“两结合”律师管理体制的经验总结与深化*

陈 宜（中国政法大学教授）

新中国的律师管理体制是随着律师行业的改革和迅速发展而不断改革创新的，其发展变迁的历程与国家政治、经济、法律的发展变化紧密相关。自建国初期律师制度初创及文革结束恢复重建律师制度至今，律师管理体制经历了从单一的司法行政管理到司法行政机关与律师行业协会共同管理的变化过程。1993年， 经国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立了“两结合”律师管理体制的基本框架。经过二十余年的实践，总体上讲“两结合”的律师管理体制适合中国国情，适应我国律师行业发展的需要，有力地推进了律师行业的发展。党的十八大以来，政治体制改革积极稳妥推进，转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，全面推进依法治国。强调“充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求。在新的形势下，进一步完善和深化律师管理“两结合”体制有着重要的理论意义和现实指导意义。

一、我国“两结合”律师管理体制的历史发展

我国律师制度经历了律师制度初创及重建初期单纯的行政管理体制，律师管理体制改革，1993年提出“两结合”管理体制，并在实践中不断地完善、深化。

（一）我国律师制度初创及重建初期的行政管理体制

在建国初期，新中国律师制度初创，对律师行业的管理由法院或司法行政机关负责。文革以后律师制度恢复重建时期，实行单一的司法行政管理体制。有人认为这一时期的律师管理体制，国家主义色彩浓厚，属于典型的行政科层制管制模式①蒋华林、刘志强：《论律师业从自治走向善治》，《法治研究》，2016年第6期。。

1.由法院或司法行政机关管理律师

新中国建立以后，我国在废除旧律师制度的同时，着手创建人民律师制度。截至1957年6月，全国已有法律顾问处817个，14个省、市、自治区开始筹建律师协会。1957年下半年，由于极左思潮的影响，反右斗争扩大化，律师队伍受到严重摧残，律师制度被彻底否定，《律师暂行条例（草案）》也被打入冷宫，新中国的律师制度被扼杀在摇篮里。

这一时期的律师管理体制，初期对设立在法院的公设辩护人由法院进行管理，法律顾问处成立后则由司法行政机关进行管理。

2.单一的司法行政管理

1979年党中央决定恢复和健全律师制度，全国各地陆续开始重建律师队伍。1980年《律师暂行条例》颁布，规定法律顾问处（后来改称律师事务所）受国家司法行政机关的组织领导和业务监督。律师协会是社会团体，其职责是“维护律师的合法权益，交流工作经验，促进律师工作的开展，增进国内外法律工作者的联系”。律师人员的调配、考核、奖惩、思想教育、专业培训，以及律师经费的管理、律师机构的设置和各项物质设施的筹措等一系列组织建设和行政管理工作，都由各级司法行政机关来抓。这种对律师机构实行统管的管理体制，在律师制度的恢复和重建时期对设置律师工作机构，组建律师队伍，开展律师业务曾起到积极的推动作用。但一切由国家包办，统得过死、卡得过严。律师事务所没有人、财、物必要的自主权，妨碍律师及律师事务所充分发挥主动性和积极性；妨碍了律师独立执行职务，律师事务所人员受国家司法行政编制的限制造成律师队伍发展缓慢，律师体制的改革势在必行。

3.律师管理体制的改革

1983年3月，司法部召开了六市一县律师工作体制改革座谈会，探索实行律师的体制改革，并指定到会单位进行试点。1984年10月，司法部《关于加强和改革律师工作的意见》要求司法行政机关改进和加强对法律顾问处的领导和监督，建立健全省、自治区、直辖市的律师协会。该意见中明确了司法行政机关律师管理的职责范围和律师协会的任务。司法行政律师管理的职责包括：（1）司法行政机关及时向法律顾问处的人员传达党和国家的有关方针、政策、指示，加强律师人员的政治思想工作和业务培训，督促、执行政策和法律。（2）审查法律顾问处的长远规划、年度财务预决算。（3）审查法律的重要业务活动方案，特别是重大刑事案件，与检察院、法院有严重分歧的刑事案件的辩护意见。（4）帮助法律顾问处与有关部门疏通渠道，解决工作中遇到的困难和问题。（5）考核、管理法律顾问处的干部。该意见明确“律师协会是律师的群众性组织，主要任务是在司法厅（局）的直接领导下，根据党的路线、方针政策和国家法律，加强律师的思想政治工作和职业道德教育，维护律师的合法权益，总结交流律师业务经验，为律师业务活动提供信息资料和咨询服务。”律师协会与司法厅（局）的律师管理处合署办公。

