制度化遣散：群体性事件网络舆情的回应逻辑选择——以浙江海盐垃圾焚烧发电厂事件为例

杜兴洋 王 庆

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

当前，我国的网络生态环境正在发生着变化。互联网的迅速发展与普及，使群体性事件蔓延到网上，经意见领袖与媒介的助推，掀起了群体性事件的网络舆情。然而，面对群体性事件网络舆情，很多地方政府仍习惯于沿用“运动式遣散”的回应逻辑，导致网络舆情危机频发，既造成了社会的不稳定，又影响了政府的公信力。网络舆情治理作为政府治理的重要组成部分，需要各级地方政府不断提高治理能力，否则就极易引发公众的群体性抗争。因此，如何在分析现实案例的基础上克服“运动式遣散”逻辑，实现群体性事件网络舆情的“制度化遣散”，成为地方政府无法回避的议题。

一、文献述评

（一） 国内研究现状

截至2017年底，在中国知网（CNKI）上，以“群体性事件”为主题进行检索，相关文献有48254篇；以“网络舆情”为主题进行检索，相关文献有19423篇；以“群体性事件网络舆情”为主题进行检索，相关文献有940篇。总体上，国内学者对“群体性事件网络舆情”的研究正在深入。

1.群体性事件网络舆情的产生与蔓延。史晓丹从网络动员角度研究认为，网络动员的成本低、范围广，可以迅速将虚拟空间和现实空间联系在一起，实现群体性事件网络舆情的迅速、广泛扩散。［1］易承志认为，群体性事件网络舆情分为产生、蔓延、爆发和停止四个阶段，在每个阶段的特征也不一样。［2］兰新月、苏国强等认为，群体性事件网络舆情的演化是事件与舆情相互作用的过程，两者互为因果关系。［3］

2.群体性事件网络舆情的引导。黄蜕、郝亚芬指出，在网络空间中网民具有双重身份，既是信息的生产者，又是信息的传播者，因此，要重视对网民素质的培养。［4］苗壮认为，媒体在群体性事件网络舆情的治理中具有重要作用，主张网络媒体与传统媒体要加强合作，实现优势互补。［5］黄成飞认为，政府对群体性事件网络舆情的引导行为存在着缺失、失序和模式单一落后等问题，其原因在于法律法规与机制不完善。［6］彭知辉主张建立舆情控制与引导机制。［7］

3.群体性事件网络舆情的负面影响。黄金认为，群体性事件网络舆情在扩散过程中所产生的负面影响主要表现在“蝴蝶效应”“群体极化”和“匿名制服”三个方面。［8］范芳贤认为，群体性事件网络舆情的负面影响，主要表现在推动群体性事件向负面发展，其原因在于政府公信力的下降、民众参与意识的增强和网络媒体价值取向发生异化，建议在巩固网络舆情正向影响的同时，着力完善法律法规和制度。［9］

4.群体性事件网络舆情的治理研究。李艾纯认为，政府要从法律法规、制度和宣传教育等方面采取措施。［10］陈一主张重视信息收集与监测分析，畅通各参与主体的协调沟通机制，及时回应民意诉求，重视民众的反馈意见，防止舆情再次爆发。［11］谢璐璐建议通过设立安全阀机制、培育意见领袖和更新议程设置，建立群体性事件网络舆情的疏导机制。［12］

（二）国外研究现状

国外学者通常将“群体性事件”称作“集群行为”或“集合行为”，并对集群行为的产生与发展进行了深入研究。法国著名心理学家古斯塔夫·勒庞最早提出“集群行为”这一概念，并认为“集群行为”是消极的、恶劣的、情绪躁动的以及具有危险性的。［13］戴维·波普诺认为，集群内部成员的参与态度和程度存在着差异，“集群行为”也要受到规范，而不是无序的。［14］

1.关于网络舆情的研究。网络舆情在国外表现为网络民意和舆论。随着西方学者对网络舆论研究的不断深入，政府逐渐认识到网络民意的重要性并通过互联网技术进行民意调查。凯斯·桑斯坦提出了“群体极化”这一概念，认为互联网会导致群众意见走向极端化，建议政府要适时、有效地对事件进行处理。［15］约瑟夫奈认为，个体在虚构的网络社会中因为兴趣集聚在一起，就他们共同关注的问题发出声音，并将其传递给政府。［16］

