构建农村干群信任关系 推进基层有效治理

刘洪斌

(中共德阳市委党校，四川德阳 618000)

习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团的审议时指出，实施乡村振兴战略，“要夯实乡村治理这个根基”。[1]乡村振兴，治理有效是基石，有效治理的前提必须建立在良性的干群信任关系上。党的十八大以来，随着一系列惠民政策的实施，基层干群信任关系得到较大改善，但由于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐渐凸显出来，在一些村社，干群之间也不可避免的产生了信任危机。对此必须加以重视，及时化解，才能更好推进基层有效治理。

一、农村干群信任关系的重要性

农村干群信任关系是当前必须重视和研究的一个重要课题，原因在于有效的基层治理，必须建立在良性的干群信任关系上，否则，治理难以凑效，进而影响到其他工作的开展。

(一)良好的信任关系是推进基层工作的前提。由于我国独特的国体和政体，党员领导干部在基层治理中发挥着重要作用。实践证明，一个地方干群信任关系的好坏，直接影响甚至决定着这个地区的社会风气和社会稳定。干群信任关系好的地方，党的路线方针政策贯彻执行就十分到位，群众对基层干部的认可度就相对较高，工作开展积极有效，经济社会发展势头良好；干群信任关系不好的地方，党的路线方针政策贯彻，甚至一些惠民政策的落实就会遇到这样那样的阻力，甚至产生负面影响，造成群众为抵制而抵制的恶性循环，严重侵蚀着党执政的基础，工作推进便无从谈起，甚至影响基层和谐稳定。

(二)良好的信任关系是实现有效治理的基础。党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，乡村振兴总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。其中，治理有效是基石。在基层治理中，无论是基层党组织建设的加强，还是基层服务体系的完善，以及各种惠民政策的落实，都离不开良好的干群信任关系。只有群众信任干部，农村基层党组织的领导作用及战斗堡垒作用才能更充分发挥出来，村民自治也会得到很好运行，乡村“自治、德治、法治”三位一体的基层治理格局也能产生综合效应。干部信任群众，才能以饱满的热情投入到基层治理中去，全心全意实施乡村振兴战略，主动为群众谋福利，为村社谋发展。

(三)良好的信任关系是实现民族复兴的保障。中国是中国共产党领导的社会主义国家，党的十九大报告指出“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。”中国共产党的领导地位是历史的选择、人民的选择。经过四十多年改革开放，中国实现了从站起来到富起来的伟大飞跃，正大踏步走在强起来的民族复兴大道上。由于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的影响，部分群众还存在对基层党员干部的不满，既有因为部分村居发展相对滞后的不满，也有自身生产生活相对落后的不快，这种不满和不快，一定程度上侵蚀着干群信任关系，影响着和谐干群关系，某种程度上甚至会演化为民族复兴征程上的不利因素。必须建立良好的干群信任关系，形成干事创业合力，才能万众一心共筑中华民族伟大复兴之路。

二、当前农村干群信任关系的表现分析

随着我国经济社会发展，农村面貌日新月异，群众生活日益改善，广大农民群众对党和政府充满感恩之情，怀揣感恩之心，这也是中国共产党、中华人民共和国、中华民族充分自信的重要源泉。但由于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐渐凸显出来，成为现阶段我国社会的主要矛盾，在一些村社，不可避免的产生了干群信任危机。这既有政策层面原因，也有干部层面因素，以及经济社会发展中产生的问题。

