民政工作法律制度特点——从民政工作依据的法律法规在法律体系中的地位作用视角

□ 李 健

一、民政新定位对民政法治工作提出新要求

今年3月，在第十四次全国民政会议召开前夕，习近平总书记对民政工作作出了重要指示，对新时期民政工作的职责、定位、目标、要求作出了最完善、全方位的权威诠释。习近平指出，民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。各级党委和政府要坚持以人民为中心，加强对民政工作的领导，增强基层民政服务能力，推动民政事业持续健康发展。各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。

新一轮机构改革，将优抚安置、救灾、医疗救助职能转出及全国老龄办转隶后，民政工作任务依然繁重，新的民政部“三定”方案，共赋予了民政部门35项业务工作，分别由社会组织管理局、社会救助司、基层政权建设和社区治理司、养老服务司、儿童福利司、社会事务司、慈善事业促进和社会工作司、区划地名司8个业务司局承担，这8个业务司局的工作可以概括为三大块，即习近平总书记所说的基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务。

新时代的民政法治工作，要以习近平总书记对民政工作的重要指示为遵循，深入理解民政工作新定位，为民政工作高质量发展护航。要把习近平总书记关于民政工作的重要指示贯穿到民政法治工作全过程，贯穿到民政立法、执法、法制宣传与法制监督各环节。

二、民政工作的特点决定了民政法律制度的特点

（一）民政工作的政治性、多元性、广泛性特点，决定了民政工作依据的法律法规不是单一的某一个部门法，或者某两个三个部门法范畴，而是几乎涉及我国社会主义法律体系的所有七个法律部门。

民政工作领域多元宽广，因此没有一部主干法，不像教育部门有一部教育法作为主干法，并且有义务教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法等一系列配套法律法规，成为一个整体；也不像环境保护部门有一部环境保护法作为主干法，并且有防沙治沙法、环境影响评价法、大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法等。土地管理也是一样，土地管理法下面有一系列配套的法律法规。

民政工作依据的法律法规主要有哪些呢？

首先是宪法。宪法作为根本法，具有最高法律效力，是治国安邦的总章程，是最高的行为准则，是最重要的法律渊源，是其他法律的立法基础。《村民委员会组织法》和《居委会组织法》，这两部法律属于“宪法及宪法相关法”部门。基层群众自治制度是我国四项政治制度之一，村委会和居委会组织法的实施，是基层群众自治制度得以实现的重要保障，也是加强基层民主政治制度的重要保障。

其次是民法总则，民法总则是民商法部门的基本法。民法中的法人制度，包括监护制度、婚姻家庭继承制度，以及婚姻法、收养法、合同法等民事法律制度，都是民政工作需要遵循的。

民政工作与经济领域似乎没有联系，其实不然。在市场经济条件下，我们很多工作也要顺应经济规律，如养老服务，我们要大力发展养老服务产业，要动员社会各方面力量，当然也要运用市场经济的手段，营造良好的营商环境；再如殡葬服务，同样应当遵循市场经济规律。还有福利彩票，虽然是国家特许发行的，但也要遵循市场经济原则。我们的慈善事业发展需要国家给予财政税收优惠等政策支持。同时作为国家行政机关，也必须遵守国家预算法、审计法、政府采购法、企业所得税法等经济法部门的法律法规。

当然，作为行政管理部门，主要的还是行政法范畴。除了规范政府共同行政行为的法律，如行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法、行政诉讼法、政府信息公开条例、信访条例，还有二十几部民政业务工作直接依据的行政法规，如行政区划管理条例、行政区域边界争议处理条例、地名管理条例、社会救助暂行办法、城市居民最低生活保障条例、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、农村五保供养工作条例、婚姻登记条例、中国公民收养子女登记办法、外国人在中华人民共和国收养子女登记办法、殡葬管理条例、志愿服务条例、彩票管理条例、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例，此外还有50多个相配套的部门规章。

民政领域的法律大多属于社会法范畴。例如公益事业捐赠法、慈善法、反家庭暴力法、红十字会法，社会救济如社会救助法（正在起草中），特殊群体保障如残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法等法律。

刑法、诉讼与非诉讼程序法也对民政法治工作有重要影响。如果民政部门行政管理与执法人员违纪行为触犯法律法规，涉嫌犯罪的，也要移送司法机关依法追究刑事责任。因此，与刑法也不无关联。民政部门受理行政复议申请、作出复议决定、参与行政诉讼要依据行政复议法、行政诉讼法，还有民事诉讼法，民政部门也是这些法律的相对人。