2.关于群体性事件网络舆情治理的研究。美国、英国、新加坡等都已积累了可以借鉴的经验，例如，及时发布信息、成立信息管理部门、发放信息服务指南和区分不同的群体发布有差别的信息；在原则上，坚持中立原则、武力等级对应原则，根据事件对社会的损害程度使用不同等级的武力手段等。

（三） 文献述评

第一，相对于国外，国内学者的研究主要集中在群体性事件网络舆情的产生、传播、引导和治理等方面，研究内容丰富，但研究视角相对比较单一。第二，国内学者倾向于研究政府如何管控网络舆情，主要研究政府在被动的情况下如何采取措施防止网络舆论失控，缺乏制度性和系统性研究。第三，就研究方法而言，国内外均以定性研究为主，缺乏实证研究，这应当成为未来的主要研究方向之一。

二、案例陈述与演绎分析

（一）案例陈述

1.事件背景与官方宣布。海盐县是浙江省嘉兴市的一个下辖县，近年来生活垃圾处理问题日益严峻。自2015年下半年起，海盐县垃圾处理厂的处理能力均达到上限，迫切需要另建垃圾处理厂。为了解决严峻的垃圾处理问题，海盐县政府决定在经济开发区新建垃圾焚烧发电厂。2016年4月12日，海盐县住建局公示了垃圾焚烧厂规划选址的论证报告。

2.事件发生前期——线上抗争。在选址报告公示之前，当地民众毫不知情。政府既没有说明海盐县生活垃圾处理的现状与困境，也没有介绍国内外生活垃圾处理的先进经验。民众对于本地生活垃圾的处理现状和垃圾焚烧发电技术均缺乏了解，从而增加了项目实施的难度。

官方公示选址论证报告之后，当地民众迅速通过微博、微信和论坛等多种渠道在网上掀起舆论攻势。4月19日，微信“海盐微距离”公众号发起投票，共有7039名微信用户参与投票，其中96%表示反对。“海盐网”微信公众号发布文章图文并茂地介绍了垃圾焚烧发电厂的危害并配上了正在冒浓烟的发电厂图片，阅读量超过5万，很多网友留言明确表示反对。

为表达对政府的不满，民众通过微信朋友圈、组建微信群和发微博等不同方式，呼吁大家联合起来进行抗议。当地民众在微信群商定于4月20日到海盐县政府门前和大街上进行抗议和示威游行。

3.事件发生期——线下抗争。4月20日，当地群众不仅在大街上进行示威游行，而且聚集到海盐县政府门口进行抗争和示威，反对政府建设垃圾焚烧发电厂，要求政府立即停止项目的实施。海盐县政府出动大规模警察力量进行镇压，当地民众在抗议过程中与警察发生激烈冲突。

事件发生期间，微博、微信和论坛等媒介发挥了重要作用。“掌上海盐”公众号推送文章：“海盐要建垃圾焚烧厂?！我要投反对票”，并配了民众上街抗议的视频。“海盐网”公众号发布“一座城市的垃圾之‘痛’”，报道了民众抗议县政府事件。“海盐网”再次发消息要求停止项目，甚至在网上传出了“警察打死人了”等谣言，随后涉事人被警方逮捕。

4.事件发生后期——政府停止项目。面对当地民众强烈的反抗情绪和激烈的抗争行动，海盐县政府通过网络对公众宣布将停止垃圾焚烧发电厂项目。海盐县官方微博“海盐发布”发出通知，一方面告诉民众垃圾焚烧发电不仅在技术上是成熟的，有利于解决垃圾围城的难题，并宣称项目不征得民众支持不会开工建设。另一方面，呼吁民众不要采取过激的行为。官方微博“海盐发布”宣称：“经县政府研究，海盐生活垃圾焚烧发电厂项目停止”。“海盐发布”两次发微博呼吁群众不信谣、不传谣，否则将依法处置。

4月22日，“海盐发布”发文，就海盐县副县长陆忠祥、县公安局政委何立群的新闻通报会进行了报道。4月26日，“海盐发布”发文对县委副书记、县长的调研和慰问群众情况进行了报道。