(一)当前干群信任关系表现：当前，干群信任关系总体良好，但在部分村社，也存在一定的干群信任危机。

1.一些村干部不相信群众：一是认为群众素质不高。在当下的中国农村，无论是东部还是西部，在家留守的普遍是老人、妇女和儿童，这些半劳动力或无劳动能力的留守人员，平时或接送孙子孙女上学，或种地，对农村建设和产业发展，要么不支持、要么不关心。作为政策执行者的村干部，上级安排部署工作后，要求在规定时间内完成，面对一群无欲无求的留守人员，真正能够将政策落实下去，面临各种各样的困难和阻力。在一些村干部眼里，想当然认为群众素质不高，对政策理解不到位，工作开展有难度。二是认为群众不配合。基层政策的落实，离不开群众支持和配合，但在实际工作中，无论是乡村项目的实施，还是农村基础设施的维护，都很难像上个世纪八九十年代那样，或者容易找到相对廉价的义务工或劳动力，或者在土地方面得到大力支持，现在即使能够找到参与者或利益相关者，没有相当于市场行情的报酬或者足够的赔偿金额，很难实施。在村干部眼里，自然而然形成了群众各自有自己的小算盘，甚至故意给政府找麻烦，不配合工作的思维定式。有些干部甚至因此失去了向上争取项目的动力，认为落实项目麻烦多，多一事不如少一事，影响了干事创业热情。三是和群众联系较少。当前少数村干部经营着自己的第三产业，在服务群众上，时间精力变得较为分散。有些村干部走少了泥巴路，贯彻上级政策也只是点对点服务，个别甚至屁股还没做热，茶没喝一口就匆忙离开；有些干部经常是电话安排工作，和群众之间交流非常少，甚至不了解情况瞎指挥；有些因为自身原因，遇到群众绕道走，不敢和群众面对面交流，谈何为群众服务。

2.一些群众不放心村干部：一是认为村干部素质不好。在一些群众眼里，有些村干部做事粗暴，手段简单；有些则理论水平有限，学历层次不高，甚至还不如自己，看不起村干部。在日常工作中，个别较有威望的村民有时不配合、不支持村干部的工作，甚至组织周围群众共同抵制，以显示自己的能力和水平。二是认为村干部能力不强。当一些群众看到临近村社在村干部带领下发家致富，而自己所在的村社还处在较为滞后的发展阶段，便产生了村干部无能力的结论。实际上，有些村干部在帮助群众致富上是心有余而力不足，有些思想观念陈旧，与新形势下农村工作不适应，能够做的就是在家里守摊摊，将党委政府决策部署贯彻下去，将上级各种惠民政策和补助落实下去，将基层基本稳定保持下去。三是认为村干部办事不公。在农村基层，群众埋怨最多的就是村干部怎么优亲厚友，自己从来没有吃过国家的低保，而哪个村干部的亲戚又吃了多少低保。由于农村低保是浮动变化的，一旦被取消低保，就想当然认为是村干部搞的鬼，或者上访，或者闹事。在贫困户评选上也存在这种认识，有些群众认为自己最有资格当贫困户，感觉村里评选的其他贫困户大部分是关系户，尽管是按程序评选的，但有些群众却认为对自己不公平。四是认为村干部服务不到位。一些群众认为村干部拿着国家的钱，为自己服务理所当然，并且要满足自己的要求，一旦哪里做的不到位，便是各种不满，甚至对村干部的无理辱骂。在有些村社，无论村干部做的再多，在有些群众眼里，他们坏得很，没有什么好印象。