1986年7月，中华全国律师协会成立。1988年，国家机构编制委员会《关于印发司法部“三定”方案的通知》明确司法部律师司管理全国律师工作，对中华全国律师协会进行归口管理，加强对律师工作方针、政策以及业务的指导。计划财务司对律师经费实行宏观管理。

1989年司法部在《关于加强司法行政机关对律师工作的领导和管理的通知》中强调，各级司法行政机关在加强对律师工作的领导和管理时，要充分考虑律师工作的特点，尊重律师事务所的自主权。

1992年《司法部关于律师工作进一步改革的意见》指出：要改善司法行政机关对律师的管理，宏观指导，微观上要放开搞活。律师事务所的人事、财务和业务活动由律师事务所按法律和政策的规定自主办理，司法行政机关不干预具体事务。

（二）“两结合”管理体制的提出

1993年12月，国务院批准了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，关于律师管理体制，该方案提出：建设有中国特色的律师管理体制，从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。

1994年《司法部“三定”方案》②《国务院办公厅关于印发司法部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》_政府信息公开专栏 http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/15/content_7909.htm，访问日期2018年9月21日。按照“精简、统一、效能”的原则，实行职能转变，强化宏观管理职能。减少部直接管理干部的数量，不再直接管理企事业单位的具体事务。1995年7月，第三次全国律师代表大会审议和通过了新的《中华全国律师协会章程》，章程规定律师协会具有制定行业规范和准则并组织实施、负责对律师进行培训和业务指导、负责对会员的奖励和惩戒工作及指导地方律师协会搞好律师、律师机构的登记、公告等工作，解决会员间的纠纷等职能。大会产生的新一届全国律师协会领导班子全部由执业律师组成，常务理事会聘任司法部推荐的干部任律协秘书长，秘书处工作人员全部实行聘任制，全国律协的经费全部来源于律师会费，协会租房办公，与司法行政机关在机构、人员及办公场所等方面完全分开。律师行业管理开始得到体现，这对于充分发挥律师协会的自律作用无疑具有重要的意义。

经过几年的改革，司法行政管理对律师行业宏观管理的职能在加强，律师协会的职责有了行业管理的成份。

（三）《律师法》确立“两结合”管理体制

1996年《中华人民共和国律师法》颁布，明确了司法行政机关对律师行业的监督、指导，律师协会的性质是社会团体法人，是律师的自律性组织，其职责表现为自律，但缺乏实质上的管理职能。2007年，《律师法》修订，律师协会的职能有了较大的加强。在这十年间，律师“两结合”管理体制在实践中不断加以完善。司法行政机关对律师行业的监督、指导职能在强化，着眼于宏观，放手微观。各级律师协会积极完善自身建设，基本上建立起律师协会的三级架构，大多数省、自治区、直辖市的律师协会做到了与司法行政机关分开，律师协会的领导机构由执业律师组成。

1.司法行政机关及律师协会的职责

1996年《律师法》明确规定国务院司法行政部门依照律师法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。2008年《司法部“三定”方案》③《司法部“三定”方案》， http：//www.ahjgbzw.gov.cn/dqzfbzc/include/web_content.php?id=9337，访问日期2018年12月8日。明确为：司法部拟订司法行政工作方针、政策，起草有关法律法规草案，制定部门规章，制定司法行政工作的发展规划并组织实施。负责指导监督律师工作并承担相应责任。律师公证工作指导司指导监督律师的法律法规和政策的执行工作；承担律师、律师事务所的指导、监督工作；承办特许律师执业考核工作；审批和管理外国及港澳律师事务所驻华（内地）办事机构；承担律师事务所在国（境）外设立分支机构的指导、监督工作；承担企事业单位法律顾问的指导、监督工作。

