定位与转变：基层民事检察发展新路径

● 刘小勤 /文

基层民事检察工作是民事检察工作基础，前期一直存在基层工作薄弱问题，在与公益诉讼职能分离后，基层民事检察再次面临机遇和挑战，必须加以特别重视。

一、困境：基层民事检察工作现实状况

2013年修改后的《民事诉讼法》将民事检察监督的范围从审判活动监督扩展到民事诉讼全过程监督，大大拓展了监督范围，同时明确了检察建议等监督方式。随后一段时间，民事检察工作在构建多元化监督格局方面取得了很大进步，基层民事检察办案量增长明显。2015年起，公益诉讼工作成为民行检察工作热点，占据了基层民行检察工作很大空间，民事检察职能被挤压，民事检察工作逐步走向边缘境地。

（一）基层民事检察工作基本情况及存在的问题

通过对比分析2013年《民事诉讼法》修改前后及公益诉讼工作开展后的基层民事检察办案情况，可以看出，近年来，安徽省基层民事检察办案数量整体下降趋势明显。

一是在数量上，民事检察工作经历了增长再下降的基本过程。梳理近年关于民事检察监督制度规范的发展，可以发现，案件受理数的发展变化情况与制度规范的发展有着明显的一致性。2011年3月，最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）会签《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确审判人员违法行为监督和执行监督内容、检察建议监督方式。2013年修改后的《民事诉讼法》将相关规定正式入法。与此相应，民事检察办案数在这几年间不断攀升，到2013年达到顶峰。此后不断下降，到目前，今年受理案件数仅为2013年的36%。

二是在类型上，审判人员违法行为监督和执行监督数量占基层检察院全部民事案件监督数的比重较大。自2013年来，基层检察院生效裁判案件办案总量不大，除2013年因清理《民事诉讼法》修改前积案导致当年再审检察建议数较高外，基层检察院通过提出再审检察建议和提请抗诉方式监督的案件数连年保持在300件左右，而在2011年和2012年，这一数字均超过700件。

三是在监督方式上，绝大多数案件是以检察建议方式开展监督，再审检察建议和提请抗诉占比仅22%，由于检察建议缺乏制约手段，监督刚性不足。

四是在监督效果上，近年来，基层检察院监督的民事案件中，典型案件、有影响的案件缺乏，在各级各类评选的典型案件中，鲜见基层检察院办理的案件入选。同时，基层检察院的监督意见采纳率不够理想，且呈下降趋势，特别是再审检察建议采纳率长期处于低位，间接反映监督质量有待提高。

（二）问题产生的原因

一是法律规定的影响。2013年修改后的《民事诉讼法》虽然拓展了监督范围、明确了监督方式，但对生效裁判监督规定了当事人申请的再审前置程序，民事诉讼监督规则严格限定了生效裁判监督的范围和程序，一方面对于一审生效裁判严格限制启动监督程序，另一方面对依职权监督严格限定案件范围，限制了基层检察院生效裁判监督案件数量，实践中如果严格执行相关规定，基层监督案件数会进一步减少。对于执行监督和审判人员违法行为监督，由于可操作性规则缺失，限制了两类案件办理。

二是工作理念的影响。作为法律监督机关，检察监督应着重于对公权力的监督，但实践中，基于法律关于先申请再审而后申请检察监督的规定，常常将检察监督理解为当事人权利的最后一道救济程序，导致工作中突出当事人申请的作用，对部分没有当事人申请但确有错误的案件不愿监督、不敢监督，一定程度致使基层民事检察案源减少，办案量萎缩。同时，工作中应付思想比较突出，上级院重视的工作就开展、上级院考核比重高的就着重开展，实际办案数受考核通报影响很大。

三是行政检察和公益诉讼工作的冲击。2015年7月，全国人大常委会决定开展公益诉讼试点工作，2017年7月1日，检察公益诉讼工作在全国全面推开。在此阶段，安徽省公益诉讼工作取得了快速发展，日益成为检察机关新的工作增长点，行政检察和公益诉讼办案数迅速上涨，在公益诉讼案件办理中，基层检察院承担了绝大多数工作任务，但与此同时，基层民行检察人员并未同步上涨，民行检察部门不得不分出较大精力和时间用于公益诉讼案件办理工作，客观上挤占了基层民事检察工作空间，对民事检察工作产生负面影响。

二、定位：基层民事检察工作发展基础

检察机关是法律监督机关，这是《宪法》对于检察机关的基本定位。《民事诉讼法》规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，由此，监督是检察机关介入民事诉讼活动的基本方式，也是民事检察的基本工作内容。

（一）基层民事检察不应过于限制生效裁判监督

在突出维护司法公正、司法权威的语境下，民事检察监督应当贯彻“有错必纠、全面监督”原则，换言之，从应然角度考虑，哪里有审判权、执行权的运行，哪里就应有检察监督。对于基层检察院，民事检察监督主要应当涉及四块内容，即生效裁判监督、审判程序监督、执行监督和民事公益诉讼。《民事诉讼法》规定，检察机关发现生效裁判有本法第200条规定的情形之一的，应当进行监督。至于监督的启动方式，第208条使用的是“发现”一词，可以理解为，监督的启动方式并不限于当事人申请，也可以是检察机关在履行职责中主动发现，而第209条规定的前置程序仅是对当事人申请这一启动方式的限制。既然《民事诉讼法》并未对生效裁判监督作出更多限制，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》做出的对一审生效裁判监督及依职权监督范围的限制规定，只能理解为是检察公权力在民事纠纷领域谦抑的一种表现，实际上与《民事诉讼法》的规定并不完全契合。