(二)原因分析

一些村社干群信任关系出现危机的原因有很多，主要有以下几个方面：

1.从政策实施的层面来看：一是惠农政策力度的加大与群众的实际获得感之间还存在一定差距。自本世纪初，国家连续出台关于支持农业农村发展的中央文件以来，我国农村发生了巨大变化。取消农业税后，国家还给予了很多实实在在的政策支持，种地有粮食补贴，养猪有种猪补贴，发展产业有产业补贴，农民群众的生产生活得到极大改善。但不可否认的是，“现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村，农业供给质量和效益亟待提高，农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，农村基础设施建设仍然滞后。”[2]究其根源在于政策力度虽然很大，但人们在农业上的受益却与之不成正比。在群众眼里，国家的惠农政策也好、乡村振兴战略也罢，给他们带来的好处与他们的诉求之间存在较大的差距，一些群众认为中央的政策是好的，给农村拨了大量资金，地方上的干部将经念歪，到了自己手里寥寥无几，远远满足不了一些群众的欲望。二是依法行政产生的政策效应与部分群众愿望之间有一定差距。当前农民群众享受着国家给予的诸如低保、粮食补贴、危房改造补助等各种各样的优惠政策，但由于现在一切优惠政策落实都要走程序，有些还要复印各种证件资料，即使复印了证件，如果条件不合适，也不一定办下来，即使办下来了，也需要一定的周期才能打款到账户上。有些群众认为这是村干部故意找他们的麻烦，甚至由于各地情况不一，个别没有申请到补助的群众，想当然产生了干部贪占的想法。比如农村五保户危房改造，实施较早的一些村社，国家补助一部分，自己筹集一部分，房子面积相对大一些，五保户去世后，房子留给自己的亲属。随着政策力度加大，现在五保户盖房子，不需要自己出资金，但上级政府部门规定了一定的建筑面积，有些地方只允许建25平方米，并且规定五保户去世后，房子留给村集体。有些五保户认为面积建的太小，不够住，想自己出钱扩大面积，但又拿不到补贴，只有服从上级安排。长此以往，干群之间不但谈不上信任，还产生了一些矛盾。三是扶贫领域形式主义、官僚主义造成了不良影响。脱贫攻坚已经进入了收尾阶段，贫困地区群众生活得到极大改善。但由于个别地方在扶贫领域存在形式主义、官僚主义，尤其在政策落实上掺杂了个人因素，导致一些贫困户不符合政策。比如2014年面临当年评选贫困户当年脱贫的形势，为了完成脱贫任务，一部分条件较好的农户被评为贫困户，虽然在后来的精准识别“回头看”中剔除了一部分，但有些村社为了保住贫困村的帽子，仍然保留了一部分。在后期的精准脱贫过程中继续对这部分贫困户进行帮扶，造成一些临界户意见较大，这是导致一些贫困地区干群信任关系紧张的重要因素。

2.从村干部自身的层面来看：一是结构不优。近年来我们国家不断加大农村党组织建设力度，农村阵地建设得到加强，但总体上看，“农村基层基础工作存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化”。[3]例如有些地方甚至找不到年轻人来任职村干部，仍然是由五六十岁的一批老党员在守着摊子，这些人主要任务是保证村社不出事，但在谋发展上却力不从心。更有甚者，有些村干部一干就是几十年，但村里变化不大，失去了威信，也没有信任可言。二是不被尊重。虽然少数村干部有自己的第三产业，但大部分村干部都是地地道道的农民，有些村干部工作了几十年，退下去却一无所有，原来风风光光，现在却勉勉强强，有些甚至成为了低保户，根源在于当前村干部待遇仍然偏低。现在的村干部已经成为我国各种政策落实的神经末梢，甚至出现了农村自治组织“行政化”的倾向，“检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；‘文山会海’有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。”[4]有些村干部平时奔波于村里与乡镇，回到家里还要从事农业生产，在部分群众眼里，当村干部没有什么了不起，不被尊重，不被信任。三是责任不强。极少数村干部之所以进入这个队伍中，就没有打算为民服务，而是寄托着家族的希望，主要为本家族谋福利。这些村干部虽然也为村里干了些事情，但受益最大的确是少部分与自己关系密切的人，这就导致其他社的群众意见较大，认为村干部偏心，甚至自私，严重影响了干群信任关系。四是廉政不够。大部分村干部履职尽责，在完成工作之余，依靠自己的勤劳，生活得到了改善。但也有少数村干部钻政策的空子，在项目实施过程中，自己或多或少得到了实惠。有些人没当村干部时，入户靠走路或骑摩托车，当上村干部后不久，交通工具换成了汽车。实际上由于基层没有公车，上班办事又离不开汽车这个交通工具，基层办公场所已经成了大型停车场，这也给老百姓造成了一种错觉，当干部有好处，结果主观上便将基层干部当成了贪官，毫无信任可言。

