规划环境影响评价的独立审查机制研究∗

阮丽娟

(常州大学史良法学院,江苏常州 213164)

我国环境影响评价(以下简称：环评)制度的实施始于20 世纪70 年代末,但很长一段时间仅局限于建设项目环评,未重视从决策源头避免重大环境问题的产生。2003 年实施的我国《环境影响评价法》首次将规划作为环评对象,①我国曾于2000 年在编制环境影响评价法草案建议稿时曾规定：“制定可能产生重大环境影响的经济技术政策和标准、编制规划与计划的部门,有义务编制环境影响报告。”然而,由于我国有关政策的制定主体较为模糊,且战略环境评价的实施会妨碍经济行政主管部门和地方政府编制与审批各类重大开发利用规划等决策,因此这一规定受到了来自国务院经济主管部门和地方政府的强烈反对,最终除象征性保留“规划的环境影响评价”条文外,战略环境评价未能全面写入我国《环境影响评价法》。参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》,北京大学出版社2006 年版,第223～235 页。确立了规划环境影响评价(以下简称：规划环评)的法律地位。2009 年出台的《规划环境影响评价条例》为规划环评的具体展开提供了具有可操作性的法律依据,为将环境保护融入决策过程提供了制度保证。自我国《环境影响评价法》确立规划环评至今已16 年,《规划环境影响评价条例》进一步明确规划环评的具体操作规则已10 年,但我国规划环评制度实施效果依然不甚理想,“未评先批”、“有令不行”频繁发生,“补手续”、“走过场”等现象较为严重。当前,不论是理论界还是实务界均关注建设项目环评,不重视通过构建监督机制促进规划环评的实效。国内外环境保护发展历史经验证明,与建设项目环评相比,政府的一些政策和规划对环境的影响范围更广,历时更久,而且影响发生之后更难处置。②参见王社坤、汪劲：《我国规划环评立法的现状、问题与进展——以〈规划环境影响评价条例送审稿〉为中心》,《中国环境法治》2007年第1 期。规划环评处于重大宏观经济决策链前端,其要考虑、审核的是区域性、累积性的环境影响,这些因素对于环境保护比建设项目环评要审核、考虑的更为重要。③参见耿海清：《我国规划环评的困境及其破解之道探讨》,《环境科学与技术》2012 年第12 期。因此,增强规划环评制度的实效应成为目前刻不容缓的任务,构建规划环评的独立审查机制是其制度关键。

一、亟须构建我国规划环评独立审查机制

规划环评能否有效实施对于环境保护意义重大。为促进规划环评的有效开展,许多国家都设置了规划环评行政监督机制。

(一)我国规划环评审查机制的现状与缺陷

在我国,对规划环评的行政监督采取审查方式,由审查主体对规划编制机关所制定的环境影响报告书、环境影响篇章或说明(以下简称：环境影响评价文件)进行审查,以其审查意见作为是否批准规划的依据。根据规划的类型,采取不同的审查形式：对于综合性规划和指导性专项规划,在其规划草案报批时应当将环境影响篇章或者说明作为草案的组成部分一并报送规划审批机关,由审批机关审查;对于非指导性专项规划,规划审批机关应当在作出审批决定前将其收到的专项规划的环境影响报告书送同级生态环境主管部门,由其会同规划审批机关召集或组建审查小组对环境影响报告书进行审查。从既有制度实践来看,我国规划环评审查制度存在如下不足。

1.规划环评审查主体多元且独立性不强

我国规划环评审查主体有两类：一是综合性规划和指导性专项规划的审批机关;二是由专家和生态环境主管部门、规划审批机关、编制机关以及其他规划涉及的部门代表组成的临时机构——审查小组。关于前者,规划审批机关与规划编制机关存在着隶属关系或业务指导关系,而且其自身往往负有促进经济发展的职责,其欠缺动力去审查规划的环境影响,即便规划审批机关审查了环境影响篇章或说明,由于审批机关往往并不具有环境保护的职责和专长,其审查的专业性也值得怀疑。④参见王社坤：《我国战略环评立法的问题与出路——基于中美比较的分析》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2012 年第3 期。关于审查小组,根据《规划环境影响评价条例》的规定,其成员构成必须有二分之一以上的专家,专家应当从依法设立的专家库内相关专业的专家名单中随机抽取,并对已参与环境影响报告书编制的专家实行回避制度,审查小组客观、公正、独立地进行审查后提出书面审查意见。⑤参见《规划环境影响评价条例》第18 条、第19 条。原国家环境保护总局在《关于进一步规范专项规划环境影响报告书审查工作的通知》(环办[2007]140 号)中指出,审查小组是专项规划环境影响报告书的唯一法定审查主体。然而审查小组的独立性不强,导致其难以提出科学客观的审查意见。由于审查小组只是临时机构,其运转依赖于程序召集者,因此审查小组的召集权往往意味着对审查小组的主导权。实践中,规划审批机关通过与生态环境主管部门分享召集权,事实上主导着审查小组,使得生态环境主管部门及专家难以客观、公正、独立地进行审查并提出审查意见。