对于律师协会的职责，1996年《律师法》明确为：（1）保障律师依法执业，维护律师的合法权益；（2）总结、交流律师工作经验；（3）组织律师业务培训；（4）进行律师职业道德和执业纪律的教育、检查和监督；（5）组织律师开展对外交流；（6）调解律师执业活动中发生的纠纷；（7）法律规定的其他职责。律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。但并没有将1995年《中华全国律师协会章程》规定的制定行业规范和准则并组织实施、负责对律师进行培训和业务指导、负责对会员的奖励和惩戒工作及指导地方律师协会搞好律师、律师机构的登记、公告等工作，解决会员间的纠纷等职能在立法中明确。直到2007年《律师法》修订，对于律师协会的职责增加了制定行业规范和惩戒规则、对律师的执业活动进行考核、组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核，对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。

2.司法行政机关的指导、监督举措

《律师法》颁布以后，为了保障《律师法》的顺利实施，司法部颁布了一系列律师管理规范性文件，并开展了系列专项活动，强化对律师行业的管理，加大律师执业监督力度。

1996年9月，司法部下发《关于严格执行〈律师法〉进一步加强律师队伍建设的决定》。2001年10月，司法部在全国律师队伍中开展职业道德和执业纪律教育评查活动，进一步加大律师执业监督力度，全面加强律师工作管理，健全和完善监督、自律机制。2002年2月，司法部在全国律师管理工作电视电话会上着重强调了对律师事务所和律师执业的“六条禁止”④“六条禁止”具体内容是：禁止一切形式的私自收案、收费行为；禁止以诋毁同行、支付介绍费等手段搞不正当竞争行为；禁止律师事务所聘用非律师以律师名义执业；禁止向司法人员行贿或指使、诱导当事人行贿；禁止提供虚假证据或者引诱威胁当事人提供虚假证据；禁止出具虚假的法律意见书。，加强律师职业道德和执业纪律建设。2003年8月，司法部发布《关于拓展和规范律师法律服务的意见》，进一步探索和改革律师管理制度。2004年，针对律师队伍存在一些突出的矛盾和问题，司法部决定在全国范围内开展了律师队伍集中教育整顿活动。2005年2月，司法部发布《关于进一步建立健全律师队伍建设长效机制的意见》，就建立健全律师行业准入机制、律师行业自律机制，强化律师事务所和律师协会的管理责任，建立健全律师行业监督惩戒机制、律师行业保障机制、律师行业评价机制作出部署。2005年2月，司法部启动合伙律师事务所规范建设年活动，增强律师事务所管理意识，明确管理责任，加强制度建设，提高服务质量。

3.律师协会的行业管理职能加强

1996年10月，中华全国律师协会出台《律师职业道德和执业纪律规范》，2004年，通过《律师执业行为规范（试行）》。1999年出台《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》， 2004年进行修订。2004年3月，为规范律师事务所的内部管理，制定《律师事务所内部管理规则（试行）》。为了引导律师事务所向规范化、高层次发展，不断提高律师队伍的政治素质、业务素质及职业道德素质，积极推动律师行业的健康发展，颁布《全国优秀律师事务所评定办法》《全国优秀律师事务所评定标准》。

（四）党的十八届三中、四中全会对律师业发展作出顶层设计

2013年，党的十八届三中全会对进一步深化律师制度的改革作出了重大部署。2014年，十八届四中全会明确了律师业发展、法治队伍建设的顶层设计，要求“加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。提高律师队伍业务素质，完善执业保障机制。加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，强化准入、退出管理，严格执行违法违规执业惩戒制度。加强律师行业党的建设，扩大党的工作覆盖面，切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。”为贯彻四中全会精神，司法部、全国律协出台了一系列举措。