3.从经济社会发展的角度来看：一是乡村发展不平衡。由于各地经济社会条件不一，有些地方交通发达、资源丰富，加上致富带头人的带动，农村面貌得到极大改善，群众得到了实实在在的好处，对党和政府充满感激之情。但部分村社由于交通不便，资源贫瘠，缺少产业支撑，村集体经济几乎为零，群众对村干部意见较大，根本就不相信村干部能够带领他们发家致富，有些选择了外出打工，有些则直接迁出。二是乡村发展不充分。随着农村基础设施建设力度的加大，农村道路、水利等生产生活设施得到极大改善。但在一些农村，由于交通不便，有些社道路仍然没有硬化，农村公共服务设施缺乏，图书馆没有人去阅读，活动室没有人去参与，村民会议则大部分村民无法到场。由于以上这些原因，在家留守人员与村干部之间关系非常紧张，群众骂村干部的事时有发生，甚至有时直接侵犯了村干部的人身安全。三是群众要求不断提高。随着一些村民外出打工见多识广，对党委政府的要求更高了。有些老人家里有病有灾了，不是找自己的儿女想办法渡过难关，而是找政府出钱看病；有些好吃懒做者缺吃少穿了，不是想着自己挣钱解决，而是找政府要；有些人房子出问题了，不是想办法自己修，而是找政府出钱修好。实际上，这些过分的要求极不合理，也根本无法满足，但群众却认为上级政策有规定，到了基层都让村干部贪占了，对村干部怨声载道，甚至产生上访行为。

三、化解农村干群信任危机的路径

一些村社干群信任关系出现危机，某种程度上讲，是随着发展中利益分配引发的各种问题所导致的，是发展中不可避免的问题，发展中出现的问题就要用发展的办法来解决。

(一)不断提升党委政府决策的科学性。上级党委政府的政策直接影响着基层干群信任关系。在实践过程中：一是制定政策要看天气。当今社会，群众获取信息的渠道多种多样，中央出台的政策在基层党委政府传达落实之前，有些已经被群众所掌握，如果上级的政策与其感受有偏差，就会引发上级政策是好的，让下面的干部念歪了的想法。党委政府制定政策固然需要考虑到当地人力物力财力，根据综合情况制定政策，但首先要将党中央的政策精神把握透彻，将与群众切身利益相关的政策措施最大限度的体现出来，不能够缺斤少两，更不能大打折扣。二是出台政策要接地气。从党委政府层面影响干群信任关系的角度来讲，最大的影响就是出台的有些政策不接地气，或与农村公序良俗相背离，或与农村实际情况有出入，给村干部落实政策增加了难度。这导致实际操作过程中，村干部必须想法设法完成上级交办的任务，并且要找到群众与上级部门之间的利益结合点，如果找不到，就只有牺牲部分群众的利益，完成上级交办的任务。上级党委政府必须结合本地实际出台政策，才能减少村干部在落实中的阻力，保持良好的干群信任关系。三是实施政策要聚人气。有些政策制定时也做了大量前期调研，有些还邀请了知名高校的专家学者进行规划设计，实际却收效甚微。原因在于缺少人气，政策制定之前，没有征求人民群众的意见，虽然是一个好政策，但群众对上级制定的惠民政策、产业发展项目并不感冒，甚至还产生抵触心理，认为村干部又在坑他们。政策制定过程中既要有“海龟”参与，也要有“土鳖”建言，要考虑到群众需要什么，不需要什么，不能够为完成任务而完成任务，无端制造基层矛盾的导火索。