2.规划环评审查程序欠缺公平、公正性

规划环评审查程序依据不同的规划类型和审批机关而有区别。首先,针对综合性规划草案和指导性专项规划草案的环境影响篇章或者说明,由规划审批机关在审批规划草案时一并审查,即规划环评审查程序附属于规划审批程序。这种内置于规划审批且无独立程序要求的审查欠缺公平、公正性,尽管生态环境主管部门一直试图审查环境影响篇章或者说明。原国家环境保护总局于2006 年在答复天津市环保局的《关于规划环境影响评价有关问题的复函》(环函[2006]230 号)中指出,应当编制环境影响篇章或说明的规划,也应由环保部门召集有关部门专家和代表提出审查意见;对于召集审查的具体方式,地方有规定的,暂按地方规定执行;地方没有规定的,可参照《专项规划环境影响报告书审查办法》(国家环境保护总局令第18 号)执行。然而,因缺乏法律规定,原国家环境保护总局的复函并不能约束规划编制机关。因缺乏独立审查主体及程序,使得综合性规划及指导性专项规划的环评缺乏有效的外部监督,这种规划环评基本上流于形式。实践中,此类规划不仅宏观涉及面广,而且种类繁多。其次,针对非指导性专项规划,按审批机关的不同采取了不同的程序。其中,政府负责审批的规划,由生态环境主管部门召集审查小组;由各部门负责审批的规划,由生态环境主管部门和审批机关共同召集审查小组。之所以如此区分,通过回顾我国《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的立法过程可以发现,规划环评往往被作为规划审批机关的各部门视为是生态环境主管部门对自身权力的分割与侵入,这种规定纯粹是部门利益争夺的结果。⑥参见前注④,王社坤文。在我国,为弥补立法机关专业性和实践经验的不足,现行立法体制实际上是“部门立法”。⑦据不完全统计,在十一届全国人大常委会立法规划确定的64 项法律中,有48 部法律是由主管行政部门起草的,比例高达75%。

3.规划环评审查意见的法律效力欠缺

依据我国《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的规定,生态环境主管部门负责召集有关部门代表和专家组成审查小组,对规划环境影响报告书进行审查,形成审查意见;一方面该审查意见是规划审批机关在审批专项规划草案时作出决策的重要依据;另一方面,若审查小组提出修改意见的,专项规划的编制机关应当根据环境影响报告书结论和审查意见对规划草案进行修改完善。⑧参见我国《环境影响评价法》第14 条。这样,审查意见是规划审批决策的重要依据,但不是行政许可文件。⑨参见环境保护部对广州绿网环境保护服务中心提交的《关于建立和完善规划环评审查信息主动公开制度建议》的回复,http://www.sohu.com/a/85611741_349370,2019 年7 月30 日访问。

实践中,我国规划环评审查意见的效力十分有限。尽管原国家环境保护总局2003 发布的《专项规划环境影响报告书审查办法》规定,专项规划环境影响报告书未经审查,审批机关不得审批专项规划,但规划环评“编而不评”、“未评先批”等现象屡禁不绝。有报道显示,通过审批的113 个煤炭矿区总体规划中,有52 个是在规划环评尚未完成的情况下审批的。10参见郄建荣：《环评法实施12 年环评刚性难体现》,《法制日报》2015 年10 月28 日。即使进行了规划环评审查,审查意见既难以为规划审批机关所采纳,也难以促使规划编制者对规划草案进行实质性调整。关于规划审查意见效力欠缺的原因,一方面是立法不完善,根据《规划环境影响评价条例》的规定,专项规划的编制机关未采纳环境影响报告书结论和审查意见对规划草案进行修改完善的,仅要求其说明理由;11参见《规划环境影响评价条例》第22 条、第14 条。另一方面,审查主体的独立性不强,审查程序不能做到公开、公平、公正,再加上相关技术导则、规范的欠缺,导致审查主体难以提出科学客观的审查意见。

我国的行政监督的最大问题在于过于依赖层级性,忽视了专业性、独立性和法治性的监督本质。12参见廖原：《行政内部监督制度的域外借鉴》,《四川理工学院学报(社会科学版)》2009 年第2 期。此问题在规划环评审查方面依然存在,过于依赖规划审批机关的层级性监督,忽略了行政监督的专业性与独立性。

(二)亟须构建我国规划环评独立审查机制

在工业化和城市化快速发展进程中,宏观决策和整体规划缺乏对环境与资源因素的考量是造成我国布局性、结构性环境污染问题的重要原因。13参见任景明：《从头越：国家环境保护管理体制顶层设计探索》,中国环境出版社2013 年版,第247 页。因有关政策、规划不当,所造成的环境问题已经成为我国经济发展的“瓶颈”。将环境保护纳入宏观决策考量是解决中国环境问题的关键,把握住规划环评环节,在很大程度上也就控制住了政策对环境的不良影响。

