案件监督管理工作当前面临的问题及应对措施

● 张 娟 /文

司法体制改革正在对检察机关产生重大影响，作为承担检察机关业务管理职责的案件管理部门，面临巨大的挑战。在改革深入推进的过程中，案件管理部门如何及时调整定位，明确发展路径，完善工作方式，更好地履行“监督、管理、参谋、服务”职能，是值得关注和探讨的问题。

一、司法体制改革中案件管理部门面临的挑战

(一)适应监察体制改革案管职能需要相应调整

根据最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》要求，要完善检察监督体系，更好地发挥检察监督在中国特色社会主义法治建设中的职能作用。随着监察体制改革的推进，检察机关反贪、反渎及职务犯罪预防部门的转隶，检察机关案管部门的职能也需要随之调整和完善。检察机关各内设机构之间关联较为紧密，各业务办理之间更是“串联”关系，一环扣一环，前后衔接、相互配合、相互支撑，可谓“牵一发而动全身”。案管部门与自侦部门之间业务交集甚多。如案管业务涵盖的规范重大贿赂案件律师会见，涉案财物监管，案件流程监控、质量评查等一系列工作事项，均与自侦工作有着非常紧密的联系，这些也都是日常案管工作的重要组成部分。反贪、反渎和预防等部门转隶后，案管涉及自侦的一系列职能也将随之萎缩。在现有人员结构不变的前提下，案管部门必须及时调整工作结构，积极拓展新的业务，从而维持其自身的职能与价值。

（二）落实司法责任制要求改变案管部门工作模式

司法责任制改革一项重要内容是改变以往具有浓厚行政色彩的案件审批制度，取而代之的是独任制和办案组相结合的办案组织形式，同时建立相应的权力清单，将大部分的权力下放给检察官，实现 “谁办案谁负责、谁决定谁负责”。从总的趋势看，司法责任制的落实会促进司法公正，但现实中影响公正司法的因素还大量存在，部分办案人员的能力和素质也尚未达到完全独立承办和决断的要求，对于权力的监督制约机制还不成熟，如何保证承办检察官不去滥权也是必须面对的问题。［1］司法责任制改革后，部门内部纵向监督的方式减少力度减弱，需要加强案管部门的横向监督，实现对检察官办案活动的监督从层级监督为主向集中监管为主的转变。既要确立法官检察官办案主体地位，做到谁办案谁负责，又要与时俱进创新监管方式，确保放权不放任、有权不任性。案管部门必须适应司法责任制改革的要求，适时调整工作方式方法，既强化监督又绝不越位，更好地开展过程控制、个案监督、类案监督，不断规范司法行为。

（三）司法改革中案管部门的职能定位需要调整

从2011年最高人民检察院开始探索试行案件集中管理到现在，案管部门定位为综合业务部门，逐步开始承担案件进出口管理、涉案财物监管、律师权利保障、流程监控、案件质量评查、统一系统应用管理、数据管理与分析、检务公开、司法档案管理以及检察官考评等工作，职能一直是事务性与业务性相交叉。目前，案管部门虽然被定位为综合业务部门，但与传统办理实体性案件的业务部门还是有很大的区别，对案管部门配备员额检察官的质疑声也一直没有消失，因此，案管部门必须将自身工作置于整个司法体制改革和检察改革的大局中同步谋划、同步推进，准确定位，不断调整工作重心，不断加强案管司法业务属性，使之更加符合检察工作实际和司法工作规律，发挥其不可替代的促进检察业务规范和提升的作用。《江苏省检察机关检察官办案绩效考核量化规则（试行）》中，在全国首创提出了检察机关案件清单，明确了实体性办案、程序性办案、指导性办案三种案件类型，涵盖了侦监、公诉等检察机关全部的10个业务条线138种案件，更加便于案管部门有的放矢开展监管工作。

二、司法体制改革下案管业务发展方向和原则

司法体制改革下，案管要充分发挥好“监督、管理、参谋、服务”的职能，需要找准发展方向，制定科学的可行目标。在新的办案模式下，部门层级管理弱化，案管部门作为综合业务管理部门，理应在全面落实司法责任制，加快构建权责明晰、监管有效、保障有力的司法权运行新机制工作中发挥更大的作用。具体而言，案管部门要加强职能建设，扮演五种角色。首先是内部业务管理的职能部门，运用流程监控、案件质量评查、参与制定规范等方式加强对业务办理。其次是业务信息化应用的牵头部门，通过主导信息化立项，协同各业务部门完善各业务辅助系统的功能，推动检察机关主动拥抱大数据、人工智能新时代。再次，是检察官办案质效的评估部门，通过评价检察官个体的办案效率、效果，为甄选、留任检察官提供有效参考依据。第四，是检务公开的管理部门，通过发布程序性案件信息、法律文书公开等提升检察机关透明度，增强公信力。第五，是为院领导决策提供参谋的智囊部门，通过利用所掌握的业务数据资源，加强分析研判，发现问题、预测趋势，协助院领导在宏观上实现全员、全程的案件质量效率监管。

案管业务发展要紧扣检察体制和工作机制改革的任务，充分发挥内部管理职能，管理的对象从案件转变为检察官个体，管理的具体方式从微观监督纠正个案不规范问题向监督纠正检察官职权行使、管理检察官办案行为、评估检察官办案质量转变，同时加强调研，参与制定业务部门规章制度，确保检察权正确依法行使，维护司法公正。

案管业务发展应当遵循以下几个原则：

第一，体系化管理。顺应检察机关推进扁平化管理的需要，着力构建不同于过去通过审批方式介入办案结果处理的监督方式，采用内外结合、多部门协作的不直接介入办案结果产生的体系化管理方式。如会同业务部门为新业务开展制定全面、具体、操作性的执法办案规定，从源头开始确保严格司法；借助律师、人民监督员、媒体等外部力量发现个案不规范行为及各种问题苗头，加强对问题的督促整改；加强司法档案等方面的管理，实现从案件实体内容管理到对检察官办案行为、绩效综合治理的转变。

