贯彻落实《政府投资条例》推进投资治理现代化

文/张长春

经济社会发展中政府投资不可或缺。政府投资资金的公共性，必然要求对政府的资金使用行为和使用结果进行有效约束。以行政法规形式规范政府投资全过程，将被实践检验的成功做法和体制机制相对固定下来，提升政府投资管理的制度化法治化水平，十分必要。《政府投资条例》（以下简称《条例》）的发布，是继2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》出台后，投资领域的又一标志性事件，《条例》的公布施行，对推动政府投资治理现代化、提高政府投资效益、促进高质量发展意义重大。《条例》具有以下几个突出特点。

立法目的明确

作为提供公共产品的重要手段和宏观管理的政策工具，政府投资要更好地满足人民群众对高质量公共产品的需要，更好促进经济社会发展，就必须规范各级政府的投资行为，加强投资管理的薄弱环节，使政府投资从决策到建设各阶段以及从管理到监督各方面都趋于成熟定型，让公共资金发挥出最大效益。所以，《条例》明确将“充分发挥政府投资作用，提高投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力”作为立法目的。

科学界定政府投资范围

政府投资是政府作为投资主体的活动。科学界定政府投资与社会投资的边界，确保政府投资范围不超出政府应该发挥作用的领域，处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，十分重要。《条例》第三条对政府投资范围进行了明确规定，即政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施等公共领域的项目，这体现了政府和市场在配置资金上各自的优劣势，有利于释放社会投资的积极性，有利于提高政府投资和社会投资的效益。

有效发挥各种投资方式的独特功能

《条例》第六条规定，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。这一规定可以实现政府和市场的有效结合，在弥补市场失灵的同时避免政府失效。例如，对部分兼具公益性和经营性的准经营性项目，完全由企业去投资在财务收益上可能缺乏吸引力，政府可对这些项目注入部分资本金，减轻社会资本在投资资金上的压力。又如，对生态环境保护、重大科技进步等领域中的项目，可对社会投资进行适当的投资补助，用少量政府投资资金引导社会资金，扩大正外部性或减少负外部性，维护公共利益。政府投资以适当方式投向市场难以有效发挥作用的项目，弥补市场失灵的同时维护市场公平竞争，需要选择恰当的投资方式，《条例》对此进行了符合经济规律和具体国情的规定。

将科学民主决策的要求规则化到决策程序中

公共资金决策的科学化民主化是投资治理现代化的必然要求，也是政府投资体制改革多年来努力追求的目标之一。《条例》从科学民主决策的要求出发，对与政府投资相关的建设程序、审批以及项目评估、公众参与、专家评议、风险评估等，均进行了具体规定，力求使政府投资决策符合客观规律、体现公众意愿，经得起实践和时间检验。此外，为了提高审批效率，落实“放管服”改革要求，《条例》还要求审批部门对规划中已明确的项目、部分改扩建项目、需要紧急建设的项目等，按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序。

对投资年度计划涉及的各环节各方面提出具体要求

政府投资年度计划明确了当年要干哪些事、上哪些项目，是落实中央决策、更好发挥政府作用的内在要求。为了统筹安排政府投资资金，《条例》对政府投资年度计划的编制、年度计划的内容、列入年度计划项目的条件、年度计划与预算的衔接等提出了明确要求。以投资计划为手段配置政府投资资金这一稀缺的公共资源，可以发挥有限资金最大效益。

对政府投资项目建设实施全过程管理

政府投资项目的投资实施效果直接关系到能否顺利实现项目的预期效益。《条例》在总结成功经验的基础上，对投资实施中的项目开工条件、资金到位、投资概算、投资预算、建设工期、竣工验收等提出了具体明确的要求，目的在于通过严格规范的管理，实现少花钱多办事，顺利实现投资建设的预期效果。为了检验项目决策和建设的科学性，《条例》要求投资主管部门或其他有关部门应当选择有代表性的已建成的政府投资项目，委托中介服务机构对项目建成后的实际效果进行后评价，总结经验，汲取教训，改进工作。

明确监管责任和各方法律责任

《条例》要求投资主管部门和其他相关部门加强对项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制，要求项目单位如实报送相关信息，加强项目档案管理，要求年度计划、项目审批和实施以及监督检查信息依法公开。《条例》还明确界定了政府有关部门和相关工作人员、项目单位等与投资决策和实施相关主体的行为责任，厘清相关方法律责任，为有法必依、依法治理政府投资创造了条件。

总体上看，《条例》对政府投资决策、实施、监督管理等主要方面和重点环节进行了全面系统的规范，推进了政府投资管理的科学化法治化。