（二）民政工作服务对象的广泛性、普遍性，几乎涉及每一类人群甚至每一个人的特点，也决定民政法律制度涉及所有法律部门，而不仅仅是行政法部门或者社会法部门。

传统的民政工作对象，主要是部分群体：困难群体、特殊群体，现代民政工作要面对每一位公民，每个人都是或者是潜在的服务对象，生老病死、权益保障等。民政工作依据的法律制度既涉及行政法范畴，又由于民政涉及社会建设领域兜底性基础性工作，同时又必然更多涉及社会法领域。这一点还可以从民政法律与其他法律的关系来看，很多法律法规都多多少少有跨部门法的特点。例如慈善法，是典型的社会法，是慈善领域起支架作用的法律。慈善法的宪法依据是宪法第45条，宪法第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。从国家获得物质帮助，就是社会救助，从社会获得物质帮助，就是慈善。可见慈善法与宪法的关系。慈善法中设定的慈善组织登记许可、慈善募捐许可等，以及慈善组织违法行为的行政处罚，又与行政法相关联。同样的，与公益事业捐赠法、红十字会法的关系，又体现了与社会法部门中其他法律的密切联系。此外，慈善捐赠合同又要适用合同法，合同法属于民事法律制度；为了拓宽慈善捐赠途径，我们还要发展慈善信托，慈善信托又要适用信托法，信托法属于经济法范畴。

综上，民政工作依据的法律规范涉及我国社会主义法律体系中的七个法律部门。

三、民政法律制度建设需要更多法律界法学界人士的参与推动

当前，民政工作任务艰巨，法律制度建设任重道远，民政立法涉及面广、难度大。如《居委会组织法》修订，《村民委员会组织法》修订，以及制定社会救助法，已经几次列入全国人大五年立法规划，也是当下立法工作的重点。又如社会团体、基金会、社会服务机构的登记管理，虽然已经有三个行政法规，且多年来一直面临修订，但是还需要一部社会组织法。作为有着五千年历史的、世界上人口最多的国家，在人类遗体处理相关的殡葬服务与管理方面，作为与历史、文化、习俗、民族、宗教、环境保护等等紧密关联的殡葬服务业，不仅仅是简单的遗体处理，火化或者土葬，以及火化后的骨灰存放，其中蕴含着很多法律关系，也需要制定一部殡葬法来调整相应的法律关系。

此外，民政领域法律制度建设还存在一些短板和弱项。还有一些严重滞后于实践发展需要的法律法规亟需修改完善，如地名管理条例，是1986年颁布实施的，殡葬管理条例，是1997年发布的。同时，此次机构改革强化了民政部门基层政权建设和社区治理的职能，除了正在抓紧修订已实施三十年的《城市居民委员会组织法》，还需要抓紧研究论证街道办事处条例、乡镇政府工作条例，而这两个条例，又不同于一般的行政法规，它涉及到所有的行政职能和事务。

立法是一个艰难的过程，需要凝智聚力，需要进行广泛深入的研究论证，需要大量的沟通协调。立法也是一个达成共识的过程，所谓成功的立法就是理论与实践完美结合的过程。立法的过程也是宣传法制同时可以产生或者培养法学家的过程。例如，2006年慈善法起草时，研究慈善立法的专家学者很少，请来的人有一些也谈不出观点。到了2016年慈善法审议通过颁布之时，已经有大量慈善法学者涌现出来，尤其是一批年轻学者。我有幸参与了慈善法“十年磨一剑”的全过程，并且参与了大量的立法工作。从上世纪80年代我在公安部参加工作参与“居民身份证法”的调研工作开始计算，在民政部工作三十年以来，我已经参与了几十部法律法规的论证起草工作。多年来我的工作感受是：民政工作面向基层，面向人民群众，涉及公民、法人和其他组织的权益保障，民政业务大部分都自成一体，所以要做好民政法制工作，需要熟悉几十项民政业务，要像全科医生一样成为全科民政，要熟悉整个法律体系，努力做到融会贯通。学无止境、工作无止境。做法制工作，需要坚持、坚守，在耐得住寂寞的同时还要满腔热情地、积极地创造性地开展工作。有时候不仅是个人坚持坚守，还需要去影响带动更多人去坚持法治原则和法治精神。

我国社会主义法律制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。党的十九届四中全会的主题就是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。做好各项民政工作，就是要将其纳入法治轨道，做到依法行政；民政工作法律制度的不断完善，也是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。国家法治是一个不断进步的过程，我们已经走过了从法制、到法治、再到全面法治的艰难过程。民政法治作为中国特色社会主义法律制度和法治体系的组成部分，在推进治理体系和治理能力现代化方面任重道远，需要广大民政工作者和法律界同仁共同推进民政法治建设，为新时代民政工作新作为贡献法治力量！