第二，信息化管理。将主动拥抱大数据、人工智能新时代的理念融入到案管工作中。运用信息化手段，牵头建设更人性化、更简单、更实用的业务管理系统，把案管部门承担的事务性的、服务型的工作交给系统处理或者服务外包，将有限的检察官人力解放出来。通过将检察业务与现代科技应用相融合，一方面提高检察官办案质量和效率，一方面加强监管，保障司法公正。

第三，集约化管理。检察官对于案件质量终身负责，案管部门监管的重点是检察官的办案行为，达到对案件质量的管理。如充分尊重检察官对于案件办理的独立性，案管部门除了流程问题适当提醒外，要花费更多的精力对已办结案件开展质量评查，检察官是否适宜继续留任提供详实准确的依据。同时，通过行之有效的方法，不断激发检察官提升自我规范意识，实现从“要我规范”到“我要规范”的转变。

第四，专业化管理。案管部门对检察官的管理应体现司法核心价值观，维护法制的统一和尊严，以在每一件案件中都体现公平正义作为管理的终极目标。应充分尊重司法规律，制定检察官办案质量评估标准时，侧重于对办案数量、质量、效率、效果的评价，避免将不捕率、不诉率等设定为质量标准。要区别于过去的行政化“审批式”管理，充分尊重检察官独立行使职权，管理到位不越位。

三、应对挑战的具体路径选择

首先应充分利用信息化手段开展业务管理。不断提升信息化和大数据应用水平是检察机关的发展趋势，需要开发系统软件，实现检察大数据的采集、挖掘和利用。软件系统开发的前提，是提出详细的业务需求，检察业务相互“串联”的属性决定了必须由各业务部门相互配合共同协作完成需求分析。案管部门作为检察机关内部业务管理部门，应该在提出业务需求方面发挥重要的牵头作用，打破各部门间的数据壁垒，主导软件需求层面的开发与应用。同时，充分利用信息化资源，辅助管理。如江苏省检察机关已开发出案管大数据应用平台，实现对侦监、公诉案件办理程序性问题的实时监控。

其次应通过抽检强化案件质量评查。在司法体制改革下，检察官对所办理的案件终身负责，案管部门开展质量评查的目的，除了是检察机关自我纠错外，更重要的是实现对检察官办案质量评价，从评查的结果来计算检察官出现案件质量问题的几率，类似商品抽检，一旦质量评查发现严重问题，或者出现问题的几率超过一定的范围，就要对该检察官是否适合留任进行评估。在开展案件质量评查时，要精心选择被评查案件。除不捕不诉、撤回移送起诉、撤回起诉、诉判不一等传统评查案件类型外，要注重以检察官为单位，采取自我推荐和随机抽取相结合的方式选取案件备查，建议随机抽取的数量要成倍多于自我推荐的数量，同时侧重于对实体问题的评查，以便为评估检察官办案能力提供更加客观的参考依据。

再次应协助开展检察官个人司法履职情况管理。目前案管部门开展业务态势分析已成为常态，但是在以往的分析中，多注重以部门为单位，对条线办案情况进行分析。司法体制改革后，弱化部门概念，突出检察官个体办案作用，案管部门可以结合最高人民检察院编制的不同业务岗位检察官素能标准，采集和汇总每位检察官的办案数量、质量和效率，结合日常流程监控和案件质量评查所得问题数据，形成以检察官为单位、涵盖全面的办案情况，以数据表格（或图形）的形式在态势分析报告中展现，帮助领导层全面、动态掌握检察官个体司法履职情况，协助其完成对检察官个人司法履职的管理。将分析同步反馈给业务部门及检察官，促使其自行查漏补缺和改进，激励其不断改进和自我提升。

第四，加强类案分析防范办案风险。案管部门是检察业务数据管理中心，应充分发挥掌握业务信息资源的优势，加强对案件程序性信息的分析，实现对办案环节情况的预测，如案件积压、案件标准不统一等。加强对案件办理不规范问题的分析，实现对检察官办案行为的提醒，如在对案件流程监控软件进行开发时，加入预测功能，在对每位检察官所办案件不规范程序进行提醒的同时，记录其在某个环节上发生不规范行为的次数，当达到临界值时，触发预警提醒。

第五，深化对司法档案的应用。司法档案是检察官的履职情况最忠实、准确的记录，案管部门作为司法档案的管理部门，要充分利用好司法档案。一是根据司法档案开展检察官司法履职情况分析，为院领导调配办案资源、完善检察官遴选标准和程序、完善员额退出机制等提供参考依据。二是根据司法档案开展问题分析，分析检察官容易出现的不规范以及法律适用、量刑建议等方面的问题，与业务部门联合制定相应的整改计划，适时开展警示教育和业务专题培训、制定细化规则等。三是充分利用司法档案发现业务能力强、富有责任心的业务骨干。

第六，积极参与业务部门业务规范制定。案管要加强对新兴业务的管理，加大对认罪认罚从宽处理案件、提前介入重大敏感案件、行政监督案件、公益诉讼案件等的监督力度，及时发现办案模式不规范、制度规范缺失、办案标准不统一等问题，发挥主导规范化管理的作用，主动作为，协同业务部门制定明晰的执法规范、办案依据，使检察官对要做什么、怎么做、如何做、做到什么程度等都能清晰明了，有章可循。

注释：

［1］项谷、张菁：《司法责任制改革中需强化办案内部监督制约》，载《中国检察官》2016年第7期（上）。