世界范围内,不管是环评对象涉及政策、立法、计划及规划的广义战略环评,还是仅涉及政策、规划及计划的狭义战略环评,都是由战略拟定者承担开展环评的义务。我国亦不例外,规划环评的义务主体也是规划编制机关,这是采取规划编制机关和规划环评主体合一的自我评价模式。由规划编制机关承担环评义务的制度设计在保密和透明之间、专业和利益权衡之间找到了较好的平衡点。14参见前注①,汪劲书,第172 页。之间此制度安排犹如一柄双刃剑,在提高决策效率和保密性的同时,其缺陷不容忽视。由于作为规划编制机关的地方政府及其行政部门的主要职责是促进经济增长而非保护环境,因此,“自我评价”模式恰恰为其逃避环评义务或对环评“走过场”甚至造假提供了机会。2008 年全国人大常委会对我国《环境影响评价法》的实施进行了第一次执法检查,检查发现,在规划环评方面,存在“不环评也审批”或“先审批后环评”的违法现象。实践中,规划环评常被忽略,往往是规划批准后或建设时才补做环评。即使未被忽略,在以GDP 为导向的政绩观下,对开发构成限制的规划环评,在自我评价模式下,难以提出制约规划的强硬结论,也难以提出针对规划草案的实质性调整意见。15参见前注③,耿海清文。

作为环评管理体系的“龙头”,规划环评“落地难”使整个环评制度的成效大打折扣。解决规划环评落地难、项目环评“虚胖”等问题是《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立的环评制度改革的重要内容。现阶段,亟须完善规划环评的监督机制、强化规划环评违法责任的承担已获得学界共识。由于规划环评不同于建设项目环评,并非行政许可,依据我国《环境影响评价法》和我国《行政诉讼法》,规划环评并非行政诉讼的受案范围,因此,其目前尚未建立司法监督。并且因规划环评的科学性、复杂性及不确定性等特点,司法监督在此领域亦难以发挥重要作用。在《规划环境评价条例》草案中曾有关于司法监督的规定,最终还是在审议中被删除了。规划环评具有时空上的宏观性和专业性,普通公众欠缺相关专业知识和环境意识,而政府不同部门、公立科研院所以及受聘专家的参与动力以及在参与中能否保持独立性值得质疑,其在公众利益与自身所在部门利益产生冲突时,存在放弃公众利益的可能。16参见任景明等：《区域性战略环评的公众参与模式》,《环境保护》2013 年第18 期。因此,只有公众参与监督规划环评的效果不会是充分有效的,其只能作为监督规划环评的辅助手段。

规划环评制度改革除了应不断向政策环评推进外,构建规划环评独立的审查机制,加强规划环评的行政监督以克服规划环评落地难、实效差的问题,显得更为重要且急迫。由法定主体作为与规划编制机关和审批机关并列的独立审查主体,按照公开、公平、公正的审查程序,就规划的环境合理性和可行性、环境影响评价文件的客观科学性等作出有效力的独立审查意见,才能真正克服规划环评自我评价模式的缺陷,促进规划环评落地及有效展开,真正发挥其作为推动发展战略和规划不断绿色化的重要手段的作用,迫使规划编制机关及审批机关考虑决策的环境影响,实现经济、社会和环境的可持续发展。

二、规划环评独立审查的主体与范围

受诸多因素制约,规划环评尚未成为责任主体的自觉行为,其环境影响评价文件的科学性和公正性有待提高。因此,审查主体与审查范围将是构建我国规划环评独立审查机制的重要内容。

(一)审查主体

由规划编制机关自行环评难以保证行政决策绝对符合环境理性,必须设置独立的监督主体以促进行政决策的环境理性。在欧美,由于权责清晰、监督到位,规划环评已成为责任主体的自觉行为,但依然设有独立的主体负责审查规划环评。在美国,其《国家环境政策法》规定联邦机关是立法草案及拟议行动的环评义务人,自行准备环评文件。17U.S.C.§4332(2)(C)(2006).为促进拟议行动联邦机关制作的环评文件的质量符合环境理性要求,又加入了由联邦环保署予以审查的制衡机制设计。环评审查机制最初在1970 年美国国会修正美国《清洁空气法》时予以确立,后得以逐步扩展至其他环境要素。依据1970 年修订后美国《清洁空气法》的规定,联邦环保署应对各联邦机关提交的立法草案、行政规则以及依法应准备环评文件的开发行为与重要拟议行动所造成的环境影响,进行审查与评论,并向大众公开其结果。18U.S.C.§7609(a) (2006).这样,美国联邦环保署就具有对其他行政机构编制的环境影响报告进行独立审查的职能,通过审查与评论进行行政监督。欧盟于2001 年6 月27 日通过的战略环评指令规定,为确保环评文件的质量,应由独立机构对环评文件进行审查。19参见朱源：《欧盟战略环评的实践经验及对中国的借鉴》,《北方环境》2013 年第2 期。

