论生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的衔接

● 汤维婷/文

一、问题背景

在检察公益诉讼和生态环境损害赔偿制度出台前，我国环境资源损害的调整和救济在制度供给上呈现一种“结构性跳跃”和“功能性缺失”。行政机关只能追究致害方的行政责任（如罚款、责令改正、停产停业等），针对生态本身的修复和赔偿须径直进入诉讼程序予以解决。且由于社会组织在人力、物力、财力、专业水平上的种种限制，实际起诉案件相较于各类环境事件高发的现实显得杯水车薪。因此，传统上环境资源损害的调整模式往往局限于对致害人“违法行为”的行政惩戒，无法实现生态本身的填补性救济[1]，或者陷入“企业污染、百姓受害、政府买单”之困境。[2]譬如，在受到多方关注的松花江污染事件中，政府对造成此次事故的吉林石化公司的最终处理仅为纠正其违法行为并处100万元罚款，这相较于国家后续累计投入的78.4亿治污资金来说，不过九牛一毛。

在此背景下，2017年6月27日，全国人大常委会表决通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，正式确立检察公益诉讼制度。8月29日，中央全面深化改革领导小组审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），在全国范围试行生态环境损害赔偿制度。

检察官是公共利益的代表，检察机关提起公益诉讼不仅符合检察机关作为“法律监督机关”的本质要求，且较社会组织在调查取证、专业能力、执行监督等方面具有先天优势。而根据公共信托理论，政府负有以促进全体公众利益最大化为目的保护公共资源的义务。[3]政府作为赔偿权利人，以平等协商之方式在诉讼之前给予生态环境损害行为人以非诉方式承担损害赔偿责任的机会，可以避免司法资源、社会资源的浪费，相较于诉讼，更有利于实现环境利益、经济利益的最大化，并有利于获得社会的认同与支持。

此两项制度中主体虽截然不同，但环境保护事业的实践性决定了环境法律体系的开放性和延展性。在环境法律体系中，一项制度并不是孤立存在的，而是处在与相关制度密切合作、有机配合的关系中。[4]两者在性质、目的、诉讼请求以及适用范围上的高度契合以及检察机关和行政机关在职权能力上的互补决定了两项制度的合作将产生1+1〉2的效果。因此，如何处理两者的衔接是一个事关两者功能发挥、极为重要的现实问题，具备予以专门探讨的理论和实践意义。对此，目前虽无具体规制，但从《改革方案》到各地文件，均已对探索建立两项制度的衔接机制作出明确要求。

二、实践探索与现实难题

[案例]2017年底，浙江省衢州市龙游县检察院在履职中发现：2014年至2015年间，福建某环保产业开发公司管理人员明知何某某无危险废物处置资质，仍将其公司接收的200余吨危险废物交何某某处置。何某某先后四次将上述危险废物运至龙游县境内予以丢弃，致使环境受到严重污染。2017年，上述违法行为人虽被追究刑事责任，但涉案现场的环境功能损害等未得到修复或赔偿，案发时龙游县环保局等单位代为处置现场遗留危险废物而支出的代履行费用55万余元亦未追偿。

由于案发时间久，现场变动较大，土壤中污染物含量通过环境自净大幅度下降，鉴定现场环境功能损害较为困难，衢州市检察院探索以生态环境损害赔偿磋商方式推动环境修复或损害赔偿。2018年7月2日，市检察院向市政府发出检察建议，建议其开展生态环境损害赔偿磋商。市政府采纳该检察建议后指定龙游县环保局负责具体磋商工作。衢州市、龙游县检察院在后续调查取证、损害结果认定中提供法律支持，并现场支持龙游县环保局与涉案公司代表一行开展生态环境损害赔偿磋商。最终，根据专家意见，双方达成协议：涉案公司全额承担龙游县环保局等单位垫付的代履行费用55万余元，并支付生态环境损害赔偿23万元。7月27日，涉案公司如约支付上述款项。

上述案件的办理反映出在检察公益诉讼和生态环境损害赔偿磋商的衔接中存在以下问题：

（一）衔接机制立法缺位

在上述案例中，衢州市检察院通过“检察建议”的方式督促市政府开展磋商。事实上，自生态环境损害赔偿在全国开展以来，以这种方式衔接公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的不止衢州市检察机关，如台州市黄岩区检察院办理的王某某等人非法倾倒废物矿油污染水体案等。

前述“检察建议”的问题是难以明确定性。检察机关发出行政公益诉讼诉前检察建议的前提是行政机关负有监管职责且违法行使职权或不作为，但目前生态环境损害赔偿的制度设计只是原则性地要求赔偿权利人“主动与赔偿义务人磋商”，并规定赔偿权利人“有权”起诉，并无“应当”等强制性规定。故开展或指定有关部门开展生态环境损害赔偿磋商工作并非省、市地级政府之法定“职责”，更谈不上“违法行使职权或不作为”。因此，以行政公益诉讼诉前检察建议督促政府开展磋商不符合行政公益诉讼条件。而目前“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的民事公益诉讼诉前程序废除了试点期间的“督促起诉意见书”和“检察建议”，变为统一的“公告”形式，缺乏针对性。

