新时代“行政检察”概念论*

● 梁春程/文

行政检察是新时代中国特色法律监督体系的重要制度创新，其不仅有利于构建科学的行政监督体系，对于修复检察制度在国家治理体系中的应有地位、提升检察机关的法律监督能力，也具有重要的理论与现实意义。［1］然而，长期以来我们对行政检察的基础理论研究并不深入，在概念、功能、体系、范围等问题上认识不够清晰。在全国检察机关贯彻落实党的十九大精神，进一步聚焦法律监督主责主业，全面总结三十年来民事行政检察工作之际，本文拟简要回顾行政检察的发展历程，揭示当前行政检察概念所面临的困境，在厘清新时代检察权核心价值的基础上，遵循严格主义的进路阐述行政检察概念的内涵和外延。

一、历史流变中的行政检察

（一）行政检察的实践演变

我国行政检察可以溯源到建国初期检察机关的一般监督职能，这一时期检察机关创设建议书、提请书、抗议书、报告书等监督方式，积极纠正行政违法行为，取得一定的成效。但随着1957年“反右”斗争开始，一般监督受到错误的政治批判。1978年检察机关恢复重建后，一般监督权被取消，检察机关行政监督的实践随之沉寂。

此后，随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》赋予检察机关在审判领域的监督职权，“民事行政检察”应运而生。但由于行政诉讼的实践困境，兼之检察机关自身重视投入不足，行政诉讼检察在办案数量和实际效果方面均差强人意。

进入21世纪之后，随着党和国家对法治的高度重视，拓宽检察机关对行政权的监督范围和方式成为检察改革的新趋势：一是基于宪法法律对检察机关法律监督机关的定位，意图拓宽检察机关行政诉讼监督职权的“行政公诉”和“行政公益诉讼”成为热点。［2］二是检察机关在行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）中的行政监督职责引起关注。三是以参与社会治理为目标的行政执法检察建议蔚然成风。［3］四是直接面向行政执法活动的检察监督初现端倪。［4］

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”等改革任务。作为回应，2015年、2016年最高人民检察院工作报告在行政诉讼监督工作之外，均单独论述行政检察工作，体现出对这项工作的新认识、新部署。

（二）行政检察的理论演变

行政法学通说将“行政检察”界定为检察机关对职务犯罪进行侦查和提起公诉、对监管场所及其管教人员实施日常监督的行政法制监督职能。［5］在此基础上，检察学者增加了其他与行政监督活动有关的检察工作，将行政检察区分为刑事路径和非刑事路径，前者包括职务犯罪侦查、侦查监督和刑事执行监督，后者包括劳教检察监督、职务犯罪预防、行政诉讼监督、行政公诉、督促与支持起诉、“两法衔接”监督、行政执法监督、行政检察调解。［6］但反对观点认为，从法律规范层面看，行政检察仅指检察机关对行政诉讼开展的专门监督活动。［7］职务犯罪侦查是国家对公职人员职务犯罪侦查职权的法律安排，与检察权对行政权的监督无关。［8］侦查监督、刑事执行监督的监督对象虽是行政机关，但检察机关在此履行的系司法职责。［9］

2015年之后，行政检察的概念面临扩张和限缩的两难境地。扩张说认为，行政检察既面向行政审判，也面向行政执法，包括行政诉讼监督、行政公益诉讼、行政执法检察、行政强制措施检察。［10］限缩说认为，行政检察应定位为检察机关对“公共行政”依法直接进行的法律监督，主要包括行政执法检察、行政司法监督、行政抽象命令抗告程序、反腐败执法监督。行政诉讼监督系检察权对司法审判的补强，应归于诉讼监督范畴。行政公益诉讼是检察权作为公共利益之代表而产生的公诉职权扩张，不属于行政检察监督。［11］此外，还有折衷的观点认为，行政检察特指检察机关依法直接对行政活动进行的法律监督，包括行政公益诉讼、行政违法行为检察和行政强制措施检察三项改革任务。［12］可见，在行政检察的概念界定上，理论界也存在较大的分歧。

二、现行行政检察的概念及其困境

随着2017年检察公益诉讼制度通过法律修改正式确立，最高人民检察院提出推动刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的战略部署。然而由于《人民检察院组织法》修改最终没有吸纳检察机关督促纠正行政违法行为的条款，行政检察在监督职权方面遭遇 “从无到有再到无”的质疑。2019年初，最高人民检察院内设机构改革后单独设立第七检察厅负责行政检察工作，其职责主要包括行政审判监督、审判人员违法行为监督以及行政执行活动监督。这不由引发我们对新时代行政检察的概念的思考。

一方面，限缩于行政诉讼监督的概念界定忽视了行政检察的核心价值。行政检察是党中央站在全面推进依法治国战略高度要求检察机关“强化对行政权力的制约和监督”的重要改革措施，其最鲜明的特征就在于走出诉讼程序、前移监督关口、面向行政活动、减少行政争议，而不是摆脱司法审判困局、缓解行政审判机关的压力、畅通行政执法和司法的程序衔接。

