运用调解手段化解司法鉴定投诉纠纷问题探究

高英姿，骆东平，周 欢，李鹏兴，王 俊

（1.湖北省司法厅，湖北 武汉 430071； 2.三峡大学，湖北 宜昌 443002； 3.宜昌市司法局，湖北 宜昌 443000）

鉴定意见作为法定证据之一，由于其科学性、专业性与客观性等优势，在诉讼活动中的重要性不断增长。 与此同时，随着依法治国进程的不断加快，社会公众依法维权的决心日益增强，使得近年来针对司法鉴定的投诉乃至群体性事件的数量持续高位运行。 我国素有通过调解化解纠纷的历史传统，面对日益复杂及多样化的司法鉴定投诉，湖北省探索的“三调联动”这种纠纷解决方式取得了较好的效果，是新时代“枫桥经验”在湖北的传承与发展。本文试图结合湖北省司法厅2017 年底发布的《关于深入贯彻党的十九大精神 做好涉鉴矛盾纠纷调解工作的通知》精神，对此进行初步分析，以期有益于此类纠纷的及时妥当解决。

1 从“王某投诉案”看司法鉴定投诉纠纷“三调联动”

王某的儿子在学校受伤。 王某与就读的学校达成人民调解协议，由校方给与一定金额的人道主义补偿，王某未接受补偿款。 随后，公安局委托司法鉴定机构对其子进行鉴定。 尽管鉴定意见对王某有利，司法行政机关工作人员和行业协会专家反复向其解释鉴定程序和相关技术问题，但其仍坚持要求撤销鉴定意见，这超出了司法行政机关和行业协会的权限，一时纠纷化解工作进入“死胡同”。后鉴定机构根据《司法鉴定程序通则》相关规定决定终止鉴定，退还相关鉴定材料和费用。 鉴定意见撤销后，王某仍表示拒绝接受，不间断到司法行政机关闹访，但又始终未明确提出自己的诉求， 只是一味扬言要炸学校、杀人，制造极端事件①本文有关案例和相关数据如无特殊说明，均系在咸宁、宜昌等地调研时获得。。

接到王某投诉后，司法行政机关、行业协会、属地党政部门、调解组织积极应对，在纠纷处理过程中及时互联互通，相互合作，努力寻求治本解决措施，充分体现了“三调联动”处理司法鉴定投诉纠纷的优势。 司法行政机关一是迅速向省综治维稳部门报告，及时启动应急预案，防止发生极端事件。 二是派出工作人员多次到鉴定机构了解情况，约谈负责人，查阅鉴定档案。 期间，司法行政机关给予王某书面回复，并对鉴定机构在办理鉴定中的瑕疵进行批评教育，下达《责令改正通知书》。 三是在行政调解、行业调解效果不理想的情况下，省、市、区三级司法行政机关司法鉴定管理、基层工作部门组成联合工作组到投诉人所在街道，与属地党工委、综治、维稳部门对接，及时启动人民调解，通过全面了解投诉人的真实思想和诉求，有针对性地开展后续工作。王某所在的街道人民调解组织一方面通过村干部积极疏导协调，主动与其接触，听取诉求；另一方面，在其子疾病治疗方面积极为王某争取政策支持，帮助王某解决实际困难和问题，从根源上化解不稳定因素。 经多方积极主动开展工作，发挥行政机关、行业协会、调解委员会三方面作用，最终将矛盾平稳化解。

2 三种调解方式的特点与优势

三大调解是指行政调解、行业调解和人民调解。 “三调联动”，是指将行政调解、行业调解、人民调解无缝对接，通过司法行政机关、司法鉴定行业协会、基层人民调解组织充分发挥三种调解机制各自的优势，积极化解好司法鉴定投诉，避免因处理不当而引发越级上访、过激行为和群体性事件，有效维护当事人合法权益与社会稳定。

2.1 行政调解的特点与比较优势

行政调解是指在行政机关主持下，以自愿合法为原则，以国家法律、政策法规为依据，处理行政争议或与行政机关管理职能相关的民事活动的纠纷解决方式[1]。 行政调解是诉讼外的纠纷化解方式，同样也是一种行政行为。 行政调解四个特点：第一，调解的主体是行政机关；第二，调解的基本原则是自愿、合法；第三，调解的依据是法律法规；第四，调解所适用的对象是与行政管理机关职能相关的民事活动以及行政争议。

