行政公益诉讼诉前检察建议质效问题研究

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随着司法实践的不断深化，检察建议成为检察机关实现行政公益诉讼诉前程序的主要方式，但实践中诉前检察建议的发出却存在诸多难题，如何提高诉前检察建议质效成为检察机关履行监督职能的当务之急。

一、正确认识行政公益诉讼中检察建议

行政公益诉讼中的诉前检察建议是在提起公益诉讼前，先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，以减少诉讼环节和节约司法资源。在司法实践中，诉前检察建议逐渐显现出其具有主动性、约束性、独立性的特质。

（一）诉前检察建议主动性

主动性是指检察机关作为提起行政公益诉讼的主体，对行政机关未依法履职，导致社会公益受损的行为主动通过诉前检察建议进行监督，督促行政机关依法履职。

诉讼具有纠错性、补偿性、谦抑性的特征，因此行政公益诉讼的提起也必然十分慎重，应避免对行政部门的过多干预，诉前程序的设置也体现了这点。但法律监督是检察机关的主业，在对行政行为的干预与积极履行法律监督职能之间，以干预程度最小的检察建议方式，实现对行政违法行为或不作为依法监督，能够实现两者的兼顾。可以说，督促行政机关积极主动依法履职才是诉前检察建议的主要目的。

（二）诉前检察建议约束性

约束性是指诉前检察建议作为诉前程序的监督方式，其后续诉讼阶段的设置为检察建议的执行提供了约束力。行政机关在收到检察建议后仍未履职，导致社会公益仍处于被侵害或未恢复的状态，则符合行政公益诉讼提起的条件，检察机关可通过提起诉讼以督促行政机关履职。因此，相较于其他诉讼活动中的检察建议，行政公益诉讼中的检察建议则更具约束性。2018年1月至12月全国检察机关在公益诉讼案件领域，共立案办理自然资源和生态环境类案件59312件，办理诉前程序案件53521件，诉前程序行政机关整改率达到97%。［1］该组数据也能够印证这一点。

（三）诉前检察建议独立性

独立性是指诉前检察建议虽作为行政公益诉讼的必经程序，但其具有独立的结案功能和监督价值。

一是能够独立结案。行政公益诉讼进入检察机关立案环节后，结案方式包括终结审查、提出检察建议、提起公益诉讼三种，其中最多的结案方式即提出检察建议后结案。最高人民检察院在2018年3月的新闻发布会上，也明确指出2017年7月至2018年1月，全国各地检察机关办理的行政公益诉讼中通过诉前检察建议结案的案件9497件，而提起公益诉讼案件仅272件。二是具有独立的监督价值。每一份诉前检察建议都是针对被监督事项独立作出的，其需要各项前期工作予以支撑，且监督内容十分完备。

二、行政公益诉讼中诉前检察建议亟待解决的问题

（一）诉前取证固证难

发出检察建议前，检察机关必须对发现的问题进行调查取证，从而保证监督的准确性。由于当前行政公益诉讼主要针对生态环境和资源保护、食品药品安全、英烈名誉保护等领域，各领域的取证方向皆有所区别，例如国有财产保护、土地出让主要以调查走访、书证为主；生态环境和资源保护则以调查取证、监测鉴定为主。取证方向上的差异对个案的取证提出更高的要求，而受调查介入时间相对滞后、相关证据本身存在缺陷、生态损害程度鉴定难等因素影响，收集的证据难以达到办案所需要的证据标准，也致使很多检察建议由于取证难而无法发出。

例如，某县检察院接群众举报称该县一水域内有渔民养殖珍珠，导致水质受污染变差，侵害公益。后该院迅速调取县环保局在2013-2018年对该区域水质的检测报告，通过分析发现，珍珠养殖前后水质无明显变化，但在检察人员的仔细核查下，发现检测报告不是针对同一时间段、同一地点水质情况进行的检测，专家无法给出明确意见且无法补正，最终无证据证明养殖珍珠给水质造成污染，诉前检察建议因证据不足无法发出，检察机关陷入发现问题又无能为力的尴尬窘境。

上述案例中，我们不难发现诉前检察建议取证难的原因在于调查取证受外界影响较大，具体表现为：一是公益诉讼的取证多依靠其他行政部门的配合，很多行政机关或个人因害怕对其自身产生不良影响，多只愿口头介绍或配合调查，不愿出具书面的调查资料；二是其他行政机关在行政监管中所形成的材料并不完全符合证据效力要求，导致证据证明力不高，关联性不强；三是行政公益诉讼监督事项多为事后监督，但取证却要求对事前的环境状态、生态情况等进行调查，导致取证先天不足。

（二）检察建议监督难

监督难是检察机关长期关注的问题，具体到行政公益诉讼检察建议监督上，则主要存在以下三个问题：

1.行政监管存在盲区导致监督难。司法实践中，笔者发现某些事项存在行政监管盲区，检察建议无法确定被监督行政机关。例如，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，规模养殖企业应由畜牧局、环保局进行监管，但有些农户为规避管理，在规模养殖的临界点进行生产作业，导致畜牧局无法监管；粪便堆积造成的大气、沟渠的污染，环保局也无法进行监测。最终，因不能确定被监督对象，诉前检察建议未能发出。

2.行政机关拒绝、推诿导致送达难。根据行政公益诉讼的要求，提起诉讼需提供检察机关已经履行诉前程序的证据材料，故要提供检察建议签收人的姓名、职务等信息，以此证明行政机关已确定收悉检察监督内容。因此，检察建议须采取直接送达的方式。但在司法实务中，一些行政部门领导法治意识淡薄，当被告的担忧和败诉的风险使其不愿接受监督，害怕追责，对检察建议的送达找各种理由拖延，甚至拒绝签收，造成送达难。