在这种制度困境下，检察机关无法以检察公益诉讼的现行程序针对性地督促政府开展磋商。因此，目前的实践探索中检察机关大多如上述案例一样模糊处理向政府发出的“检察建议”之性质。但此终非长久之计，制度的长期缺位必然导致实践的混乱，甚至滋生违法行为，因此，对现行检察公益诉讼制度进行适当调整以建立与生态环境损害赔偿制度的合法衔接机制具有现实紧迫性。

（二）损害鉴定评估困难

《改革方案》规定：“赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限……与赔偿义务人进行磋商。”这一规定表明目前赔偿权利人开展磋商仍需进行鉴定评估，并依据报告进行磋商。这一限制性规定存在以下问题：

第一，鉴定困难以及成本过高是我国生态环境损害赔偿制度发展中长期存在的问题。2014年以来环保部、最高人民检察院先后发布了百余家环境损害鉴定评估推荐机构、司法鉴定机构名录，然而面对全国环境事件高发的现状，这些机构的数量远远不能满足需要。[5]而目前司法审判对不具备上述资质的机构出具的鉴定报告采信度较低——虽然《改革方案》并未对鉴定机构作出要求，但如果磋商不成，该报告不为法庭所采信，会极大地加重行政和司法的金钱、时间成本。另一方面，环境案件具有很强的时效性，污染或破坏状态随着时间的推移快速发生变化，如前述案例中，何某某倾倒在河流、田埂中的危险废物随河流的流动、土壤的自净，已无法检出，只能以虚拟治理成本初步估算修复费用，难以出具有效鉴定报告，给案件办理带来极大困难。此外，目前我国环境损害鉴定评估成本极高，费用动辄数十万上百万，在部分案件中甚至出现鉴定评估费用接近乃至超过损害赔偿数额的情形。

第二，在磋商行为中，行政机关是以生态环境损害求偿人的身份进行平等协商，以期在双方合意的基础上达成赔偿协议。[6]赔偿权利人有权在磋商中作出一定程度的让步，以期协议的顺利达成。因此，磋商双方以初步评估结果为依据进行协商，亦符合生态环境损害赔偿之原则。鉴定评估报告之必要性，有待商榷。

（三）损害赔偿金管理缺失

《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《改革方案》对生态环境损害赔偿金管理均作出了要求，但各地损害赔偿金管理仍存在混乱、模糊甚至空白的情况。部分尚无管理规定的地区，行政机关、法院在收到当事人缴纳的赔偿金后不知该作何处理，只能任其“冻结”在账户中，如案例中涉案公司缴纳的赔偿金，直至数月后《浙江省生态环境损害赔偿资金管理办法》出台并落实后，才从环保局账户中“解冻”。

而已有相关规定的各地区的赔偿金管理制度也是各不相同，部分地区甚至出现同一市内各县（市、区）之管理制度都不尽相同的情况。管理的混乱导致后续使用和流通的困难。因此，有必要在全国范围对环境损害赔偿金的使用和监管实行统一标准，以明确的规范保障赔偿金的顺利流通使用。

三、制度完善与机制构建

环境保护事业具备极强的实践性。一些重要制度往往由党和政府先提出政策，待时机成熟时再上升为法律。[7]生态环境损害赔偿制度和检察公益诉讼就是两个典型例子。由于相关制度建设的缺位，目前的司法实践案例中存在很多含糊之处，但也为相关制度构建提供了空间。

（一）构建衔接机制及起诉顺位

目前，我国的生态环境损害求偿方式分为三种：一是由社会组织提起的环境民事公益诉讼；二是由检察机关提起的民事公益诉讼；三是由省、市地级政府开展的生态环境损害赔偿磋商。

生态环境损害赔偿磋商是在双方合意的基础上，以生态修复优先，货币赔偿补充，综合考虑成本效益、赔偿义务人赔偿能力、治理方案可行性等因素，达成赔偿协议。相较诉讼，其需要参与的部门、花费的时间和精力较少，生态环境损害修复效果较好，有利于节约行政成本、司法成本。因此，笔者认为综合考虑效率原则和效益原则，应确立磋商优先的原则。这一原则表现为两方面：

第一，检察机关履行民事公益诉讼诉前程序时应特别兼顾磋商。建议参照试点期间诉前程序，在公告的同时，检察机关可以以检察建议方式督促省、市地级政府开展磋商。省、市地级政府应当在一定期限内回复是否开展磋商，若不开展，需说明理由。