行政调解作为诉讼外的纠纷化解方式之一，其在司法鉴定投诉纠纷“三调联动”化解机制的构建中占明显优势。 一是权威性。 一般说来，行政调解所涉及的当事人一方是行政管理相对人，而基于与行政管理相对人之间长期存在的管理与监督关系，行政调解机关通常是涉诉行政主体的上级机关或管理机关。 这种调解主体在当事人心中一般具有较高权威，促使其认定听取调解机关在具体纠纷解决过程中所提出的各项意见和决定，便于纠纷的及时高效解决[2]。 另外，行政调解所具有的较高权威性还源自于民众天然地对于行政机关的信任和敬畏的文化传统，我国民众中始终存在着“有事找政府”的信念，认为政府及其有关部门是全能的，其可以调动各方力量彻底解决他们各方面的诉求。

二是开放性。与诉讼所遵循的“不告不理”不同，行政调解可以在当事人自愿原则的基础上，一并解决掉与争议相关的“一揽子问题”，且程序简便，不收取任何费用，有效地减少了当事人权益维护的各项成本[3]。 同时，行政调解解决纠纷介入的时间并不固定，可以在事前，也可以是在事中，还可以是在事后，并做到对纠纷的有效预防、及时处理，并防止事态的扩大，以期实现全面、最大化保护当事人权益。

2.2 行业调解的特点与比较优势

行业调解，即由行业协会主导的行业性纠纷处理方式。 一般说来，行业调解的主体是行业协会。 行业协会一般依法成立，以为社会提供服务为目的，并由同行业会员自愿加入组合而成，是非行政非企业性的第三方民间组织[4]。 由于行业协会并不具有司法部门、行政部门的惩罚性权力，非职权性决定其对纠纷的处理只能采取相对柔和的手段。 行业调解的出现为争端各方提供了平等对话的管道，有助于矛盾主体紧张关系的缓解和促进个体达成共识，从而有效化解冲突，稳固利益共同体。

行业调解除了具有与人民调解共通的优势外②尊重意思自治，当事人可以对调解员选任、调解地点、时间、时机等进行协商；程序简便灵活，没有上诉、申诉、抗诉等复杂的程序设置；降低交易成本，当事人不必因纠纷进入诉讼或仲裁程序而牺牲时间和金钱；节约诉讼资源，将案件消化在法院之外，实现案件分流。，还具有相对独立的功能优势∶第一，调解主体的中立性。 广义来看，行业调解作为第三方纠纷化解方式，与人民调解一样，调解主体独立于个人、政府及其他社会组织。 第二，指引性。 即由于行业协会的指导地位，其调解结果通常对行业内部具有示范和指引效用。 一方面，行业成员可据此对类似行为的结果形成预见与判断，从而规范自身行为，避免不利后果的出现；另一方面，行业协会也可将纠纷解决中各方产生的共识、经验上升为行为准则，以完善行业制度。 第三，专业性。 现代社会专业分工日益细化，行业协会更了解政策要旨、企业发展境况，因而成为纠纷解决的最佳主体。 行业协会的调解员通常具有深厚的行业背景、专业优势和实践经验，对当事人的成长经历了如指掌，对行业规则熟稔于心，面对复杂矛盾能够从根本上把握症结，从整体上平衡利益，进而迅速有效地化解争端[5]。

2.3 人民调解的特点与比较优势

人民调解，是指人民调解委员会根据国家法律、政策法规以及社会公序良俗而对民间纠纷当事人通过说服劝导、友好协商的方式促使当事人双方相互退让，以达成调解协议，定纷止争的制度。 人民调解作为一种自治性的纠纷解决方式，在多元化纠纷化解方式的构建中亦占有重要地位。 其特征主要表现在：第一，自治性。 人民调解的方式选择、过程控制以及调解协议的履行与否均由当事人自主确定。 第二，灵活性。 人民调解没有固定程序和模式，在调解的时间和地点的选择上亦可根据案件实际灵活变通。第三，便民性。程序上的灵活性便利了当事人第一时间化解纠纷[6]。

人民调解相较于行政调解和行业调解，其独特优势主要表现在程序简便灵活和群众基础广泛两方面。 人民调解没有繁琐固定的纠纷处理程序，遇有紧急情况可以随时就地进行，方式灵活多变，给予当事人极大的便利。 与此同时，人民调解员大多是德高望重、富有社会正义感的人士。 因此，他们对于这种发生于熟人社会里的民间纠纷，动之以情，晓之于理，处理起来往往能够游刃有余，且深得当事人信赖。