此次海盐垃圾焚烧发电厂项目从官方宣布开始到停止，前后仅10天时间。由此可以看出民众通过微博、微信等媒介所形成的线上线下抗争行动，其速度之快和影响之大。民众和政府之间借助媒介进行信息的输入输出，尤其是互联网和媒介的快速发展，加速了信息输入输出的速度，一旦民众的合理诉求得不到政府的及时回应，就会导致民众的不满和抗争。此案例中，海盐县政府正是由于对网络舆情反应迟滞，从而导致民众与政府之间的矛盾激化。

（二）舆情演化分析

1.舆情潜伏与群体极化。本案例中，这一群体性事件所引起的网络舆情风暴，其根本原因在于社会矛盾的集聚与爆发。当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾经过集聚而正在接近某种“风险拐点”，一些群体性事件已经有了质变所需的条件。群体性事件之所以会迅速蔓延到网络空间中，至少有两方面的原因：第一，底层民众与政府之间缺乏常态化的信息沟通渠道和协商机制。在传统的自上而下的信息传递模式下，处于政府决策外围的底层民众的声音往往容易被淹没，底层民众的利益诉求经常得不到政府的有效回应。第二，互联网和信息技术的迅速发展与普及，为民众提供了相对自由、开放和风险小的虚拟空间，同时，也提高了信息的传播速度，扩大了民众的参与范围。在互联网空间中，民众有了自己的话语权，可以就所关心的问题自由发表看法和参与讨论。而政府的行为，在互联网环境下容易被无限放大，一旦政府部门或个人有违背民意的行为，就会迅速通过少数人的情绪煽动而激起广大网民的抗争情绪，“类似事件一经触发就极可能引起社会普遍议论并迅速在网络引起热议。”［17］

2.舆情互动与螺旋上升。从“线上抗争”到“线下抗争”是网络舆情的扩散与传播阶段，也是民众、意见领袖、媒介和政府四大利益相关主体之间的互动过程。在此过程中，一些网络意见领袖会借助部分民众发出的声音推波助澜，鼓动民众通过“沉默的螺旋”效应，基于拟态环境而形成一股舆论力量，通过微博微信和论坛等互联网媒介，推动形成网络公共舆论场，与政府进行抗争。但随着政府的介入，又会出现反沉默螺旋现象。这两种力量之间的互动，致使网络舆情螺旋上升发展。

在网络舆情互动过程中，民众与微博、微信中的意见领袖之间的交互主要体现在“海盐网”“嘉兴第九区”“你好嘉兴”和“海盐微距离”等有影响力的微博、微信公众号。一些意见领袖通过这些有影响力的微博、微信公众号引发民众的注意，带动民众的参与积极性，推动舆论的扩散。实际上，多数民众在网络上只是“沉默的大多数”，但通过与网络意见领袖和媒介之间的互动，在网络公共舆论场中逐渐变成了“沉默的少数”，甚至一部分民众变成了一味地宣泄不满的“乌合之众”。

3.“减压阀”式的舆情消解。政府的有效回应是消解网络舆情的关键。浙江海盐垃圾焚烧发电厂抗争事件所掀起的网络舆情，在经历了议题潜伏、线上线下抗争之后，由于政府出面回应，其影响力不断减弱，舆情危机也随之逐渐消解。

群体性事件网络舆情的演化是一个复杂的过程，在一定程度上，政府相关部门的应对方式决定了网络舆情演化的基本走势。如果政府部门能够及时做出回应并采取有效措施，网络舆情危机就可以在萌芽期被消解，但往往由于政府相关部门的“鸵鸟心态”，进而造成网络舆情失控。本案例中的网络舆情危机与海盐县政府的反应迟滞，有着直接的联系。笔者认为，这是一些地方政府回应网络舆情时一种习惯性的“运动式遣散”行为逻辑的运用失灵。在网络舆情应对过程中，政府不能坐等网络舆情自然消解，而应该全过程参与，在网络舆情萌芽期，就及时采取应对措施。

三、运动式遣散：一个诊断框架

运动式治理，是“治理主体集中力量、打破常规，对社会问题进行的专项整治。”［18］在运动式治理中，治理主体充分调动人、财、物等资源，在短期内取得立竿见影的效果。［19］基于“运动式治理”理念，借助本案例，笔者以为，在我国群体性事件网络舆情的遣散过程中，地方政府要尽快克服“制度化运动悖论”，改变临时动员的专项应对方式，趋向于建设以制度有效性为前提的常态化网络舆情回应机制。虽然“运动式遣散”有自身的优势，可以灵活机动地处理舆情危机，但会由于缺乏制度性保障而导致“运动式遣散”失灵。地方政府之所以热衷于对群体性事件网络舆情进行“运动式遣散”，与其在制度、技术和情感的问题密切相关，具体表现为：

