刑事执行检察践行治本安全观的认识与思考——以监狱巡回检察为视角

● 刘秀仿 /文

一、什么是治本安全观，为什么要提出治本安全观

张军检察长在司法部工作时有个著名比喻：“监狱不是动物园，不能够满足于罪犯关得下、跑不了，死不了，罪犯迟早要放出去，如果罪犯刑满释放以后就危害社会，这不能叫安全，将罪犯改造成守法公民，向社会输送‘合格产品’，降低重新犯罪率，以监狱安全促进社会安全，才是‘治本’安全”。他同时指出：“监狱工作现状与新时代新要求存在诸多不适应：思想观念停留在对底线安全的工作要求和满足感上，缺乏对治本安全的思考和谋划……”。可见，治本安全观就是把监狱的罪犯改造成为守法公民，使其释放后不再重新犯罪，促进全社会的安全和谐稳定，它要求在确保监狱安全底线的基础上，提高罪犯教育改造质量，真正发挥刑罚的功能。

第一，治本安全观的提出有着深刻的政治背景。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对我国总体安全有着较为深刻的认识。“亚洲安全观”和“全球安全观”等系列安全观的提出，都折射出我国作为“人类命运共同体”的一员，必须关注亚洲以至世界的安全。我国不断推进平安中国、法治中国建设，严厉打击、严密防范各类违法犯罪活动，力争为世界安全做出中国贡献。监狱是社会的组成部分，而罪犯刑满释放后遵纪守法，不再危害社会也是整个社会安全的重要组成部分。治本安全观的提出与我们政法干警的职责相一致。习近平总书记把政法干警比喻为“国家的刀把子”，对政法工作提出了“履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的主要任务”的要求。因此作为政法干警有责任有义务将罪犯改造成为守法公民。

第二，治本安全观的提出与我国监狱的安全现状相适应，监狱有条件做到从底线安全到治本安全的转变。从2003年开始，司法部在监狱系统提出了“全额保障、监企分开、收支分开，规范运行”的监狱体制改革思路。经过十几年改革，监狱的基础设施以及信息化建设有了较大发展。2016年全国监狱在押罪犯165万，仅脱逃罪犯一名并很快捕回，监狱安全稳定创造了新中国监狱历史最好水平，中国监狱已成为世界各国监狱中最安全的监狱之一［1］，实现了“收得下、管得住、跑不了”的底线安全。

第三，治本安全观的提出与我国居高不下的重新犯罪率有较大关系。自1990年到现在，我国许多省份的重新犯罪率已上升到20%，“二进宫”、“三进宫”甚至“六进宫”、“七进宫”都有。这种逐步攀升的重新犯罪率，不禁让人反问：新中国成立初期，我国教育、改造并转化了一大批坚持反动立场、与共产党为敌、反社会主义制度的国民党战犯、特务等，使他们成为拥护社会主义制度的新人，但改革开放40年来，罪犯中绝大多数都是刑事犯、年轻犯，是劳动人民、工人家庭成长起来的，从理论上讲，犯罪立场应该容易得到转化，犯罪思想容易得到转变，犯罪心理意识容易得到矫正，但重新犯罪率为什么不降反增［2］。

第四，治本安全观的提出与我国法律、政策相一致。我国监狱法第二条、第三条规定：“监狱是国家的刑罚执行机关”、“被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，在监狱内执行刑罚”、“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。自1991年起，我国综治委确定的目标就是“打防结合，标本兼治、重在治本”。

二、刑事执行检察工作是实现治本安全不可或缺的重要组成部分，但其工作方式需要重新思考、重新认识

刑事执行检察是从监所检察发展而来，是检察机关的一项传统而又崭新的业务。从犯罪嫌疑人一进入看守所再到监狱，直至最后刑满释放，监管场所的一切执法活动都有刑事执行检察部门的监督，因此张军检察长指出：“刑事执行检察工作是落实总体国家安全观不可或缺的重要组成部分，要高度重视刑事执行检察工作”。但实事求是地讲，经过多年的发展，派驻检察面临诸多变化和困惑。

第一，建国初期，我国的监狱基本建在边远荒凉的工矿区、农垦区、林区，几乎与世隔绝隔绝，加之强调劳动改造罪犯，罪犯常年在室外劳动，而监狱执法观念和管理方面较为落后，超时超体力等侵犯其合法权益的事情时有发生，改造与抗改造的矛盾多发而尖锐。在这种法制化、人性化程度较低的情况下，出于人权保护考虑，设置派驻检察室，成立派出检察院。2003年以后，随着我国监狱布局的调整，监狱基本“从大山走进城市（或交通发达沿线），从分散走向集中，管理越来越精细，越来越规范”［3］，四川监狱40年的发展是全国监狱发展的缩影，40年间，罪犯的权益也不断得到保障完善。