3.专业化建设难。诉前检察建议监督的对象为行政机关违法行使职权或不履职的行为，因此发出检察建议前必须明确法律依据。但行政法规卷帙浩繁，且多部门内部文件，有些专业性较强的更是难以理解概念或原理，为检察机关认定行政机关是否履职带来困难，影响检察建议的说理性。

（三）认定是否履职标准难

根据“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起2个月内依法履行职责，并书面回复检察机关。而实践中，一些监督事项在2个月内无法整改到位，社会公益仍处于被侵害状态，例如植被恢复、设备更换等。此情况下，判断行政机关是否已经履职成为检察机关认定是否需要审查终结或提起行政公益诉讼的关键环节。

例如，某县检察院在接到线索移交函后，发现该县疾病预防控制中心的疫苗管理存在设备超期使用情况，导致疫苗保存存在风险，致使社会公共利益具有受到重大侵害危险，后该检察院针对此情况向该县卫生和计划生育局发出诉前检察建议。该局收到检察建议后即提交报告要求采购，但因采购需要相应的审批程序及设备安装调试时间，2个月期满后，该中心的疫苗设备仍未更换，社会公益仍处于危险之中。在此情况下，判断行政机关是否履职成为检察机关决定下一步诉讼程序的难题。

三、如何提升诉前检察建议的质效

（一）注重双赢共赢，确立监督理念

监督是手段，不是目的。在行政公益诉讼中，诉前检察建议的目标是实现行政职能的正确行使，与行政机关的职能目标是一致的。这要求检察机关在工作中注重方式方法，树立双赢共赢的监督理念，实现监督效果与社会效果的有机统一。

例如，某县检察院通过办理的职务犯罪线索，发现该县某企业拖欠人民防空易地建设费近300万元长达4年之久，该县人民防空办公室一直收缴未果。后经过调查，该院向县人民防空办公室发出检察建议，督促其正确履职收缴拖欠的易地建设费。发出检察建议后，在县人民防空办公室的配合下，该院和防空办公室一起到企业宣传人民防空法律法规知识，并告知拖欠不缴易地建设费所产生的法律后果。该企业于宣传后一个星期内一次性缴清所拖欠的易地建设费。检察机关通过发出诉前检察建议，在唤起相关职能部门的警觉和重视的同时，为行政部门的执法提供司法助力，减轻他们在执法过程中的阻力，使得催缴行动得以快速推进。最终经过多方的共同努力，取得了双赢多赢共赢的成效，达到了监督效果与社会效果的和谐统一。

（二）多元化取证方式，固定监督依据

证据是事实的载体，也是发出检察建议的依据。行政公益诉讼证据的取得，需要检察人员依职权主动调查，且往往调查的领域极具专业性。受专业知识、调查手段、证据保存即时性等影响，取证、固证十分困难，尤其在环境监测、检材提取、实地考察等方面需要更多技术支持。为此，必须创新取证方式，由被动的接受材料转为主动调查取证，同时加强经费保障。一是多元化取证方式，在调查询问、走访考察外，可以采用视频、测绘勘察等方式固定事实。例如在办理某豆制品公司污染水环境的行政公益诉讼案件中，检察机关就运用现场勘查、实地取样、视频录像的方式对污染事实进行取证，最终固定了豆制品公司直排废水，污染环境的证据。二是配备执法记录仪、摄像机、专业的检材封存设备等，并将鉴定费用、专家意见出具费用纳入业务保障体系，加强经费保障。

（三）形成多方联动协作机制，强化监督实效

行政公益诉讼监督事项可能涉及多个行政执法部门，检察建议发出后取得监督成效，也需要行政机关配合、上级检察机关的支持，尤其有些监督事项并非个案，这就更需要加强沟通协作，以点带面实现监督全覆盖与实效化。

一是加强与行政机关沟通，形成外部协作机制。开展检察机关和行政机关的专业知识交流、技术互助。通过建立内外部协作机制助力公益诉讼调查取证，也有助于提升检察建议的权威性，在督促、助力行政机关更好履职的同时，实现社会公益的及时修复。

二是上下级联动，形成内部合力。行政公益诉讼具有涉及面广的特征，其所监督的事项往往也非个例，在此情况下需要检察机关形成上下级联动机制，对区域内的类案进行分析，形成合力，提升监督效果。例如2017年7月，广东省检察院总结区域内的行政公益诉讼案件，针对涉案较多的国土、林业、财政领域存在的普遍性问题，分别向省直行政执法部门发出了检察建议，并得到了省直行政机关的积极回应。通过上下级联动，形成监督合力，提升检察建议监督实效。［2］

（四）强化跟踪督促机制，提升监督刚性

检察建议的发出并非意味着监督的结束。检察建议发出后，检察机关应主动加强与被监督单位的联系与沟通，适时进行回访，对整改效果进行跟踪，及时了解被监督单位在落实检察建议过程中存在的问题和困难，以便进一步提供建议和帮助。同时针对拒不配合、整改的单位，检察机关可通过建立与纪检监察机关的协助机制，由纪检监察机关对其依纪依法严肃进行问责。通过监督执纪增强检察监督的刚性，为顺利开展公益诉讼工作奠定坚实的基础。

注释：

［1］参见闫晶晶、徐盈雁：《环境资源公益诉讼诉前程序行政机关整改率达97%》，载《检察日报》2019年2月15日。

［2］参见邓凌原：《诉前程序：及时有效维护公益》，载《清风苑》2018年第8期。