在我国,基于对地方政府及其促进经济发展的职能部门保护环境的不信任,在行政权内部,立法授权生态环境主管部门与规划审批机关召集或组建审查小组加以制衡。如前所述,我国现有规划环评审查主体是包括由规划审批机关及由专家和生态环境主管部门、规划审批机关、编制机关以及其他规划涉及的部门代表组成的审查小组。因规划审批机关主观上习惯追求经济增长,其完全可能出于经济利益的考虑而忽视规划中明显的不良环境影响,其在客观上欠缺审查所需的专业技术而难以履行审查职责;尽管相关立法的本意是让专家挑起审查小组的大梁,在审查小组由行政机关召集、审查大会由行政机关组织召开的情形下,审查小组专家难以承受如此艰巨的任务。所以,真正有意愿和能力承担规划环评审查的主体是生态环境主管部门。然而,依据我国目前法律法规,生态环境主管部门作为唯一具有环境保护职责和专业知识的行政机关,却需要与规划编制机关、规划审批机关通过召集或组建审查小组的形式分享规划环评审查权。比如生态环境主管部门需会同规划审批机关召集有关部门代表和专家组成审查小组,对专家库动态管理需更新和补充相关专业、行业专家名单时,应充分征求相关规划审批机关的意见。20参见《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》第9 条、第10 条及《关于进一步加强水利规划环境影响评价工作的通知》(环发[2014]43 号)第12 条。实践中,此种分享的审查权因独立性欠缺,难以真正约束制定及批准规划的地方政府及其行业主管部门,并最终导致规划环评的监管、执法疲软无力。比如,生态环境主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组对规划环评展开审查,依据审查结果提出相应的建议或意见,但因地方政府及其行业主管部门直接或间接参与审查过程,专家的意见能否被采纳、审查是否通过,还是由政府及相关行业部门所决定,所以有效制约机制的缺失导致规划环评工作效果大打折扣。21参见李云涛、朱丽敏、马联：《我国规划环评现状与问题及对策建议》,《资源节约与环保》2019 年第5 期。

我国应确立生态环境主管部门对规划环评独立审查的主体地位。首先,保护环境是生态环境主管部门的法定职责,对规划环评进行审查以落实规划环评并促进规划的绿色化,也内含于其保护环境的法定职责范围。然而我国规划环评立法是部门利益妥协的产物,导致了生态环境主管部门审查权被分享从而欠缺独立地位。其次,生态环境主管部门具有审查规划环评所需的技术和基础资料,其在环境执法中掌握环境质量、污染源分布和排放量等基础资料,客观准确掌握环境质量现状和区域污染源立体分布是进行规划环评审查的前提条件。并且,生态环境主管部门具有审查所需的专业技术。规划环评的有效性就是为决策提供专业性的指导,以综合决策方式弥补决策者知识结构,特别是环境保护知识的不足。22参见陈雳华等：《浅谈我国规划环评制度改革的对策建议》,《环境与可持续发展》2017 年第4 期。最后,由生态环境主管部门作为规划环评独立审查主体,更有利于加强规划环评与项目环评联动。我国《环境影响评价法》规定,项目环评应以规划环评意见为重要依据,其内容可根据规划环评审查意见予以简化。只有由承担建设项目环评审批任务的生态环境主管部门来审查规划环评,方能更好地实现规划环评与项目环评的联动。这也符合《“十三五”环境影响评价改革实施方案》确立的以改善环境质量为核心,以全面提高环评有效性为主线的环评制度改革方向。

由生态环境主管部门对规划的环境影响进行审查并独立作出判断,才能有效消除投资主管部门对规划环评的抵制和对环境影响的漠视,有利于规划环评的落地,以促进决策环境影响的行政监督。这样,规划环评编制机关以及审批机关就不参与具体的规划环评审查事项,只作为规划环评审查的协助者,为生态环境主管部门的审查提供必要的资料、信息及技术分析等。在美国,为确保审查的客观与独立,联邦环保署特别在审视政策与程序中规定,对于评论书面意见与评等结果,相关人员既不得与拟议行动联邦机关协商,亦不能更改,除非发现内容有错误。23参见康文尚：《试评美国环境影响评估制度的行政监督》,《中研院法学期刊》2012 年第11 期(台北)。

(二)审查范围

根据我国《环境影响评价法》的规定,生态环境主管部门仅能对非指导性专项规划编制的环境影响报告书进行审查,而综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案的环境影响篇章或者说明则由环评审批机关在审批时附带审查。如此区分的后果便是实践中此类编制篇章、说明的规划环评基本没有实施。24参见贾生元：《我国规划环评问题分析及完善建议》,《环境影响评价》2015 年第9 期。并且,实践中规划环评的开展并未覆盖环评法律法规所规定的“一地、三域、十专项”,九成以上的规划环评均集中在开发区、港口、轨道交通等有限的几个规划类别。25参见王静、钱扬、刘伟京：《规划环评发展现状及对策分析——以江苏省为例》,《环境与发展》2016 年第5 期。

由于并无统一的规划法,我国规划的种类较多,名称不统一,现行法律亦未明确界定综合规划、专项规划、指导性专项规划等概念,应进行环评的规划的内涵和外延不清楚,无疑为各部门将其负责编制或审批的规划解释为免于环评或者适用较为简单的环评程序提供了机会。尽管彼此冲突的利益有可能在有关法律和政策制定的过程中(至少以某种方式)获得均衡,原国家环境保护总局于2004 年印发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》通知(环发[2004]98 号),明确了工业、农业、畜牧业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等9 个方面共23 项需要编制规划环评报告书的类型,以及“一地、三域、十专项”中的13 个方面共26 项需要编制规划环评篇章或说明的类型。“2004 年经过艰难协调,环保部门确定了规划环评的范围。”26刘贵云：《规划环评与项目环评,谁逼谁?》,《环境经济》2015 年第14 期。然而,上述问题仍会在执行阶段重新显现出来。27参见[德]托马斯·海贝勒：《中国与德国的环境治理》,中央编译出版社2012 年版,第8 页。生态环境主管部门经过艰难协调通过例举式的规定依然未能解决上述问题,2003 年开始实施的我国《环境影响评价法》所确立的规划环评制度直到2005 年还在试点推行,就是例证。