另一方面，行政检察的概念应当能反映研究对象的本质特征，有助于形成科学的理论体系。职务犯罪侦查、行政公益诉讼等制度虽然均与公权力监督密切相关，但在理论基础、对象范围、程序方式、效果责任等方面有其特殊性，在促进依法行政和公正司法的总体目标上难以实现行政检察理论体系的逻辑自洽。

三、法律监督视角下行政检察的概念界定

行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，其应当“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。［13］因此，我们需要从法律监督的逻辑体系和发展前瞻出发，重新认识和构建行政检察，厘清行政检察概念的内涵和外延，在保持逻辑严密、体系完整的同时，也为新时代行政检察的创新发展提供理论支撑。

首先，界定行政检察概念必须基于检察权与行政权、审判权之间监督与被监督的关系。从一般词义上看，行政检察应当有两个子概念，即行政诉讼检察和行政执法检察。从立法依据以及当前检察机构职能通报看，行政检察主要是指行政诉讼检察。然而，从宪法学理上看，行政检察乃是一种法律监督职能，尽管《宪法》《人民检察院组织法》《行政诉讼法》等基本法律对“检察权”并没有直接、明确的规定，但不管是从行政检察的实践和行政法治发展的潮流，还是从理论界对“法律监督”和“检察权”的阐述看，检察权是国家权力配置和权力制衡的产物，法律监督应从“法律实施”而不仅是诉讼监督层面确定监督对象，其立足点不仅仅是基于诉讼程序的设计。［14］

第二，行政检察不可与刑事诉讼监督制度相混淆。检察权发端于对警察权的制约，但在大多数国家司法体制当中，“检察”都通常被理解为一种以刑事公诉为主要职能的活动，只在中国、前苏联等少数国家，检察机关被赋予履行法律监督、维护法制统一的宪政使命。［15］职务犯罪侦查主要着眼于对公职人员的廉洁性、合法性的监督，侦查以及刑事执行监督主要针对的是刑事司法领域的违法行为，“两法衔接”监督关注的是移送刑事立案的问题，实际上是作为刑事立案监督的延伸，因此上述内容均不应纳入行政检察的范畴。

第三，行政检察着眼于及时纠偏，与行政公益诉讼制度的出发点并不相同。行政检察主要着眼于对行政不作为、乱作为的督促预防，维护行政法治秩序。而行政公益诉讼主要针对的是特定领域社会公共利益和国家利益的保护，行政监督仅是其副产品。当然，行政公益诉讼不仅是行政诉讼制度的重要内容，也是检察制度的重要组成部分。将行政机关的违法行为提交法院审判也可以视为行政检察功能实现的一项保障性措施。

第四，行政强制措施的司法监督具有其独立价值。我国检察制度来自于列宁的法律监督理论，其主要是防止国家分裂，保障宪法法律法律在全国统一正确实施，维护的是整个国家的法治秩序，原则上不介入一般的私益救济。行政强制措施是一种高权性行政行为，具有单方性、强制性、附属性等特征，通常对公民人身、财产权益造成重大影响。因此其救济和监督途径应当具有及时性、中断性、权威性等优势，以防止公民权利遭受不可逆转的侵害。《决定》对行政强制措施的监督主体概括表述为司法机关，表明该项改革措施需要与审判机关协同推进，一起构建全过程的监督链条。可见，作为一种强化人权司法保障的司法监督制度，行政强制措施监督机制将在行政检察之外发挥更大的效用。

综上，行政检察不仅包括行政诉讼检察监督，还包括行政违法行为检察监督，后者特指检察机关对在履行职责过程中发现的行政违法行为督促其纠正，促进行政机关依法行政、严格执法的法律监督制度。

注释：

［1］ 章志远：《检察机关提起行政公益诉讼制度正式试水》，《经济日报》2015年7月16日。

［2］ 参见田凯：《论行政公诉制度的法理基础》，《河南社会科学》2010年第5期；孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，《中国社会科学》2011年第1期。

［3］ 姜伟、杨隽： 《检察建议法制化的历史、现实和比较》，《政治与法律》2010 年第10 期。

［4］ 河南省检察院民行处： 《河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探》，《检察实践》2005年第6期；唐张：《行政执法检察监督的基层探索》，《中国检察官》2013 年第10 期（下）。

［5］ 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第146页。

［6］ 参见傅国云：《行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构》，法律出版社2014年版，第3-5页；韩成军：《依法治国视野下行政权的检察监督》，中国检察出版社2015年版，第42-43页。

［7］ 参见田凯：《行政检察制度初论》，《人民检察》2014年第11期。

［8］ 参见王玄玮：《论检察权对行政权的法律监督》，《国家检察官学院学报》2011年第3期。

［9］ 参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。

［10］ 参见马怀德：《行政法前沿问题研究》，中国政法大学出版社2018年版，第506页。

［11］ 秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期；陈瑞华：《检察权何去何从》，《政法论坛》2018年第1期。

［12］ 解志勇：《行政检察：解决行政争议的第三条道路》，《中国法学》2015年第1期。

［13］ 参见张相军：《关于做好新时代行政检察工作的思考》，《中国检察官》2019年第4期（上）。

［14］ 参见胡卫列：《行政权的法律监督制度研究》，载孙谦主编：《检察论丛》（第20卷），法律出版社2015年版，第14页。

［15］ 张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版社2013年版，第2页。