(二)切实提升村干部的服务能力。村干部虽然大部分政治坚定、能力突出，但也有少数综合素质不高，在乡村治理过程中：一是忠心为党。习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“优秀年轻干部必须对党忠诚，坚持走中国特色社会主义道路，坚定不移听党话，跟党走。”[5]农村党组织是党在基层的战斗堡垒，村干部必须自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉传播正能量，不断发出好声音。二是用心学习。村干部总体文化水平不高，具有大专水平的比较少，大部分是初高中毕业生。当前经济社会快速发展、各种惠民政策不断增多、群众利益诉求日益多样，作为村干部，只有不断加强学习，才能适应不断变化的新形势，熟练解决政策执行过程中遇到的各种问题，获得群众的认可，得到群众的尊重。三是真心办事。为老百姓办事，来不得半点虚假。要克服蜻蜓点水式的入户走访模式，真心为民，真正深入到群众中去，脚踏实地开展群众工作。多走下乡间“泥巴路”，多喝下群众“农家茶”，多听下群众“心中话”，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困,形成良好的干群信任关系。四是诚心待民。作为村干部，要讲诚信，一言九鼎。答应群众的就一定办到，办不到的不要轻易许诺，不能够为了暂时的稳定而乱做决定，以免造成更大的不稳定因素。

(三)着力满足群众的合法有效需求。进入新时代，在基层治理中，群众的要求有时也会超出村干部的能力范围，造成彼此的不信任。在日常工作中：一是满足群众合法利益。随着我国法治建设的不断推进和治理体系的不断完善，很多政策落实都有严格程序，不可避免与个别群众的要求还存在较大差距。作为党委政府，满足群众的合法利益义不容辞，但对于诸如占用基本农田建房等非法利益，尤其是一些损害公共利益的行为要坚决制止，绝不姑息纵容。二是杜绝群众非法要求。随着我国民生投入力度的不断加大，群众获得的利益越来越多。尽管如此，有些群众仍不知足，一些家庭条件较好的农户产生了“儿女不养老、争着吃低保”，“儿女不建房、政府要帮忙”的“等靠要”思想，这些行为如果不及时制止，将会产生示范效应，造成更大范围的干群信任危机。三是合理教育引导群众。大部分群众通情达理讲法治，但也有部分群众法治意识淡薄，存在自私自利行为。要引导他们主动尽责，世界上没有免费的午餐，权利和义务是统一的，只有尽到了自己的义务，才能享受到该得的权利；要使他们依法办事，不能够感情用事，切实发挥乡镇司法所的作用，为基层群众依法办事提供及时有效的法律服务。

(四)积极加大政策保障的力度。一些村干部没有尊严、不被尊重，没有自信，原因在于保障上还需继续加强。在政策保障上：一是让村干部有待遇。各地虽然提高了村干部待遇，但仍然较低，大部分地区只是发了一两千元的补助，还算不上工资，如果去掉自己购买保险部分，有些村干部的补助每月不足一千元，无法维持基本生活，造成了“平时忙工作、回到家里忙”的尴尬局面。要通过资源整合，切实提高村干部的待遇，使他们能够安心用心真心工作，群众自然对其产生好感，干群信任关系也会得到不断改善。二是让村干部有尊严。在一些乡村，出现了群众脾气大，村干部不敢言的现象。村干部被群众打了不敢还手，被群众骂了不敢还口，甚至说话语气重了，都有可能造成不良影响。必须坚持依法依规办事，既要对村干部依法依规，也要对老百姓依法依规，一碗水端平，方可保证干群心态平衡，进而才能谈得上信任。三是让基层有财力。乡村发展不平衡、不充分，原因在于有些村经济基础好，资金充足，有些村集体经济弱，无财力支撑。路修不好、公共服务设施建不起来、老百姓的积极性调动不起来，一些突发情况处理缺少资金保障，自然而然就得不到老百姓认可和支持。对经济基础较为薄弱的村，要加大财力支持，在补短板上下功夫，让国家的投入花的更有效率，更得民心。长此以往，就会形成干群信任关系良好、基层治理有效的大好局面，打下民族复兴的坚实基础。