二、“两结合”律师管理体制的剖析

“两结合”管理体制的制度设计与实践效果一直是学界与实务界关注的焦点，尤其党的十八大以来全面深化司法体制改革和全面推进依法治国的背景下，对律师管理体制的反思、完善、重构具有现实的指导意义。

（一）“两结合”管理体制内涵界定

“两结合”管理体制，即司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的律师管理体制。2002年5月，第五届中华全国律师协会秘书长贾午光对两结合管理的内涵进行了界定，即所谓两结合的管理是指以司法行政机关的宏观管理为核心、律师协会的行业管理为主体、律师事务所的自律性管理为基础、政府宏观调控部门的调控管理为保障的一种管理体制。对“两结合”体制进行内涵界定的实质是理顺行政管理与行业管理的关系，必须明确司法行政机关与律师协会的职能定位，才能实现二者有效“结合”与发展。

（二）司法行政机关与律师协会的性质与职能

司法行政机关作为政府的职能部门，是政府的组成部分，其行使公权力的性质决定了司法行政机关在律师管理工作中要将维护公共利益作为制定政策、实施管理行为所应遵循的基本原则。根据现行《律师法》的规定，司法行政机关依法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。这种监督、指导是宏观管理，司法行政机关的主要职责是：（1）制定律师行业发展规划，起草和制定有关律师工作的法律草案、法规草案和规范性文件；（2）对律师事务所及其分支机构的设立予以审核；（3）负责律师执业许可和律师事务所设立许可；（4）负责对律师事务所进行年度检查考核；（5）对律师、律师事务所的违法行为，给予行政处罚。司法部在《中国律师事业五年（2002-2006）发展纲要》中提出，司法行政机关律师管理的重点是负责“准入、导向、协调、监督”四个方面的工作。

根据我国《律师法》规定，律师协会是律师的自律性组织，属于社会团体法人。2007年修订后的《律师法》赋予了律师协会更多的行业管理职能。完善制度和致力于执业环境的改善，积极推进律师行业的发展， 同时规制律师、律师事务所执业行为。立足于行业利益和行业发展的角度，同时积极促进公共利益的实现，应是律师协会在律师行业管理中的正确定位⑤董春江：《对深化“ 两结合” 律师管理体制改革若干问题的思考》，《中国司法》，2005年第7期。。而律师协会建设本身也存在着因定位不清、职责不明导致律协不能发挥作用、不善发挥作用的问题。

（三）司法行政机关与律师协会的关系

“两结合”管理体制的内涵界定是对行政管理与行业管理关系的把握。根据《律师法》的规定，司法行政机关与律师协会之间是监督、指导与被监督和接受指导的关系。基于此，有学者认为律师协会虽然接受司法行政机关的监督、指导，却不隶属于司法行政机关，两者的结合更多是联合工作，共同促进律师事业的发展⑥赵大程、李本森：《探索中国特色的律师管理体制》，《中国律师》，1997年9月。。也有学者认为“两结合”管理体制改革的本质是推动律师管理由行政化管理向社会化管理过渡，要求明确司法行政机关与律师协会的职能划分，真正做到二者各司其职，机构各自独立，人员彼此分离，同时强调会商机制、交流机制和信息共享机制的建立⑦周云涛：《论“两结合”律师管理体制的完善（下）》，《中国律师》，2010年7月。。中国政法大学王进喜教授则认为“两结合”很大程度表现为司法行政与律师协会的分权，从而导致惩戒权与惩戒依据不统一，在律师管理机制改革中要规范司法行政机关对律师协会的监督和指导，明晰职责⑧王进喜：《推进律师管理体制改革》，《学习时报》，2015年7月23日。。但强调司法行政机关与律师协会职能分工明确，形成合力则是大家的共识。

三、境外律师规制机制窥探⑨本部分内容作者的研究生刘聪收集整理了大部分外文文献，特此鸣谢。

二十世纪八十年代以来，律师职业的自律特权受到了不少质疑和限制。许多国家律师行业的管理，越来越普遍地从自我规制（self-regulation）转向合作规制（co-regulation）。这种消费者导向的合作规制模式兼具外部管理的优势，同时又克服了自我管理的一些明显缺陷，逐渐成为律师管理的趋势，对我国的“两结合”管理体制有着重要的借鉴作用。