3 湖北省司法鉴定投诉纠纷“三调联动”工作现状

3.1 “三调联动”化解司法鉴定投诉纠纷的做法与成效

近年来，湖北省部分市州开始注重运用“三调联动”方式化解司法鉴定投诉。 下面，以咸宁市和襄阳市为样本进行分析。

针对司法鉴定投诉处理工作面临的形势和要求，咸宁市和襄阳市积极探索“三调联动”化解矛盾纠纷机制，将行政调解、行业调解和人民调解无缝对接，并通过完善程序机制、提升鉴定质量、加强法治宣传多管齐下，成效显著，在司法鉴定投诉纠纷被及时化解的同时，又降低了司法鉴定人的执业风险。 据咸宁市司法局统计，连续几年来，咸宁市司法鉴定检案数均在1 万件以上，每年受理有效投诉只有数件，并呈逐年下降趋势，有效投诉率控制在0.04%以下，为平安咸宁建设作出了积极贡献。襄阳市截止2018 年10 月，涉鉴矛盾纠纷调解成功率在90%以上。

3.1.1 以行政调解为主干

咸宁市司法局建立健全投诉处理制度，规范投诉处理流程，完善应急处置和上下联动机制，保障投诉处理工作迅速、有效开展。 同时，注重发挥县市区基层司法行政机关在投诉处理工作中的作用，将司法鉴定监督管理重心下移，把矛盾化解在基层。咸宁市司法局接到通山籍信访人员投诉该市某医院法医鉴定所信访案，司法局即迅速组织相关人员深入鉴定机构，通过询问当事人、抽查案卷和审查鉴定文书等方式进行调查，在接访的第二天就调处到位，当事人对市司法局积极维护当事人权益的行为表示非常满意。 襄阳市专门设立了此类纠纷的行政调解中心，由业务管理科室牵头，抽调局机关法制、信访部门工作人员组成。 行政调解中心主要负责对不服协会答复的投诉，在司法行政机关受理投诉范围内的，依法开展行政调解。 在市和县市区行政调解中心主持下，鉴定机构负责人和鉴定人到场，面对面答疑解惑，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，使鉴定机构通过调解吸取教训，避免同类事件发生，使当事人合法权利得到维护。

3.1.2 以行业调解为补充

襄阳市着力建好工作平台，为涉鉴纠纷化解提供支撑。 2018 年3 月，襄阳市司法局借鉴行业调解工作经验，在全省率先成立了襄阳市司法鉴定纠纷人民调解委员会，制定《襄阳市司法鉴定纠纷人民调解委员会工作规程》，明确调委会的工作性质、业务范围、工作重点、工作程序等运行机制。 同时，依托襄阳市司法鉴定人协会维护司法鉴定人执业权利中心和投诉受理查处中心，搭建了面向社会、快速有效的司法鉴定维权和投诉平台，在依法维护鉴定人权利，规范鉴定人执业行为，促进襄阳市司法鉴定行业健康发展等方面发挥积极作用。 咸宁市依托司法鉴定协会建立鉴定投诉处理专家参与机制，即从相关鉴定行业选调政治觉悟高、专业理论强的鉴定人组成专家库，在市司法局指导下开展投诉处理工作。 一是开展专项调查，提出处理建议和意见；二是对投诉涉及的相关专业技术问题进行论证；三是接待投诉人并提供技术咨询，解答有关技术问题，开展调解处理。 做到受理一件，处理一件，调解率达100%。 同时，咸宁市司法局制定调解专家误工费制度，将专家误工费列入协会会费支出项目，保障调解专家顺利开展工作。

3.1.3 以人民调解为基础

咸宁市在全市范围内建立了以县级调解中心为龙头，乡镇调委会为主干，村（居）调委会为基础，行业性调委会为补充的“三调联动”组织网络。 在各县市区成立县级调解中心，定性为县政府领导下的矛盾纠纷化解组织。调解中心内部分为综合办公、分类调解两个功能区。其中综合办公区设研判室，由县维稳办负责。 分类调解区分设司法鉴定纠纷、 医疗纠纷、道路交通事故纠纷等行业调委会，由人民调解委员会负责。日常工作由司法局管理，负责案件的分类移送指派、指导跟踪、信息汇总和舆情研判。 2016 年5 月，崇阳县某镇张某伤情鉴定投诉案经中心调解，及时有效化解矛盾。调解中心处理矛盾纠纷通畅、便捷，已成为该县平安建设、法治建设的重要阵地。