第二，若省、市地级政府决定开展磋商的同时有社会组织起诉，法院应不予立案。若磋商和诉讼分别进行，必然会过度损耗人民法院相对有限的审判资源。[8]但良好的生态环境是全社会的公共产品，公众参与生态环境保护既是义务也是权利，[9]并且公众参与可以一定程度上避免利益不平衡导致的协议无效。此外，《改革方案》亦规定鼓励“邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作”。因此，应当允许社会组织参与磋商程序。同时若政府磋商不成，提起诉讼的，应当允许社会组织作为共同原告参与诉讼。若生态环境损害赔偿磋商或诉讼的请求不能涵盖社会组织的诉求，则可向政府、人民法院提出，要求增加请求或等待磋商、生态环境损害赔偿诉讼结束后另行起诉，以切实、全面保障环境利益。

在磋商优先的前提下，检察机关作为公共利益的代表，应当是维护公共利益的最后一道防线。因此，若省、市地级政府不开展磋商，则检察机关应当继续履行职责，提起民事公益诉讼。

另外，应当建立检察机关支持磋商、起诉制度。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，检察官作为公共利益的代表，对相关实体、程序性法律法规较为熟悉，由其参与支持磋商、起诉，有利于提高效率和效益。

（二）健全专家辅助人参与磋商制度

我国目前环境损害鉴定评估相关制度尚不完善，鉴定技术有限、成本高昂且鉴定周期较长，极大增加了行政、司法成本。且生态环境损害赔偿磋商之平等协商的本质决定了在磋商过程中一份有效的鉴定评估报告并非必须。因此，可以参考最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第9条的规定，引入专家辅助人制度。

直接邀请专家参与磋商并出具意见作为双方协商之依据可以极大减轻双方在鉴定方面的压力，且亦符合《改革方案》鼓励公众参与之原则。建议可以在全国建立统一专家库，以畅通检察机关、政府以及社会组织和专家之间的联系渠道。

此外，在诉讼中适用虚拟成本法评估修复费用时，采用的系数应由司法机构根据案件具体情况确定——江苏徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境民事公益诉讼案中法院的判决对此有所明确。而在生态环境损害赔偿磋商中，笔者认为可由检察机关充当这一角色，针对采用系数问题出具意见作为双方磋商依据之一，保障磋商结果社会效果和法律效果的统一。

（三）建立健全损害赔偿金管理机制

我国目前损害赔偿金管理机制主要有以下几种：一是作为政府非税收入，纳入地方财政或进入某专项治理专户，如云南、山东；二是设立“生态环境损害赔偿金专户”，实行专款专用、统一核算，由政府部门负责收缴、管理和使用，如绍兴、无锡；三是由基金会、慈善总会等第三方机构负责赔偿金的管理、流通和监督，如湖州。

第一种模式为《改革方案》所认同，但上缴国库或地方财政，与税收等混同的方式违背了生态环境损害赔偿金应当专款专用之原则。

第三种模式在实践中对地域经济发展状况可能会有较大要求。此类机构设立较为严格，运行中还需面临运行成本较高、资产保值增值等限制，且赔偿金管理对机构在修复技术方案审核等专业性和技术性较强的问题上亦有要求，符合条件的第三方机构在经济欠发达地区可能较少。

因此，笔者认为第二种模式较为适合我国国情。政府部门是公共利益的当然代表，且具备足够的赔偿金管理能力。在设置合理程序规则和监督机制的前提下，此种模式可以较好地保障生态修复的专业性和有效性。

此外，需要特别注意的是生态环境损害赔偿金的管理应尤其重视建立健全监督机制。在赔偿金管理规范的制定环节，要充分吸收社会公众，尤其是利益相关者的意见。在资金的审核、流通、使用环节，应依法公开，接受社会监督。还可建立检察监督机制，定期向检察机关提供资金使用台账，发挥检察机关法律监督职能，保障资金使用规范性和透明性。

注释：

[1]参见黄锡生、韩英夫：《生态损害赔偿磋商制度的解释论分析》，载《政法论丛》2017年第1期。

[2]《生态环境损害赔偿制度：让损害者担起生态修复责任》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180111/873360-2.shtml，访问日期：2018年10月23日。

[3]参见李琳莎、王曦：《公共信托理论与我国环保主体的公共信托权利和义务》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

[4]参见程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，载《环境保护》2016年第2期。

[5]参见马勇：《从公益诉讼视角看我国环境损害司法鉴定》，载《中国司法鉴定》2016年第1期。

[6]参见刘巧儿：《生态环境损害赔偿磋商的理论基础与法律地位》，载《潘阳湖学刊》2018年第1期。

[7]同[4]。

[8]参见贺震：《损害赔偿磋商与诉讼如何有效衔接？》，载《中国环境报》2017年4月19日。

[9]参见贺震：《构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制》，载《中国生态文明》2017年第1期。