（一）制度层面：“反弹逻辑”与“路径依赖”

1.“运动式遣散”存在着“反弹逻辑”，在很大程度上会对制度的有效性产生不利影响。“运动式遣散”的“反弹逻辑”，是指网络舆情的运动式遣散，在常规状态下可能呈现出低效率甚至无效；而在非常规状态下可能会产生立竿见影的效果，但其效果是不稳定的、会反弹。“反弹逻辑”的存在，不仅使网络舆情的“运动式遣散”的效果充满不确定性，而且阻碍了制度完善的进程。

2.“运动式遣散”存在着“路径依赖”，阻碍着治理或遣散的常态化制度化进程。路径依赖，是指制度变迁具有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某种路径，就可能会对该路径产生依赖，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，这有助于我们理解群体性事件网络舆情的“运动式遣散”。［20］在我国封建王朝“官本位”政治文化和现有制度环境影响下，政府部门在处理重大问题的过程中会倾向于选择成本低、风险较小并且已经过实践检验的成熟做法，很少会主动寻求突破和创新。就群体性事件网络舆情的遣散方式来说，地方政府往往会因为“路径依赖”而热衷于“运动式遣散”，轻视制度与机制的完善。

（二） 机制层面：舆情预警与部门协同机制不健全

1.实时监测群体性事件的网络舆情，是防止舆情失控的基础。在互联网影响力日益变大的背景下，不管是普通民众，还是党政机关、企事业单位，都日益趋向于通过网络等信息化平台进行交流沟通和获取资讯。但由于“运动式遣散”存在着内在的“路径依赖”，地方政府习惯于：当群体性事件发展到紧要关头时，再集中各方资源，通过“运动式”的方式，企图一次性彻底解决，而轻视机制建设。

在上述案例中，海盐县在宣布决定之前，没有进行大范围的民意收集，普通民众没能参与决策过程。在民众通过微博、微信和论坛等网络媒介大范围进行线上抗争、发表反对意见的舆情发展阶段，当地政府没有对网络舆情进行科学研判，没有在线上线下及时回应民众呼声，也没有为民众提供表达意愿和当面沟通的渠道。直到广大民众集合在海盐县政府门口抗议和在大街上进行示威游行，与政府发生激烈的正面冲突时，当地政府迫于强大的舆论压力才做出回应，紧急宣布停止项目并着手安抚群众，网络舆情才开始得以逐渐遣散。因此，地方政府要重视对网络舆情的实时监测，加强引导，促使群体性事件网络舆情朝着好的方向发展，防止网络舆情的失控。

2.地方政府各部门之间缺乏协同，导致网络舆情危机的爆发。由于网络舆情的发展与网络舆情危机的爆发具有复杂性、迅速性等特点，因此，群体性事件网络舆情危机的遣散，不是某一部门所能够单独完成的，往往需要多部门之间的协同。但是，由于受“官本位”思想的影响以及“晋升锦标赛”激励，长期以来，地方政府和部分官员存在着“政绩”思维导向，看重部门利益，思维固化。部分地方部门和官员面对群体性事件网络舆情，依然延续惯性思维，“能捂就捂”、不以为然，在网络舆情的回应上存在迟滞效应，在决策上僵化呆板。面对群体性事件所衍生的网络舆情，海盐县政府各部门之间没有实现协调配合，没有部门在网络舆情的扩散过程中做出回应，从而加速了网络舆情危机的爆发。

（三）情感层面：社会认同感与公共话语缺失

1.民众缺乏社会认同感，直接影响着群体性事件网络舆情的产生和发展演变。群体性事件网络舆情“运动式遣散”机制的常态化，与现阶段我国广大网络受众在与其切身利益相关的群体性事件中所特有的情感紧密联系。而这种特有情感的表达与宣泄，主要是由于在制度、机制等资源比较匮乏的社会环境中，处于社会底层的广大普通民众在社会公共场域中没有公共话语权，缺乏社会认同感。另一方面，相对自由的网络空间，则日益成为多数利益受损的社会底层民众表达利益、争取话语权的主要渠道之一。在网络空间中，民众可以自由表达观点，可以通过情绪的相互作用，将个体认同与社会认同联结起来。