3.2 “三调联动”化解司法鉴定投诉纠纷的不足

“三调联动”作为保障司法鉴定事业健康顺利发展的一种新的制度探索，存在一些值得特别关注和防范的问题。

3.2.1 行政调解独大

在“三调联动”的理想模式下，行政调解、行业调解、人民调解应充分发挥各自的优点，针对不同的司法鉴定纠纷选择合适的调解方式予以处理。 然而，纵观湖北省各区域的司法鉴定纠纷化解机制，行政调解几乎成为最主要的途径。 行政手段的主渠道作用在“三调联动”的咸宁样本和2018 年1 月1 日生效的《武汉市行政调解暂行办法》中主要体现为，对司法鉴定纠纷处理机构采用行政化的考核机制，以期通过考评机制的功效来间接实现减少投诉、维护社会安全稳定的目标。 比如，咸宁市司法局将司法鉴定投诉列入各县市区司法局的年度目标考核内容，即对发生司法鉴定有效投诉的县市区司法局，在年终考核时予以扣分。 宜昌市司法鉴定投诉纠纷处理同样存在行政调解独大的问题。 宜昌市司法局结合司法鉴定行业特点，建立约谈、报告、专家咨询、处理公布等“四项机制”，对投诉事项采取接待当事人、依法依规开展调查、主动约谈被投诉鉴定机构负责人和鉴定人、 全面审阅档案案卷材料、请求鉴定专家给予智力支持、针对反映的问题向当事人进行解释说明、及时给予书面答复、对查处结果予以通报等方式，化解矛盾和分歧，促使司法鉴定机构加强管理，规范执业行为，提高鉴定质量。 可见，对于司法鉴定投诉纠纷的处理主要依靠的是司法局等行政机关的力量，这样导致的结果便是行业调解和人民调解很难发挥其应有的纠纷解决功能。

3.2.2 当事人对行业调解信任度低

当事人对行业调解缺乏信任主要源于行业组织自身独立性和中立性不足。 行业协会本应该是一种独立于政府的第三方机构，事实上行政机关往往会参与行业协会的构建，保留有效的管理权。 部分市州行业协会半官半民的性质，使其无法独立于行政管理体系，导致行业性专业调解组织的中立性不足，当事人对其调解活动信任度偏低。

3.2.3 “三调联动”机制未能实现

“三调联动”的关键在于三大调解方式之间实现互联互通，相互配合，以期发挥综合管理优势，妥善解决司法鉴定投诉纠纷。 然而，在咸宁市“三调联动”的蓝本下，三大调解方式之间的联动机制未能得到体现。襄阳市也制定了《襄阳市司法鉴定矛盾纠纷人民调解、行业调解、行政调解衔接配合实施办法》，该办法主要意在根据当事人的不同诉求，将纠纷导入不同调解渠道。 实际上表现为行政调解、行业调解、人民调解都主要是在各自的领域内实现与上级机构之间的联动，三者之间的对接机制没有建立起来，直接影响“三调联动”机制预期效果的实现。

4 完善“三调联动”司法鉴定投诉纠纷化解机制的建议

4.1 对三大调解方式进行合理定位

4.1.1 行政调解是“三调联动”的核心

行政调解作为处理行政争议的方式之一，其相对于行业调解、人民调解所特有的权威性、开放性、专业性等内含价值，使其在处理司法鉴定投诉纠纷时显现出无可比拟的优势。 行政调解程序简便，不收取任何费用，调解主体多为资历较深、经验丰富的行政人员，同时各行政机关作为政府的职能部门，其天然的权威性和公信力使其深得群众信任和敬畏。 我国公民始终存在着“有事找政府”的信念，认为政府各方面力量强大可以彻底解决他们的诉求。 虽然行政调解独大会影响“三调联动”应有功能的发挥，但是行政调解在处理纠纷时所拥有的明显优势亦不可忽视。 因此，合理把握行政调解在“三调联动”中的度，给予行业调解、人民调解合理的角色定位显得尤为关键。

4.1.2 行业调解是“三调联动”的补充

行业协会中立性优于行政机构，作为相关领域的权威性组织，其专业性又居于行政机构之上。 人民调解委员会虽然与群众联系密切，社会基础高于行业协会，但面临司法鉴定纠纷时往往会显得心有余而力不足。 因此，行业调解亦是“三调联动”化解司法鉴定纠纷机制的重要环节，应充分发挥其在专业领域的优势。