（一）合作规制（co-regulatory）

1.英国律师监管的变化

传统上，英格兰和威尔士的律师行业由他们自己的专业团体进行管理，专业团体既表现出了代表性，又具有监管职能。在广泛的批评和审查之后，2007年议会颁布的《法律服务法案》强调律师职业组织的规制职能与代表职能的分立，弱化传统的法律职业团体自我规制，同时强化公共规制，由新设立的法律服务理事会作为独立规制机构，对法律职业团体的自我规制进行规制，将“保护和促进消费者的利益”作为监管的主要目标之一。2009年成立的法律申诉办公室（The Office for Legal Complaints），作为处理有关法律服务申诉的独立机构，它有权在一定条件下对法律服务的消费者提供救济，申诉办公室的成员多数是非法律执业者，主席则必须是非法律执业者⑩参见李洪雷：《迈向合作规制：英国法律服务规制体制改革及其启示》，《华东政法大学学报》，2014年第2期。。

2.澳大利亚律师监管

在澳大利亚，被广泛曝光的丑闻促使州政府建立了更负责任的、以消费者为导向的监管程序。2004年，一个由司法部长常务委员会（Standing Committee of Attorneys General）创建的法律职业行为规范（Model Provisions）最终成为了除一个州和地区的法律职业法案（Legal Profession Acts）。尽管这些法案在某些方面有所不同，但它们都承诺在监督过程中提高透明度和响应能力。例如，在新南威尔士，一个独立的法律服务专员（Legal Services Commissioner）会收到所有的投诉，并将其提交给以消费者为导向的调解机构或者律师协会内部的监管机构。对结果不满意的投诉者可能会寻求专员的复审。专员还监督处理投诉的过程，并可能接受一项特别调查，或建议进行更广泛的修改。昆士兰（Queensland）有一个由非律师领导的独立法律服务委员会（Legal Services Commission）。它的惩戒系统包括一个解决小纠纷的客户关系中心（Client Relations Center），以及一个由最高法院法官、一个非律师和一个从业者组成的法律执业法庭（Legal Practice Tribunal）。能力和勤勉的问题可以成为纪律的主题，所有的纪律行为都在法律服务委员会网站上公布⑪Deborah L. Rhode ；Alice Woolley， Comparative Perspectives on Lawyer Regulation： An Agenda for Reform in the United States and Canada， 80 Fordham L. Rev. 2761， 2790（2012）.。

3.德国司法行政机关、法院和律师协会协同监管

在德国， 由司法行政机关、法院和律师协会三家协同履行对律师的监管职责， 且彼此分工明确， 监管严密。德国的律师协会属于公法上的团体法人，州司法行政部门对律师协会行使国家监督职能。律师惩戒诉讼由律师名誉法院管辖，律师法院按需要可以设立多个法庭，州行政司法部门确定法庭的数量，但事先听取律师协会理事会的意见。律师法院的成员由州司法行政部门任命，从律师协会理事会递交的推荐名单中遴选。律师高等法院中的职业法官成员，由州司法行政部门从州高等法院的固定成员中指定，律师高等法院的律师成员，由州司法行政部门任命。联邦最高律师法院中作为陪审法官的律师由联邦司法部从联邦律师协会递交的推荐名单中遴选任命。律师协会理事会对律师执业行为进行指导、监督和约束。律师执业许可证书由律师协会颁发。律师协会理事会维护和促进律师协会的利益，其负有下列职责： 对律师协会会员提供业务咨询或指导；根据申请调解会员之间的纠纷；根据申请调解会员与委托人之间的纠纷；监督会员履行义务， 并有权给予训诫；推荐律师成为律师法院和律师高等法院成员；提供州司法行政机关、法院或行政机关所要求的(关于律师的)鉴定书；培训实习律师；推荐律师参加司法考试委员会⑫内容参见《德国联邦律师条例》，1959年8月1日颁布，2009年7月30日公布相关法律最新修订。。