2.公共话语在群体性事件网络舆情的演化过程中发挥着重要作用。不同国家的制度和文化传统差异，影响着民众的话语表达和抗争方式。西方国家的民众在对某一社会事件进行网络抗争时，往往会倾向于“依法抗争”。但在我国，由于底层民众与政府之间缺乏制度化、常态化的信息沟通渠道，普通民众的声音往往被淹没在底层。因此，底层民众更倾向于借助互联网技术手段而“依势抗争”，使分散的线上线下社会舆论产生共振合力，从而形成强大的舆论攻势，倒逼政府有关部门对民众的利益诉求做出回应并采取解决措施。换句话说，在群体性事件中，利益受损的民众，谁能在网络上制造出一些情感爆点来，谁就有机会掌握一定的公共话语主导权。

在此次群体性事件中，利益受损的普通民众在网络空间中发泄不满情绪，并通过情感相互影响，凝聚认同感。为了将民众动员起来，网络意见领袖运用网络构建公共议程，增强民众的社会认同感，构建起网络公共话语，推动网络舆情从线上转移到线下，逐步形成群体性抗争行动。

四、制度化遣散：一个逻辑选择

群体性事件网络舆情的“运动式遣散”，不管是存在“反弹逻辑”，还是存在“路径依赖”，其根源均在于制度无法实现有效供给。因此，要实现从“运动式遣散”转向系统性、有效性的常态化规范，即实现群体性事件网络舆情的“制度化遣散”，其根本出路在于增强制度的有效供给，具体可通过以下途径：

（一）公众利益表达制度化

公民作为主权者，当自身合法利益受到损害时，有权向政府提出正当要求。这一提要求的过程，就称为利益表达。一方面是公众表达正当的利益诉求，另一方面是地方政府及官员在“压力型体制”下沿袭着传统的“维稳逻辑”，把“维稳”变成了控制。因此，要实现群体性事件网络舆情的“制度化遣散”，首先要实现公众利益表达的制度化。

1.加快完善利益表达机制。公民向政府表达利益诉求，一般包括制度化和非制度化两种途径，如果制度化渠道有效，公众就可以很顺利的表达利益诉求，社会问题与矛盾就会得到解决，群体性事件就不会发生。因此，第一，要完善信访制度，确保底层民意能够顺畅上达。第二，要继续完善听证制度，扩大不同民众的参与比例，使公众能够直接向政府反映意愿，增强政府决策的民主性。第三，要加强对政策实施的评估，主动听取群众意见。

2.实现利益表达渠道的多元化。第一，通常情况下，公众利益受损程度与抗议发生的可能性成正比，也就是说，利益表达得越直接，发生抗议的可能性就越小。近年来，我国群体性事件的频发，在很大程度上表明公众利益表达的制度化渠道是失灵的。在此情况下，公众必然会寻找非制度化渠道表达利益。第二，互联网成本低、速度快、效果明显的特点，决定其成为公众首选的非制度化渠道，普通公众可以很便利地利用互联网等媒介表达利益诉求。因此，在互联网时代，要加强“互联网+政务微博”“互联网+政务微信”和网上政务大厅等新渠道建设，方便群众的利益表达。

3.探索建立第三方协调机制。在群体性事件网络舆情遣散过程中，由独立的第三方对发生利益冲突的各相关主体进行利益协调，引导利益冲突方实现平等协商，从而尽可能地减少民众与政府之间的正面冲突，避免舆情危机的爆发。

（二）政府回应制度化

政府对民意的回应，是政府科学决策、避免群体性事件发生和提升治理成效的前提与基础。基于“参与———回应”模型，在本案例中，利益受损民众不管是通过传统渠道，还是网络平台向当地政府表达诉求，均未得到当地政府及时、有效的回应，表明地方政府对于网络民意存在着“被动式回应”和“选择性回应”的行为逻辑。这两种行为逻辑的问题关键在于沟通机制不完善。基于以上分析，要实现政府回应制度化，要注意以下三点：