（二）审判人员违法行为监督和执行监督应为工作重点

2013年《民事诉讼法》修改后，审判人员违法行为监督和执行监督已经成为基层民事检察主要工作内容，办案数占全部的70%以上。这既得益于各级检察机关的积极推进，也是基层检察院生效裁判监督案件迅速萎缩后的无奈选择。

下一阶段，审判人员违法行为监督和执行监督仍应是基层检察院民事检察工作的重点，理由：一是虽然基层检察院也应积极开展生效裁判监督工作，但随着公民权利意识的提升，当事人认为一审裁判有错误但未选择上诉的可能性逐渐减小；二是随着法治水平的提升、裁判公开力度的增大，裁判结果错误的比例也将持续下降；三是对司法程序公正性越来越重视。

（三）参与打击虚假诉讼、支持弱势群体维护权益是基层民事检察扩大社会影响的重要方式

近年来，民事诉讼领域虚假诉讼行为较为高发，且案件多表现为一审调解或裁判后，当事人不上诉，因此属于基层院监督范围，基层检察机关若能在民间借贷、离婚财产分割、破产清算等领域发现更多虚假诉讼案件并开展监督，实现虚假诉讼监督常态化发展，对维护司法公正、促进司法公信、提升民事检察影响力作用很大。在关注帮助弱势群体权益保护方面，基层检察机关也应发挥积极作用，积极开展支持起诉工作，为当事人获得司法救济提供有效途径。

三、转变：基层民事检察工作发展路径

基于当前基层民事检察工作存在的问题及民事检察职能定位的分析，为积极应对检察机关内设机构改革对基层民事检察工作的挑战，必须在思想理念、制度规范、配套内容等方面及时转变，以促进基层民事检察健康发展。

（一）工作理念的转变是基础

一是坚持维护司法公正根本目的。在具体工作中，一方面要着眼于“纠错”，将监督纠错作为工作的重心，通过监督纠错促进司法公正、维护公平正义，同时实现对私权利的救济。另一方面要着眼于“全面”，法律规定检察机关对民事诉讼活动全程监督，基层检察院同样要以《民事诉讼法》为依据，努力实现各监督内容协调发展，要实现生效裁判监督职能合理回归，执行监督和审判人员违法行为监督做大做强，做到三项监督工作同步发展。同时还要积极做好支持起诉、虚假诉讼监督等相关工作。当然，在坚持全面履职的 同时，各地可以结合本地实际，突出优势业务，打造自身核心竞争力。

二是转变“等靠要”工作思路。长期以来，民事检察工作单纯办理抗诉案件，启动方式上过于依赖当事人的申请，致使工作人员形成了“等案上门”的工作思路。首先，审判人员违法行为监督和执行监督已经成为基层民事检察工作重要内容，但这两项工作特别是审判人员违法行为监督，当事人申请监督的积极性不高、数量不多，工作局面的打开需要检察机关积极主动发现案件线索。其次，实践表明，虚假诉讼监督工作的开展也高度依赖检察机关积极主动作为。再次，即使是生效裁判监督，发现错误、调查核实等工作的开展也需要检察机关主动实施。

（二）制度机制的优化是保障

一是要在制度设置上，为基层民事检察发展提供依据。一方面要及时修订相关制度规定，建议拓展依职权监督案件范围，检察机关依职权启动监督程序不应限制在侵害“两益”和审判执行人员贪污受贿、徇私枉法、枉法裁判等情形范围内。要通过强化检察建议刚性作用，做好类案监督、发挥案例指导作用等，提升监督质效，强化监督约束力，引导基层检察院积极利用检察建议方式及时有效开展监督。

二是要在办案质效上，为基层民事检察提供正确引领。一方面检察机关要在案件质量上持续用力，完善质量保障机制和评查机制，优化考评方案，确保监督准确。另一方面，民事检察监督要结合司法责任制改革，通过生效裁判监督、执行监督、审判人员违法行为监督等手段，同时发挥好检察机关在诉讼监督中便于发现线索的优势，及时移送违法违纪犯罪线索，加强对违法审判人员的问责监督，促使审判人员发挥主观能动性，从根源上维护司法公正和权威。

（三）做好配套工作是基层民事检察发展的有力支撑

一是要加大宣传力度。尽管民事检察工作发展已30年时间，但实际社会知晓度仍不高，特别是执行监督、审判人员违法行为监督、公益诉讼等职能，而这些职能均主要由基层检察院承担。因此，检察机关需要不断加大宣传力度，主动宣传民事检察职能，注意运用通俗易懂的语言、灵活多样的方式开展宣传，特别要注意收集宣传典型案件，以案宣传，以案释法，真正使宣传工作取得实际效果。

二是要优化人员配置。在确保民事检察机构或办案组独立设置的基础上，配齐配强民事检察办案人员，保持基层民事检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。通过加强业务学习和培训工作，不断强化对监督内容的学习研究，尽快熟悉被监督对象的业务内容，找准出现问题的关键环节，对症下药，不断提高基层民事检察人员的业务素质和办案水平。

三是要加强协调配合。注意发挥检察一体化优势，上级院加强工作指导和统筹协调，推动基层院全面履行监督职能。将民事检察工作融入检察工作整体，加强与公益诉讼、控告申诉、刑事检察等协作配合，形成监督合力。坚持双赢多赢共赢，加强与法院的沟通协调，就监督案件办理和反馈等达成共识，及时跟踪案件情况，不断提升监督刚性。善于借助“外脑”，积极发挥专家咨询优势，为提升监督质量和监督效果提供支持。