（二）美国律师的自我规制（self-regulation）

美国以律师协会为主对律师进行管理，法院一直宣称有“固有的权力”来规制律师执业行为，并且在名义上，法院占有更重的份量。当然，许多具体的工作是由律师协会来进行，其对律师的监督管理，保护律师利益，提高律师职业道德水平，促进律师之间的交流，促进律师制度的发展等方面，发挥着十分重要的作用。州一级的律师协会在律师管理体制中扮演主要角色。

州最高法院的监管职权通常包括制定律师准入规则、制定职业行为规则、纪律（disciplinary）执行的规则和程序等，所有这些措施都旨在实现职业规制的首要目的——“保护公共利益”（protection of the public）。在这个过程中，律师协会可以向法院提出规则和政策供其采纳。在不同的司法管辖区，律师惩戒功能（disciplinary function）的定位是不同的。在“自愿律师协会”（voluntary bar）的州⑬“自愿律师协会”（voluntary bar），是律师的私人组织。会员资格并不仅局限于注册律师。会员可以扩展到对协会目标和目的感兴趣的人。美国律师协会是会员最多的自愿律师协会。，法院基本上都设立了独立的惩戒机构；在“统一律师协会”（unified bar）的州⑭“统一律师协会”（unified bar），美国一些州要求律师必须成为律师协会的会员才能执业，这样的律师协会通常被称为“统一律师协会”，这是一种政府授权垄断（government-granted monopoly）。目前只有一小部分州属于这种情况，如加利福尼亚州、弗罗里达州、阿拉巴马州等。，法院要么将纪律处分委托给州律师协会的一个机构，要么设立一个单独的惩戒机构。在一个州律师协会内，纪律处分的程度会强化人们的看法，即该系统纯粹是自我管理的。此外，法律专业人员的参与，无论是作为最初的裁决者还是纪律委员会成员，都增强了公众的看法，即在美国，律师仅仅是由他们的专业同事来管理的。然而，如上所述，现实并非如此。美国律师协会惩戒执行评估委员会报告明确：惩戒制度应当由州最高法院而不是由州或者地方律师协会来专属控制和管理⑮王进喜译：《面向新世纪的律师规制：美国律师协会惩戒执行评估委员会报告》，中国法制出版社2016年版，第40页。。

（三）加拿大律师监管授权型自我规制（Authorized self-regulation）

在加拿大，省级立法机构将监管权力授予律师协会，法律赋予律师协会以充分的权力和裁量权，并且通常根据律师协会本身提出的建议进行修改。法官、立法者和政府官员，在加拿大法律服务规制中的作用相当小⑯王进喜译：《加拿大不列颠哥伦比亚省1998年法律职业法》，中国法制出版社2017年版译序。。2007年，加拿大竞争局（Canadian Competition Bureau）对律师职业的自我规制进行了研究，最后提出可以尝试由加拿大联邦政府机构来接管律师规制，此研究引发了加拿大理论界和实务界对“谁来监管律师”这一问题的热议。

四、我国“两结合”律师管理体制的深化

在新形势下，律师行业要坚持党对律师工作的领导，把党的领导贯彻到律师工作的全过程，确保党的理论和路线方针政策在律师工作中得到全面贯彻落实，使“两结合”管理体制进一步深化。

（一）坚持党的领导

2017年10月，全国律师行业党委成立，负责指导全国律师行业党的建设工作，进一步加强新形势下律师行业党的建设工作，推动律师工作改革发展，以适应新时代党和国家各项事业发展的需要。其基本职责之一，就是负责中华全国律师协会党的工作，支持全国律协理事会依照法律和协会章程开展工作，督促协会健全完善管理制度和行业规范，加强行业自律管理，充分发挥行业自律组织的作用。2018年9月，司法部召开全国律师行业党建工作推进会。会议要求，要围绕重点难点问题创新律师党建工作，把党的建设和律师事业发展有机融合起来，突出党建的政治引领作用，让党的组织、党的工作在律师事务所各项工作中真正发挥作用，促进律师事业大发展。