自立法确立规划环评制度以来,规划体系发生了较大改变,规划也以实施方案、安排、纲要等名称呈现,为防止规划编制机关用各种方式规避规划环评、逃避审查监督,应将审查范围由专项规划扩展到所有规划,同时,应明确规划环评审查范围,采取名录制,清理我国实践中编制的各类规划,形成“规划环境影响评价的管理名录”,并根据社会经济发展状况适时修订。28参见前注④,王社坤文。

总之,我国应修订我国《环境影响评价法》,确立生态环境主管部门对包含编制环境影响篇章或说明的所有规划的环境影响评价文件进行独立审查的权限,即由国务院生态环境部对于国务院及有关部门所批准规划的环境影响评价文件进行独立审查,省级生态环境厅(局)对于设区的市级以上地方人民政府及其有关部门所批准规划的环境影响评价文件进行独立审查。

三、规划环评独立审查的法律依据与审查程序

在确立生态环境主管部门的独立审查主体地位和审查范围后,需要明确生态环境主管部门依据何种规范、何种程序对规划环评进行审查。

(一)规划环评独立审查的法律依据

规划环评审查的法律依据是指生态环境主管部门以何为依据对规划环评进行审查并得出审查结论。我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》等对规划环评的编制、审批进行了规范,是生态环境主管部门审查规划环评合法性及合理性的重要依据,除此之外,环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范也是规划环评审查的重要依据。《规划环境影响评价条例》规定,规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定;规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定,并抄送国务院生态环境主管部门备案。29参见《规划环境影响评价条例》第9 条。然而在实践中,相关部门(如水利部、原国土资源部)退出相关导则编制,另起炉灶以其他名义(如原国土资源部的“技术指引”等)出台类似文件,最终导致生态环境主管部门主导起草的相关技术导则“胎死腹中”。30参见孙冰等：《英国环境影响评价制度演进对中国的启示》,《中国环境管理》2018 年第5 期。我国规划环评的技术支撑体系尚未有效建立,多数规划环评没有相应的导则和技术规范,现有的导则仅有总纲、开发区域、煤炭矿区3 项,技术要点仅有公路网规划等少数几项、技术审核要点也只包含了轨道交通、流域、港口等少数几项,相当多的领域还处于起步甚至空白阶段,也缺乏相应的基础研究,不仅导致评价深度参差不齐,31参见广州绿网环境保护服务中心：《十二年来我国规划环评制度发展与实施观察》(2015 年12 月),http://www.docin.com/p-149180284.html,2019 年7 月30 日访问。而且致使规划环评审查欠缺法律依据与技术支撑体系,难以有效约束规划环评。

因此,除规划环评技术导则总纲、煤炭矿区开发外,生态环境部应加强对其它各类别规划环评技术导则的编制,比如考虑研究制定土地开发、区域、流域、海域或相关行业的规划环境影响评价技术导则。否则相关技术导则的缺失会导致规划环评审查的落空以及规划环评法律法规的无法适用。32参见杨常青、宣昊：《浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议》,《环境与可持续发展》2015 年第6 期。除此之外,规划环评审查不应再援用项目环评审批的依据和思维。因为我国的项目环评制度实施时间长,长期的项目环评思路还没有调整过来,规划环评编制人员和审查专家常以建设项目环评的思路和方法去审查规划环评。33参见前注24,贾生元文。基于两者的较大差别,应克服沿用建设项目环评的审查体系来审查规划环评。

(二)规划环评独立审查的程序设置

我国《环境影响评价法》是目前唯一一部专门为环境行政量身定做的程序规范。环评在性质上主要具有行政程序的特征,是综合性环境保护法和单项环境保护法所容纳不了的。34王涛：《关于〈中华人民共和国境影响评价法〉(草案)的说明》,http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050822192411.htm,2019 年8 月20 日访问。目前的规划环评存在较明显的封闭运行现象,其编制、审查、实施主要是在政府内部进行,透明度不高。35参见涂江波：《从理想到现实——我国战略环评实施状况、问题与对策》,《生态经济》2014 年第3 期。规划环评审查作为规划环评的重要内容之一,可以通过公开、公平、公正的审查程序以明确规划环评过程中各主体的责任和义务,促进规划环评编制、实施及规划审批的科学性与公正性,加强规划环评与规划审批的互动。规划环评审查是以负有环保职责和专业知识的生态环境主管部门去约束政府及其他职能部门。因此,必须建立公开、公平、公正的审查程序,以实现环评的过程控制。