4.1.3 人民调解是“三调联动”的基础

尽管人民调解存在权威性不足等缺点，但人民调解所特有的灵活简便性，加上邻里社区熟人关系所构建的广泛的社会基础，使其在社会纠纷的化解机制中始终发挥着情理上的重要作用，从社会关系的维护、社会资源的保有等侧面来促使纠纷得到妥善解决。 在面对司法鉴定投诉这类专业性强、社会影响大的矛盾纠纷时，人民调解可以作为“三调联动”的辅助方式发挥其应有的作用与功效。

综上，在“三调联动”源头化解司法鉴定投诉纠纷机制下，三大调解方式之间呈现“一主两辅”的结合模式。 即发挥行政调解的主渠道作用，同时不忽视行业调解与人民调解的辅助作用，真正实现三大调解资源的科学合理整合。

4.2 提升行业调解的中立性

行业协会实行自我组织、自我管理、自我服务的运营模式，应着重从人员组织和经费保障这两方面的整改入手，以期建立起行业性专业调解组织的长效运行机制，致力于涉及专业领域的纠纷解决，发挥其“三调联动”中应有的纠纷解决功能。 具体构建如下：一是强化专业性行业调解机构人员的专业性与中立性。 即遴选调解人员首先考虑其相关专业知识背景，纠纷解决经验，杜绝一人身兼数职，同时确保各司法鉴定机构与专业性行业调解机构之间的相互独立。 二是按照“公共财政购买、社会化招聘、契约化管理”相结合的总体思路完善经费保障制度。 即根据各地经济发展的不同程度，依靠地方财政支撑和行业性专业人民调解组织的力量，来分步骤进行行业性专业人民调解服务的公共财政购买。 同时根据基层法律服务组织和专业人才的现状，适度考虑由县级司法行政机关组织具备律师或基层法律服务工作者职业资格、富有多年调解经验的调解员，按照劳动人事法规和县级司法行政机关签订用工合同，将行业性专业调解由“岗位兼职”转变为“社会岗位”，由“组织招聘”转变为“个人求职”[7]。 通过以上举措，促使专业性行业调解组织能够切实回归中立第三方化解纠纷的本质，进而提升当事人对行业调解的信任度，发挥其在“三调联动”源头化解司法鉴定投诉纠纷中的应有价值与功能。

4.3 完善“三调联动”的联动机制

三大调解方式如何实现事实上的有效衔接与联动是“三调联动”化解司法鉴定投诉纠纷的重点，同样也是难点。 在“三调联动”联动机制的构建上，首先应准确把握“三调联动”的内涵。 所谓“三调联动”是指以调解作为纠纷解决的基础和纽带，行政调解、行业调解、人民调解有机衔接、高效联动以妥善化解司法鉴定投诉纠纷的工作机制。 “衔接”应该通过各调解机构间信息互通、培训指导、有效对接、集中排查、联席会议等手段来实现，从而达到节约资源、保障当事人权益、维护社会稳定和谐的效果。

其次，应明确三大类型调解的各自适用范围及“联动”调解的重点对象。 行政调解应主要适用于与政府部门行使行政管理职能密切相关或需政府部门依法确权的司法鉴定投诉纠纷；行业调解主要适用于涉及专业性强，需要运用相关专业知识、技术理论进行分析的纠纷；而人民调解基于情、理、法综合运用来促进司法鉴定投诉纠纷的解决。 “联动”调解的主要对象应是社会转型过程中出现的各种跨部门、跨行业的重大、疑难的司法鉴定投诉纠纷，或可能会引发群体性矛盾冲突的司法鉴定投诉纠纷。

第三，应明确各部门在“三调联动”机制中的工作职责。 各调解组织针对不同类别的司法鉴定投诉纠纷合理分工，实现有效对接[8]。 行政调解与行业调解的对接联动机制的实现，必须充分发挥行政调解的主渠道功能，由行政机关先行调解，同时，根据纠纷复杂程度，考虑让专业性行业协会和人民调解组织参与调解处理。 行政调解与人民调解的对接，可通过在行政机关内部设立人民调解工作室实现。 当司法鉴定投诉纠纷诉至行政机关，行政机关予以审查，认为纠纷性质轻微适宜通过人民调解委员会调解解决时，直接交由人民调解工作室处理。 最后，应注意利用现代信息技术，积极构建“线上线下”的“三调联动”机制。