第二，在监察体制改革后，监委对狱警和检察官做到了违法违纪全覆盖，虽然刑诉法修改后保留了检察机关的十四种罪名侦查权，但实事求是地讲，在当前政法机关执法越来越规范的情况下，实践中这种罪名应该不会太多。

第三，经过多年的发展，派驻检察确实沉淀了一些问题和困难。首先从派驻时间看，狱警是24小时轮班值守，我们是八小时工作制，还要扣除路途时间和在机关学习培训时间，真正有效工作时间极为有限；其次从检察内容上，由于有效工作时间不足，常规的日、周、月检察内容不能真正开展，各种“志、账、表”基本事后补填。虽然近年来花费了大量的财力，加强了检察室的“两网一线”建设，有些地方还建了远程视频会议等系统，但真正使用或会使用的不多，实践中发挥作用有限。第三从人员配备上看，2013年新刑事诉讼法实施后，刑执部门职责增加许多，但人员没有增加，原有人员“老弱病残”状况也没有从根本上转变。第四从案件办理情况看，目前执检子系统共有19类案件，但由于人员不足，加之年龄老化等问题，导致在办理过程中，还不能做到面对面询问或者深入调查核实，办案实质化程度远远不足，这与上级领导反复强调的“从办事模式”向“办事和办案模式并重”转变的理念不相符，与当前司法责任制改革强调的亲历性原则更为不符。以上情况，在领导的历次讲话中均有提及，包括张军检察长2018年7月28日在深圳讲话时指出：“目前，各级检察机关刑事执行检察部门的人员配备不够强”。

因此，派驻检察的制度设计初衷是好的，但实践中由于没有较好地实行轮岗交流等工作制度，其并没有很好地发挥作用或发挥作用不充分，相反，一些派驻检察人员由于长期在一个检察室派驻，形成熟人效应，不敢监督、不愿监督，甚至被同化的现象时有发生。从近年来发生的监管场所职务犯罪案件看，有些隐藏较深的贪污、受贿等检察官没有发现还情有可原，但像2009年“躲猫猫”事件、2014年黑龙江讷河监狱罪犯狱内使用手机诈骗、敲诈勒索案件以及延寿县看守所三名在押人员杀死狱警脱逃事件等，检察室没有发现或者发现后监督不到位的问题值得反思。更有甚者，2018年8月山西省纪委网站公布的山西“黑社会”老大任爱军（绰号小四毛）违法减刑案件中，省院的原监所处长以及其间调监服刑的四个监狱的派驻检察室主任或处（科）长，分别“违法为涉黑罪犯减刑提供帮助，充当黑恶势力的保护伞，或者应调查而未调查，不履行法律监督职责或监督不利、或收受礼品接受宴请，造成特别恶劣的社会影响”。

三、转变观念，实行巡回检察工作制度

张军同志到高检院工作后，对刑事执行检察工作非常重视，他的一系列讲话打开了我们的工作思路。他指出：“没有执行就是不完整的办案，没有到位的执行，总体国家安全就不能称其为总体。作为监督刑事执行情况的专门机关，必须牢固树立新时代中国特色社会主义思想特别是法治思想、政治思想，牢固树立总体国家安全观”。在湖北、山东、黑龙江、深圳调研时都提到了巡回检察的问题，指出：“目前的派驻检察室，是驻好还是巡好？驻的时间长了，是不是容易被同化？如果确实有任务，可以采取巡回的方式，这样既能节约人力物力，强力推进工作，也能收缩拳头、优化监督力量，监督是不是更有效”。为此，高检院在2018年5月31日召开监狱巡回检察试点新闻发布会，在全国部分省市开展试点。2018年8月27日又专门召开巡回试点座谈会，扩大试点范围，加大试点力度。在试点工作取得成效的基础上，2018年10月26日，新修订的《人民检察院组织法》将巡回检察上升为法定检察方式。由此可以看出，张军检察长确实站在了国家总体安全观的高度，站在了将罪犯改造成为守法公民的高度来看待刑事执行检察，同时也是为了提升检察机关整体监督实效，把刑事执行检察打造成检察机关的核心业务部门，使其焕发出新的活力。作为刑事执行检察人，我们应该对此感到欣慰，积极设计好巡回检察制度。结合实践，我有些初步设想。