近年来，广大律师事务所坚持党建先行引领事业发展，充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员律师先锋模范作用，推动党建工作和律所事业同步发展，实现了党建工作与业务工作双促进、双提升。

（二）司法行政简政放权、依法监管

律师行业的发展关系公共利益，律师行业的自律性管理尚不足以维持和推动律师行业的规范、有序发展，律师行业的规制还需要借助国家行政力量，司法行政管理不能缺位，但司法行政对律师行业的职能在于监管而非具体的管理。

党的十八届三中全会对政府转变职能、深化行业改革提出了要求。律师管理应遵循简政放权、依法监管、公正透明、责权一致、社会共治的基本原则，同时，发挥行业组织的自律作用。

1.完善权责清单制度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推行政府权力清单制度是建设法治政府、依法执政的重要措施，也是依法治权、提升国家治理能力现代化、加快社会治理创新的重要内容。

2016年，司法部承担国务院部门权力责任清单编制试点工作，研究制定了《司法部权力和责任清单编制试点工作方案》，形成司法部基础权责清单⑰《司法部权力和责任清单（试行）》，参见司法部网站 http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2017-10/12/gggs_8926.html，访问日期2018年12月10日。。

笔者认为，随着我国律师业的发展，律师协会自律能力的增强，司法行政机关可将律师和律师事务所执业准入及退出以外的职责，诸如对律师事务所的年度考核、对律师及律师事务所吊销执业证书以外的处罚等交由律师协会办理。各级律师协会打造好律师行业管理的大数据平台⑱在调研中发现不少律师协会尚未建立起大数据平台，一些律师、律师事务所年度考核的基础数据只有纸质版，没有电子版，无法提供分析研究。，司法行政机关运用信息化的手段对律师协会的行业管理进行监管，降低行政管理成本，提高监管的有效性。也可以采取外包的方式，购买有资质专业社会组织的服务，协助对律师的司法行政管理和律师协会行业管理。

2.深化“放管服”改革

党中央、国务院高度重视转变政府职能，把“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容，持续加以推进。2018年8月，国务院办公厅发布《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》，部署深化“放管服”改革，加快政府职能深刻转变，优化发展环境，最大限度激发市场活力。

司法部《关于进一步加强律师协会建设的意见》要求，各级司法行政部门加强对律师协会的指导监督。把加强律师协会建设列入重要议事日程，经常听取协会工作汇报，及时研究解决协会工作中遇到的困难和问题。要支持律师协会依法依章程履行职责，充分发挥协会行业自律管理和服务作用。健全完善司法行政部门律师工作管理机构和律师协会之间的重要情况沟通机制，进一步提高律师工作管理水平。

（三）律师协会挺在前面

《关于进一步加强律师协会建设的意见》就充分发挥律师协会职能作用，促进律师事业发展，进一步加强律师协会建设提出重要意见，指出“与新形势新要求相比，当前律师协会建设还存在一些问题，主要是律师协会组织机构还不够健全，行业规范和惩戒规则还不够完善，自律管理能力需要进一步提升，职能作用有待进一步发挥。”要求“进一步加强律师协会思想政治建设、组织建设、制度建设、作风建设、纪律建设、党的建设，充分发挥律师协会职能作用”。

2017年8月，司法部强调“讲政治、履职责、促改革、重自律”,突出表达的核心思想就是要“严管厚爱”。 要求律师协会要“挺”在前面,勇于举旗、切实履职,真正做到行业自律。律师行业管理要由过去的“宽松软”走向今后的“严紧硬”⑲蒋安杰：《律师协会要“挺”在前面》，凤凰资讯 http：//news.ifeng.com/a/20170831/51817176_0.shtml，访问日期2018年9月21日。。