1.规划环评筛选的审查

尽管现行法律、法规确立了哪些规划需要环评,但只是冲突利益在法律、法规制定过程中获得的暂时均衡,在该法律、法规执行阶段这些利益冲突又重新显现,易被规避适用或者经解释后被选择性地适用。因此,这些问题必须在个案中予以监督。在扩大生态环境主管部门规划环评审查范围的同时,必须建立明确的筛选程序。由生态环境主管部门依据相关规定,在个案中具体审查某规划是否需要开展环评,以及开展何种类型的环评,是需要编制环境影响报告书还是环境影响篇章或说明。不同于项目环评,以项目环境影响的大小来决定是否进行环评以及编制何种环境影响评价文件,规划环评仅依据规划的类型来确定是否需要环评以及编制何种环境影响评价文件,国民经济与社会发展规划不需要环评,“一地、三域”综合规划以及专项规划需要环评,且两者评价范围不同,前者仅编写环境影响篇章或者说明进行简单评价,后者需编写环境影响报告书予以详尽评价。而不管是国外战略环评还是我国项目环评,筛选的原则是越有可能产生重大环境影响的对象越应当全面、具体地评价;我国立法机关假定综合规划的环境影响小于专项规划,与现实并不相符,例如,某一开发区的环境影响并不一定小于某一畜牧业规划。因此,我国规划环评应依据规划环境影响的大小来进行筛选。筛选由规划编制机关依据相关规定进行,并由生态环境主管部门对此筛选是否合法、合理进行审查。在欧盟,是否需要环评以及环评的范围如何都应依相关程序予以确定,有些成员国将该范围的审查主导权配置给计划或规划的制定部门(但需要咨询生态环境主管部门),有些配置给生态环境主管部门,并且需要将相关信息向公众公开。36参见前注19,朱源文。

在我国,应建立明确的筛选程序,由规划编制机关就是否需要环评及其评价范围大小咨询生态环境主管部门,生态环境主管部门可以提交专家委员会(生态环境部可由战略环评咨询委员会承担此任务)来讨论决定;37参见王玉振：《战略环境评价——从国际经验到中国的实践》,中国环境科学出版社2012 年版,第214 页。也可以自行从专家库里挑选专家组建专家小组进行审查,就是否需要环评以及若需要环评,评价范围需详尽还是简单等问题形成审查意见,并在将审查意见反馈规划编制机关的同时,向公众公开相关信息。规划编制机关应对此筛选审查意见进行回应,若未采纳应逐一说明理由。

2.规划环境影响评文件的审查

在自我评价模式下,环境影响评价文件由规划编制机关编制或者组织规划环评技术机构编制,但在实践中,较多规划环评文件由建设单位出资委托,为谋求项目环评审批通过而编制的规划环境影响评价文件,其客观性及公正性欠缺保障。38在国家一级规划中,开展最多的是针对煤炭矿区总体开发规划的环境影响评价,2006 年至2010 年之间共实施了79 部。按照相关法律规定,该项工作应该由省级发展改革管理部门委托编制,但实际上一半以上均由建设单位出资委托编制。在这种情况下,环评单位的工作难以客观公正。环境影响评价文件是否客观公正、是否符合环境理性应是审查的重点。客观、科学的环境影响评价文件,是作出具有环境理性决策的前提。“美国环评立法充分认识到唯有环境影响评价文件充分反映拟议行动对环境的真实影响,唯有环境影响评价文件先符合环境理性的要求,才有可能促使拟议行动联邦机关作出具有环境理性的决策,赋予联邦环保署对环境影响评价文件进行妥适性评等。”39同前注23,康文尚文。在独立审查机制下,我国对规划环评文件的审查程序应注意以下三个方面。

首先,应在立法上明确规划审批机关移送环境影响评价文件的程序。根据我国《环境影响评价法》,规划编制机关在报批规划草案时,应依法将环评文件一并附送审批机关,但是该法并未规定规划审批机关向生态环境主管部门移送规划环评文件的义务。尽管原国家环境保护总局制定的《专项规划环境影响报告书审查办法》规定,规划审批机关在作出审批规划草案的决定前,应当将规划环评文件公开并送同级生态环境主管部门,由同级生态环境主管部门进行审查。而该生态环境主管部门制定的规章并不能约束规划审批机关。

其次,尽管生态环境主管部门是规划环评的审查主体,但审查必须以其召集审查小组举行审查大会的程序和方式进行。生态环境主管部门应当自收到规划环评文件之日起30 日内,召集有关部门代表和专家组成审查小组,对规划环评文件进行审查,重点审查规划环评文件的基础资料、数据的真实性,评价方法的适当性,环境影响分析、预测和评估的可靠性,预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性,公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明的合理性以及环境影响评价结论的科学性等。40参见《规划环境影响评价条例》第19 条。审查大会须在不受规划编制机关、规划审批机关干预的情形下,由二分之一以上无利害关联的专家参与(从专家库相关专业专家中随机抽取)并作出审查意见,即依法召集或组建审查小组举行审查大会是生态环境主管部门在审查规划环评文件时的必经程序。

最后,规划环评文件审查结论作出程序须完善。根据《规划环境影响评价条例》的规定,审查小组对环境影响评价文件进行审查后,可作出四种结论。一是当环境影响报告书存在基础资料和数据失实的,规定内容存在其他重大缺陷或者遗漏的,评价方法选择不当的,对不良环境影响的分析、预测和评估不准确、不深入,需要进一步论证的,预防或者减轻不良环境影响的对策和措施存在严重缺陷的,环境影响评价结论不明确、不合理或者错误的,应提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。41参见《规划环境影响评价条例》第20 条。二是依据现有知识水平和技术条件,对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的,或者规划实施可能造成重大不良环境影响,并且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施的,应当提出不予通过环境影响报告书的意见。42参见《规划环境影响评价条例》第21 条。三是原则上通过,但对预防或者减轻不良环境影响的对策和措施提出调整建议或对规划的环境合理性、可行性提出优化调整意见。四是通过。审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意,并如实记录和反映审查小组成员的不同意见。

