有效的土地流转首先源于土地供给方农民的流转意愿，即农民有自发的或强烈的流转意愿，进而在集合与实现农民意愿和诉求的同时，以多种有效手段关注和实现农民的现实诉求，要在土地流转方式、土地流转周期、土地流转用途、土地流转价格、土地流转收益、土地流转保障、土地流转风险防控等诸多农民关注和疑虑的核心要点上做足工作。事实上，只有切实将农民的现实利益诉求放在首位，才能通过有效的土地流转形成城乡融合的乡村振兴大局。

三、乡村振兴战略下土地流转的有效路径

（一）完善法律法规，健全管理体系

梳理我国现有的法律法规体系，可知与土地相关的法律法规已形成基本框架，既有《宪法》《农业法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等涉及农村土地产权的权威性法律条款，也有《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《农村土地承包经营权流转管理办法》等涉及土地管理和规模经营的具体法规，这些法律法规覆盖农村土地权属管理、土地承包管理、土地用途管制、土地流转期限等层面，是做好土地流转必不可少的法理依据。然而，现行法律法规体系并不能完全覆盖土地流转的所有方面，也无法完全适应当前土地流转的复杂现实，存在一些法律空白，如缺乏专门针对土地流转的产权性质、具体方式、流转期限、流转双方的权利义务等的规范和法律约束，缺乏专门针对土地承包经营权抵押贷款和实现融资的具体法律操作。还存在一些法律冲突，如土地流转年限超出承包期的剩余年限，无法得到现有法律的保护；如土地流转经营主体改变基本农田使用用途，将其用来建设生产基地等行为，与现行法律相违背。这些法律空白和冲突亟需进一步加强立法，加强土地流转的司法解释，以织密农村土地流转的法律规范网络〔4〕。

与此同时，必须进一步健全和理顺农村土地流转的管理体系。农村土地流转是大势所趋，也是现代农业发展的基础，做好农村土地流转工作是各级政府必须履行的职能。因此，要不断健全和完善县、乡、村三级土地流转管理服务中心和服务站，加强土地流转法规政策和制度规范的完善，以保证管理体制的顺畅运行；加强农村土地流转的资金投入和金融扶持力度，设立土地流转专项资金，做好土地流转的科技投入工作；加强土地流转信息化平台建设，不断完善土地流转信息库，及时、准确、有效地收集和发布土地流转的相关信息，理顺土地流转的供需关系并实现有效的市场对接；加强部门间的协调与配合，健全完善土地流转多元化纠纷处理、协商、调处与解决机制，避免产生不可控制的社会影响。

（二）兼顾多方利益，加强市场监管

在乡村振兴的大背景下，土地流转应该呈现出更加理性、规范和健康的方式，要从数量的集中转变为质量的追求，从“要我流转”到“我要流转”，从“民间流转”到“规范流转”，从“短期流转”到“长期流转”等，这些新的变化要求政府在土地流转中的角色更加明确、定位更加准确、功能更加完善。

第一，要做到村庄生态和发展的精准规划。选择适宜集中、适宜规模经营、适宜联合的农村土地进行整体规划，将乡村规划与乡村发展、乡村振兴与土地流转紧密结合起来进行定位和思考，面向乡村振兴引导土地流转态势，在此过程中，切忌单纯的为土地流转而流转的短期行为，切忌乡村规模发展的同质化和重复化，切忌忽略乡村的整体发展优势和村庄生态的做法。

第二，在确保科学规划和把握好土地属性、严格控制土地功能、保障农民权益等底线的前提下，各级政府要围绕乡村振兴的长远发展，以引导社会公平和保证社会稳定为目标，注重平衡和协调不同主体的切身利益，如引导投资主体、经营主体、村集体、村民等规范进行利益博弈。各级政府既要为社会资本注入乡村振兴搭桥，又要发挥好引导投资方向的作用；地方政府要和村集体一起真正成为农民利益的代表，撑起保护农民的大伞，与承租方或控股方商谈好土地经营模式，确保土地流转的利润最大化，既要为规模经营主体助力乡村发展尽可能提供优惠政策，搭建农民与规模经营主体、投资主体之间的桥梁纽带，也要关注农民的切身利益，给付农民应有的足额利润，关注农民的长远利益，保证农民的土地权益不受侵犯〔5〕。

第三，创新工作思路，开拓市场功能，加强市场监管。处理好政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界，各级政府特别要将引导、规范、约束、监管功能切实发挥好，为市场竞争建章立制，强调市场竞争秩序，引导市场公平竞争，创造公平竞争环境。落实土地流转的优惠政策和扶持政策，保证土地流转的市场秩序和市场规范，引导土地流转供需市场的良性发展，创新监督流转主体行为的监管手段，最大限度地创造市场效益、兼顾多方主体利益，规范各级政府行政行为和市场监管，使土地流转在合理、规范、健康、有序的轨道上运行。

（三）强化社会保障，提升农民技能

乡村振兴战略下的土地流转，需要城乡融合的社会保障机制的健全和完善，避免加剧社会保障制度的碎片化程度，从而让流转土地的农民无后顾之忧，有能力维护自己的权益。

第一，建立和完善农村社会保障制度迫在眉睫、刻不容缓。完善的社会保障制度，不仅可以保障农民的基本生活水平，解决流转土地农民的后顾之忧，依法保障农民享有基本的社会权益，确保农村社会的稳定，而且承载着农民获得幸福生活的全部希望，是农民增强获得感、安全感、幸福感的重要途径，也是促进和实现社会公平的重要方式。因此，乡村振兴下的土地流转需要与社会保障体系建设同步考量，需要彼此协调和相互关照，以获得相互促进和共同发展，不能因此失彼、互相牵制，导致无法取得良好的流转效果。

第二，流转土地农民的社会保障内涵应该更丰富，范围应该更广泛，内容应更有针对性，制度设计应更为科学和体现人文关怀，唯此才能从根本上解除流转土地农民的顾虑。从内容上而言，需要有维持基本生活水平的生存保障和兜底保障，保证基本生活来源的劳动与就业保障，应对未来老龄化和化解老年风险的养老保障，应对疾病和其他意外的医疗保障，应对流转经营困难和风险的资金保障等。这些保险项目的制度设计应与整个社会保障体系建设同步进行，从覆盖人群、资金来源、保障标准、申办程序等方面均需要有完整配套的制度安排，并需要有特定的社会保障管理机构科学管理和运作，切实保障流转土地农民的社会权益。

第三，注重农民综合素养的提升，使农民有能力维护自身权益。乡村振兴下的土地流转归根结底必须依赖于人的发展，必须依靠农民，没有高素质的农民，没有现代化的农民，就无法实现乡村振兴。因此，必须重视土地流转过程中农民素质的培养和提升，加大对农民的培训力度，培育有知识、懂技能、会经营、善管理的新型农民〔6〕。提升农民的综合素质，就是要让农民更加理性、更加开明、视野更宽、能力更强，在维护自身土地权益和社会权益中有力量，能够清楚自身所享有的实际权益，用法律、制度、政策、知识捍卫自身合法权益，借助正常的途径维护自身合法权益。因此，只有农民说话有分量，做事有底气，真正成为土地的主人，才能促进土地流转质的提升，从根本上促进乡村的和谐发展和整体进步。