1.建立完善的网络舆情监测与预警机制。实时监测网络舆情，掌握及时准确的舆情信息，并对网络舆情的发展演变进行分析预测，做好应急处置，防止舆情失控。

2.加强网络舆论引导，建设评论员队伍。政府在回应民众诉求的同时，要加强对网络舆论的引导，可以通过培养专职或兼职的评论员队伍，在网络上发表有说服力的观点，引导网民理智判断，也可以邀请专家学者解答网民疑问，从而引导网络舆情朝着理性化方向发展。

3.完善信息公开制度。公开网络舆情信息，一方面可以满足民众知情权，另一方面可以减少信息不对称问题。在网络舆情演变过程中，难免会产生各种谣言误导民众做出非理性行为，可以通过公开信息，让民众及时了解真相，消解谣言的负面影响。但是，信息公开并不意味着一次性全部公开，要根据整体事态的演变和民众的需求陆续公开。对此，要丰富信息公开渠道，具体措施包括：第一，各级政府和部门要不断加强门户网站、官方微博、微信建设，方便民众及时了解政府政策与相关信息。第二，完善新闻发布会和新闻发言人制度，及时公布事件进展，回应民众疑问。

（三）加强互联网领域立法

1.加强顶层设计，完善高层立法。第一，要实现网络空间法治化，做到依法管网。［21］虽然我国在互联网领域的立法工作取得了很大进展，但仍存在着立法层次较低、立法主体多缺乏系统性等问题。第二，要注重立法的前瞻性和可操作性。互联网和信息技术日新月异，互联网领域将不断涌现新的问题。为保证既能有法可依，又避免有法难依，必须要注意立法的前瞻性和可行性。

2.要把保护民众的表达权和防止公权力滥用作为网络立法的原则。完善互联网领域的立法，要坚持保护公民合法权利的原则。既要把法律赋予公民的表达权落到实处，使公民能够通过畅通的合法渠道表达正当诉求，又要严惩违法乱纪者，防止公职人员滥用权力，损害民众的合法权益。

3.完善关于规范网络舆情相关参与主体行为的立法。要着重完善网络信息传播、网络媒体（运营商、自媒体、新媒体）管理、网络谣言、网络暴力和网民行为方面的立法，对制造和传播网络谣言、扰乱正常网络舆情秩序的行为，依法予以严惩；对违法违纪网站，依法关闭，从而引导广大民众和网络媒体合法、有序地发表观点，推动互联网管理法治化。

（四）构建协同联动的多元化沟通协商机制

在实现治理体系和治理能力现代化的背景下，探索群体性事件网络舆情的“制度化遣散”，必须要打破主体碎片化的现状，要着力理顺党、政府、市场和社会（网民、意见领袖、媒介） 之间的关系，构建起“党—政府—市场—社会”协同联动的多元化沟通协商机制。

1.各级党委和政府特别是主要领导干部要加快克服“运动式”和“权宜式”思维。第一，各级党委和政府要不断创新党委和政府的分工协作机制，逐步建立网络治理联动机制，提升对网络信息、网络舆情危机和信息风险的分析判断能力。第二，要充分发挥党和政府的领导作用，牵头建立工作机制，统筹协调各方资源，充分调动各参与主体的积极性。

2.建立政府与民众之间的对话沟通机制，重视心理疏导。现阶段，我国客观存在贫富差距，少数官员腐败问题严重，底层民众的声音经常得不到回应，使得底层民众产生“仇富”“仇官”等情绪，给社会带来很多不稳定因素。在网络时代，底层民众的各种不满情绪得以释放和放大，导致网络舆情危机频发。因此，政府要通过建立对话沟通机制，及时掌握民意，采取可行性措施对底层民众的不满情绪进行疏导。

3.加快建立政府与媒介运营商、网络意见领袖之间的协同联动行动机制。在实现治理体系和治理能力现代化的背景下，治理群体性事件网络舆情需要建立政府、媒介和意见领袖间的协同联动机制。在网络信息的收集与分析、网络舆情的监测与预警、网络舆情危机的应急处理等方面，政府要加强与媒介运营商、网络意见领袖的沟通与合作。通过建立联席工作会议机制和制定共同行动规则，实现在平等协商和协同行动中增强各主体之间的信任，协调各主体之间的利益分歧，实现合力最大化。