第一，巡回检察的内容。《监狱法》一共78条，包括刑罚执行、狱政管理、教育改造等几大部分。围绕上述原则性法条，司法部或单独发文或联合发文制定了各项规章，而各个省级司法厅（局）又制定了相应的文件，各个监狱则结合实际情况制定本监狱的规范性文件。巡回检察的内容就是上述法条、规章和规范性文件的落实情况。如针对教育改造问题，《监狱法》第六章有专门规定，司法部制定了《监狱教育改造工作规定》，我们巡回检察时就应该检察监狱是否因人施教、分类管理；是否采取集体教育与个别教育相结合、狱内教育与社会教育相结合的方法等。再如，关于罪犯减刑假释工作，《刑法》、《刑诉法》和《监狱法》有专门规定，最高法也有司法解释，省级法院、检察院、监狱等单位会联合发文做具体规范，我们检察该项工作时，就要从实体和程序上检察这些规定的落实情况。再如，司法部现在提出“五大改造”要求，我们就要围绕“以政治改造为统领，统筹推进监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造”五大改造新格局的落实情况，开展巡回检察。

第二，巡回检察的方式和程序。在方式上，可以采取常规巡回、专项巡回和机动巡回三种方式。常规巡回就是最基本的巡回方式，每次五天或十天，原则上两到三个月要有一次完整的、深入的常规巡回检察。专项巡回就是针对常规巡回发现的问题开展检察，三五个人集中一周，甚至两三天都可以。“机动巡回”就是突然杀个“回马枪”，就此前全面、基本、常规的巡回检察发现的问题，突然地回来检察一下，看看原来反馈的内容是否整改、整改到什么程度、整改的效果。除了以上三种方式外，考虑到省辖地域大的实际情况，省院专门成立交叉巡回检察组，每年对全省范围所有监狱开展交叉巡回检察，避免了平级检察，特别是只有一、两个监狱的地区，一个月去一次，不到几个月都成熟人了，搞一段时间巡回检察，又搞成类似派驻检察了，从而失去了巡回检察改革的意义。二是确定巡回检察的方式方法或采取的措施，如通过听取监狱汇报、查阅资料、开启检察信箱、实地查看相关场所、与民警、服刑人员谈话、召开座谈会等方式。三是工作启动前，与监狱主动沟通协调，争取理解并全力支持配合。四是在整个巡回过程中，所有参加巡回人员都要全程做好工作记录。五是确定专人撰写报告，列明基本情况、发现的问题、处理措施、有关意见或者建议等。

第三，巡回队伍的组建。在试点阶段是执检部门同志参加，将来全国推开后，检察机关其他业务部门同志，如民行、技术、法警等都可以参与进来，使刑罚执行和监管活动监督成为整个检察机关的工作，而不仅仅是一个部门的工作，进而提升检察机关整体监督效能。对于一些较为专业的如伙食卫生、防病防疫、消防安全等检察，要邀请食品卫生、建筑消防方面的专家共同参与巡回，体现专业性。总之要多用“外脑”，使我们的检察更加专业，也更有利于发现问题、解决问题。

第四，监督方式的选择。针对巡回中发现的问题，要归纳汇总，区分不同情况分别处理。对于轻微违法情况和工作漏洞，当场提出口头纠正意见；对严重违法情况或者存在可能导致执法不公或者重大事故等苗头性、倾向性问题，作为监督案件办理。在案件办理过程中，要根据“双赢多赢共赢”的理念，注意方式方法，不能为了监督而监督，更应该考虑采取深层次的、长远的机制性监督方式。如，类案或综合监督报告，分别向监狱、省监狱管理局、省司法厅反馈，同时，向每个监狱反馈整改的要求也要通报司法厅，让司法厅督促落实。以此类推，其他不同级别检察机关的巡回检察也是一样，都要采取这种综合的监督报告的方式，分别报送，并持续监督整改，直至取得实实在在的监督效果，促使对方建立长效工作机制。

第五，关于实行巡回检察后，派驻检察室如何地位的问题。我认为，可以将检察室作为巡回检察的落脚点和联络点，作为检察机关与监狱的桥梁和纽带，负责一些程序性工作，如开启检察官信箱，收集、登记罪犯控告、举报、申诉材料；列席监狱狱情分析会、减刑假释暂予监外执行评审会和其他工作会议；了解、掌握监狱工作情况或者开展其他行政性的工作。在人员安排上不一定非要员额检察官，各单位可以结合实际情况自行调配。人数不应该多，只要有一人就可以，否则，不能集中优势兵力开展巡回检察和具体案件的办理，也不便于厘清派驻与巡回的职责界限。

注释：

［1］李豫黔：《中国刑事执行新论》，法律出版社2017年版，第3页。

［2］郑祥等3人：《重新犯罪的有效控制和研究》，载《犯罪与改造研究》2018年第4期。

［3］参见：《四川监狱40年奋斗的步履惊艳时光》，载司法部微信公众号，访问日期2018年10月19日。