（四）厘清司法行政管理和律师协会行业管理的各自职责

深化“两结合”管理体制，要厘清司法行政机关和律师协会各自的职责，充分发挥司法行政机关管理与律师协会行业管理各自特有的优势。司法行政机关注重宏观管理，发挥其公权力的政策指导、方向监督、关系协调的作用，根据有利于律师业长远发展的原则，制定出宏观的关于律师管理、发展的政策，完善律师制度体系，落实相关法律法规规章的具体实施措施，协调相关部门出台涉及律师行业的税收、收费、社会保障等政策，做好律师执业准入、退出机制的把关，颁发律师、律师事务所执业证，对严重违反执业纪律的吊销执业证的处理等；改善律师执业环境，加强法律职业共同体的建设，保障律师合法的执业权益；同时作为政府管理机关，指导监督律师协会的行业管理。而律师协会则主要关注律师工作的发展，并对律师对外交流、律师奖惩、律师培训、律师年度考核进行具体的日常工作管理。

两者根据各自的特点和优势形成管理合力，同时又要做到资源优势互补。在具体工作中，完善司法行政机关律师管理机构与律师协会之间的重要决策会商、重要情况沟通、重要信息共享的工作机制。

（五）强化律师事务所的管理职能

律师事务所是律师执业最基本的管理单元，律师事务所在整个律师工作中处于十分重要的地位。律师事务所是律师执业机构，律师事务所的业务建设，不仅关系到律师事务所自身生存发展的问题，而且直接影响着律师职能作用的发挥。

律师事务所应切实履行直接管理责任，加强对本所律师执业活动的监督管理，对放任不管酿成严重后果的要追究律师事务所及其负责人的管理责任。

（六）充分发挥社会监督的积极作用

境外律师管理合作规制的趋势对我国律师规制具有有益的借鉴意义。尽管传统观点认为法律职业的自我规制有着独特的优势，专业、有效、独立，而自我规制的自利倾向的存在却是不争的事实。我国律师管理“两结合”体制的深化，应避免律师行业自我规制自利倾向的弊端，充分发挥社会监督的积极作用。2013年全国律师行业行风监督委员会成立，从党政部门、司法机关、群团组织、社会团体、科研院所和企事业单位推荐的基层优秀代表中聘请行风监督员，完善监督工作机制，丰富监督内容，形成监督合力。2014年，司法部发布《关于进一步加强律师职业道德建设的意见》，提出健全完善律师践行职业道德的监督管理机制，要求畅通投诉举报渠道，各地司法行政机关、律师协会要设立公布投诉举报电话和网站，健全律师执业投诉查处工作机制，及时查处纠正律师失德失信、违法违纪问题。加强全国和各地律师行风监督委员会建设，充分发挥行风监督员作用，定期开展活动、组织评查、听取意见。要健全律师执业档案制度，建立全国律师执业信息管理平台，推进律师执业信息公开，建立律师和律师事务所不良执业记录披露和查询制度，接受社会、媒体和当事人的监督。

五、出台法律服务法，规制法律服务市场

我国的法律服务市场呈现多元化的态势，除律师、基层法律服务工作者、公证员、公益法律服务人员、人民调解员、企业法律顾问外，还有在工商机关注册的法律咨询调查中心或公司的人员在提供法律服务，这类中心、公司的准入缺乏标准。近几年，在线法律服务蓬勃发展，而司法行政机关又没有相应的管理权限。各地司法行政机关在规制和净化法律服务市场时，对此反映强烈，却因为没有法律的支撑，无法进行管理。而相应的许可机关也不可能对其进行业务指导和管理，亦无行业自律管理，完全处于无监管状态。

我国制定有《律师法》《公证法》《法律援助条例》等部门法律法规，《基层法律服务所管理办法》《基层法律服务工作者管理办法》也修订出台，这些法律法规和规范性文件对律师服务、公证服务、法律援助、基层法律服务加以规制，但缺少一部上位法，对包括律师、公证、法律援助及所有其他提供法律服务的活动进行规制，从而使对法律服务的管理在某些领域，出现管理的缺位，法律服务市场出现混乱。制定法律服务法，赋予司法行政机关管理法律服务市场的权限，是规范法律服务市场的根本出路。