对上述审查结论的作出程序需要从两方面进行完善。一是增加审查意见的公开程序(法定不能公开的除外)。赋予生态环境主管部门独立审查规划环评的权力,不等于生态环境主管部门能真正努力进行审查,并如实作出审查意见。借助程序公开及公众参与的力量可对行政机关发挥一定程度的履职监督作用。公众参与不仅是环评的一个重要组成部分,也是规划环评审查的重要环节。43参见卫乐乐：《环境治理中引入风险沟通的理论准备》,《常州大学学报(社会科学版)》2019 年第3 期。据广州绿网环境保护服务中心2016 年5 月26 日发布的《规划环评审查信息公开报告》显示,目前编制过程中的信息公开和审查过程中的信息公开都严重不足。44参见广州绿网环境保护服务中心：《规划环评审查信息公开报告》,http://www.gzcy.org/uploadfile/2016/0526/20160526030236231.pdf,2019 年8 月1 日访问。为利于公众有效参与规划环评及规制行政权,应将规划环评编制及审查信息尤其是审查意见公开。因此,必须完善立法,规定生态环境主管部门应在提出审查意见之日起10 日内公开审查意见,还可以公开未依法开展环评的规划信息,呼吁社会和公众监督。二是应为相应部门设置针对规划环评审查意见的回应程序。在美国,拟议行动联邦机关应回应联邦环保署的评论意见。45参见前注23,康文尚文。在我国,应由规划编制机关针对规划环评文件需要修改并重新审查的意见进行回应,确定修改范围和修改时间;由规划编制机关对不予通过环评文件的意见及原则上通过但附有调整建议的进行回应。

四、规划环评独立审查的法律效力与争议解决

长期以来,我国规划环评偏离了支撑决策的定位,沦为项目环评通过审批的敲门砖,这与我国规划环评审查欠缺法律约束力以及缺失规划环评违法行为追责机制直接相关。

(一)规划环评独立审查的法律效力

项目环评审批属于行政许可,未经生态环境主管部门审批或审批未予通过的项目不能开工建设。规划环评审查与项目环评审批不同,其审查意见只是规划审批决策的众多考量因素之一,规划环评及其审查只是行政机关作出某一行政行为的必经程序。46参见阮丽娟、吴天意：《论环境影响评价审查结论的法律效力》,《吉首大学学报(社会科学版)2016 年第4 期。因此,必须强化规划环评审查程序及其审查意见的约束力。

首先,相关立法必须明确规划环评审查程序的效力。完善我国环评法律法规,规定规划环评文件未经审查,审批机关不得审批规划。规划环评的审查程序是规划审批的必经程序,未经审查,审批机关不得审批规划,否则应承担相应的法律责任。

其次,应明确规划环评审查意见的约束力。审查意见为该规划需要修改的,规划编制机关应予以修改后再送生态环境主管部门审查;审查意见为不予通过环评文件的,而规划编制与审批机关未说明理由不予采纳的,生态环境主管部门可以提出异议;审查结论为附条件通过的,规划审批机关应当在审批时对相关条件的落实予以考虑。

最后,相关立法应完善“编而不评”、“未评先批”、“评而不用”等环评违法行为的法律责任及责任追究机制,以强化规划环评审查及其审查意见的法律约束力。《规划环境影响评价条例》在设定规划编制、规划审批、审查小组的法律责任时极为审慎,只规定了行政处分,相比规划编制机关、规划审批机关的违法行为所造成的社会危害性,这种法律责任是极其不相称的。如果没有相应的法律责任作为保障,规划环评极有可能成为摆设。违反规划环评的罚则过于简单,难以体现罚过相当的法律原则,未能形成足够的威慑力。47参见尹文辉：《我国环境影响评价法律制度的不足及完善》,《辽宁公安司法管理干部学院学报》2010 年第7 期。环境影响评价法执法失灵,从表面看是政府失灵,从深层次看是政绩驱动、利益驱动。地方政府作为中央政府的代理人,往往会因为政绩或利益驱动而加强或怠慢委托人的部分指令。48参见曹葵、刘骏：《环境影响评价法执法失灵的剖析——机制与体制的障碍》,《中国环境管理》2010 年第3 期。因此,应加强对未依法开展规划环评的责任追究,以及对不采纳规划环评意见导致生态环境破坏的责任追究,对审批机关应当采纳而未采纳环评结论和审查意见或未作出合理说明的,以及规划实施单位不落实环评结论和审查意见要求造成生态环境损害的应进行追责。此外,还应严格落实我国《环境保护法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》等国法党规,将规划环评责任落实作为环保督政的重要内容。49参见前注25,王静、钱扬、刘伟京文。

(二)规划环评独立审查争议的解决

生态环境主管部门为环境利益代言,而作为规划编制与审批主体的行政机关往往追求GDP 增长,两者存在理念和利益上的冲突,在开发与保护存在尖锐矛盾时,难以协调其中的利益关系,但现行法律欠缺解决冲突的协调机制。因规划环评结论及审查意见只是行政机关作出行政决策的重要参考依据,当生态环境主管部门与规划编制、审批机关就规划的环境影响存在争议时,需要对争议进行协调和裁决。在美国,当联邦环保署认定联邦机关的立法草案、行政规则或拟议行动,从公众健康、社会福利或环境保护判断,属于不可接受者,50美国联邦环保署以是否可采取减轻环境影响措施或改变替代方案为依据,对拟议行动的环境影响加以评等,分为无反对意见、有环境顾虑、有环境上反对意见、环境上不可接受等四类。参见前注23,康文尚文。联邦环保署应公告其决定,并向环境质量委员会提出异议。51C.F.R.§1504.1(C).

对规划环评独立审查的争议进行协调和裁决,不仅能居间协调并解决行政机关彼此间关于规划环境影响的分歧,而且能强化规划环评审查的效力,构成了规划环评行政监督不可或缺的一部分。在美国,由联邦环保署对拟议行动的环境影响评价报告书进行审查与评论的程序,客观上已发挥了重要的监督作用,进一步允许联邦环保署提起异议,不仅使环评行政监督内涵更趋完备,也对拟议行动联邦机关形成了强大的外部压力。52Ted Boling,New Directions in Environmental Law:Making the Connection:NEPA Processes for National Environmental Policy,32WASH.U.J.L.&POL'Y.313,323-23(2010).环境质量委员会介入异议处理的目的,在于居间协调并解决联邦机关彼此间的分歧,但其调解并无拘束力,如果环境质量委员会居间协调仍无法解决分歧,则送交总统裁决。为抑制关于环评的不当的异议,减少异议争执,美国环境质量委员会规则规定了提出异议的程序要件和实质要件。其程序要件为异议机关与拟议行动机关有不同意见时,应先协调解决,协调不成向环境质量委员会提出异议时应说明理由,并且该异议必须在评估书送达后25 天内提出。53C.F.R.§1504.2;40C.F.R.§1504.3(a) (1);40C.F.R.§1504.3(b) .其实质要件为必须认真考量拟议行动对环境造成的影响后才提出异议,包括可能违反国家环境标准或政策、严重性、影响范围、期间长短、是否存在替代方案等因素,考量结果必须在异议书面文件中明确说明。54C.F.R.§1504.2.尽管自1974 年至2009 年,美国环境质量委员会共处理27 件异议案件,与历年已完成数以万计评估书相比较,异议程序极少启动,但低使用率并未掩盖异议程序的重要性,也并不代表其未发挥作用。异议程序对拟议行动机关具有威胁性,确实已促使拟议行动联邦机关更严肃地看待环保署(或其他联邦机关)提出的评论意见,是其在环境部分作出让步,接受环境质量委员会建议的主要原因,因为若不让步,此争议便会被提交总统裁决,升高争议解决层级,对于不重视环境影响的拟议行动联邦机关只会更加尴尬。55William L.Andreen,In Pursuit of NEPA’s Promise:The Role of Executive Oversight in the Implementation of the Environmental Policy,64IND.L.J.205,223-29(1989).

应以我国《环境影响评价法》的修订为契机,除了确立生态环境主管部门对于规划环评环境影响评价文件独立的审查地位以外,同时应建立规划环评跨部门联席会议协调及最终裁决制度。在中央建立部际联席会议,由生态环境部为联席会议的召集人,规划编制机关、审批机关及其他相关部门为联席会议的成员;在地方建立省级跨部门联席会议,由生态环境厅为联席会议的召集人,规划编制机关、审批机关及其他相关部门为联席会议的成员。通过联席会议,协调解决规划环评中的重大争议,协调部门之间的利益冲突,促使行政决策过程中充分考虑环境因素。当生态环境主管部门对规划环境影响的判断与规划编制机关不同,认为规划的环境影响重大且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施,或者无法依据现有知识水平和技术条件,对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围进行科学判断的,即有权启动联席会议就相关问题进行协商。若通过联席会议仍协调不成,达不成一致意见的,地方生态环境厅可提请省级人民政府的行政首长进行最终裁决,生态环境部可提请国务院的行政首长进行最终裁决。其中,召开联席会议进行协调应当是行政最终裁决的前置程序。

五、结论

规划环评作为战略环评的重要组成部分,是环境保护预防原则落实的重要抓手和环评前瞻性的重要体现。相比于建设项目环评,规划环评处于重大宏观经济决策链前端,其能否有效实施对于环境保护意义重大。由于作为规划编制机关的政府及其行政部门的主要职责是促进经济增长而非保护环境,“自我评价”模式恰恰为其逃避环评义务或采取评价造假提供了机会,造成了规划环评难以落地,“不环评也审批”或“先审批后环评”的违法现象层出不穷,亟需构建我国规划环评的独立审查机制以加强行政监督,促进规划环评有效实施。必须超越部门利益对我国《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》进行修改完善,确立生态环境主管部门作为规划环评的独立审查主体,以独立、公开、公平的程序对规划环评文件质量及规划的环境影响进行审查,并作出具有约束力的审查意见,以促进决策环境影响的行政监督;生态环境主管部门就规划的环境影响与规划编制机关有异议时,其有权启动联席会议就规划环评争议进行协调,若协调不成则由省级人民政府或国务院的行政首长进行最终裁决;应完善规划环评违法的法律责任及责任追究机制,以强化规划环评审查及其审查意见的法律约束力,规范规划环评中各责任主体的行为。