提升养老院服务质量新做法

5月23日，民政部、卫生健康委、应急管理部、市场监管总局等四部门联合召开视频会议，部署2019年的全国养老院服务质量建设专项行动工作。会议强调要继续建立健全养老院高质量发展的长效机制，就落实“28条”新政（《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》）中深化放管服改革等任务作出明确指示和要求，会上湖北省民政厅等单位分别就本单位积极开展养老院服务质量建设专项行动作了经验交流发言。本刊特摘发如下，供各地学习借鉴。

湖北 强化举措提升养老院服务质量

2017年以来，湖北省深入贯彻落实习近平总书记关于提升养老院服务质量以及视察湖北关于要在老有所养上取得新进展的系列重要指示精神，严格落实民政部等6部委工作部署，提高政治站位，加强组织领导，聚焦问题清单，全面排查整治，扎实推进养老院服务质量建设专项行动，全省养老机构服务质量明显提升。

加强组织领导，高位推进专项行动。省委将养老机构服务质量建设专项行动纳入2018年地方党委、政府和省民政厅等相关部门的重点工作责任清单。省民政厅联合相关部门先后印发专项行动年度方案、实施方案和整治方案等，建立合力联动工作机制。省民政厅将养老机构服务质量提升作为民政综合评估重点内容；省食药局把养老机构食堂食品安全工作纳入省餐饮业质量安全提升行动计划；省卫生健康委将医养结合机构纳入全省平安医院创建活动；省公安消防总队将社会福利机构纳入消防重点监管场所之一；省老龄办持续将专项行动作为“敬老文明号”的重要创建内容。省级财政从2017年起连续4年每年安排1亿元实施农村福利院“平安工程”。2018年全省各级累计投入资金3.86亿元，为专项行动实施提供了有力资金保障。

聚焦问题清单，点面结合销号整改。省民政厅在全省通报2017年基础性指标整治后仍未合格的养老机构及《全省养老机构服务质量问题清单》，并按问题类型分别通报了省级公安消防、卫生健康、食药监等部门，形成协同整治合力。督促各地针对养老机构由于历史原因不能通过审验审批无证经营的，报请县级以上人民政府集中研究处置。2018年全省共解决上述类型问题的养老机构91个。全省所有农村福利院全部完成了事业单位法人登记，护理人员配比达到1:7，护理能力不足的短板日渐补齐。将专项行动纳入年度民政重点工作督查内容，全年由厅领导带队开展了三次分片督查，联合省公安消防总队等6部门开展了专项督查。

坚持底线思维，安全整治常抓不懈。省民政厅将消防安全管理工作纳入负面清单考核内容，将发生重大（安全）责任事故纳入民政综合评估“一票否决”事项。2017年以来，省级对全省33家具有重大火灾隐患的养老机构直接下达督办通知书，全省共依法取缔、关停、撤并养老机构69家。排查发现消防安全隐患2445个，完成整治2246个，全省91.6%的养老机构安装配备了独立式感烟探测报警器、简易喷淋等基本消防安全设施。借助全省“明厨亮灶”工程契机，督促各地在养老机构食堂内安装视频监控、改造硬件设施、配备相应设备，指导养老机构落实《湖北省养老机构食堂食品安全管理规范（试行）》等餐饮规范管理要求，进一步保障养老机构老年人食品安全。

创新行动载体，提高服务供给质量。一是实施农村养老机构能力提升工程。2017年，省级财政在投入专项资金1.2亿元实施农村福利院“冬暖工程”、解决老年人冬季取暖困难的基础上，又连续4年安排专项资金实施农村福利院“平安工程”，改造消防安全设施、无障碍设施和特护设施。截至2018年底，全省农村福利院烟雾报警器和应急呼叫器已全部安装到位，47%的设有特护区，养老护理能力得到进一步提升。二是开展养老服务标准化建设。省民政厅将养老机构有关国家标准和省级地方标准集中汇编成册并发放各地，专门举办了标准化建设示范培训班，督促各地开展标准宣传贯彻培训工作。2017年以来，省级委托第三方评估机构组织开展了两轮全省养老机构星级评定活动，对全省82家城镇养老机构授予3至5星。三是深入推进医养结合。结合深化全省公办养老机构改革，指导各地将养老机构引入医疗服务、促进医养融合发展作为提升养老机构服务质量重点内容之一。全省约有44.7%养老机构开办或内设医疗机构，90.7%的养老机构与医疗机构签订对口合作协议，医疗护理能力大幅提升。四是持续加强养老护理员队伍建设。建立了全省养老护理员分级分层培训制度，协调公安、卫生健康、食药监等部门支持各地开展涉及消防安全、医疗卫生、食品安全等专业培训，督促养老机构建立健全内部培训制度。2018年，全省各级共组织各类培训近700场，培训3万余人次，全省养老护理员基本上进行了一次轮训。联合省人社厅举办了2018年“湖北工匠杯”全省养老护理员职业技能竞赛，对获得竞赛前三名的选手授予“湖北省技术能手”称号。

山东日照 聚焦问题抓实养老院服务质量提升

全国养老院服务质量建设专项行动开展以来，山东省日照市认真贯彻落实2016年习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上关于提高养老院服务质量的重要指示精神，紧密围绕中央决策部展开养老院服务质量提升行动，取得了显著成效。全国养老院服务质量建设专项行动开展以来，日照市切实提高政治站位，强化责任担当，着力解决养老院服务质量建设难题，克服“等”“靠”“要”思想，下决心真抓真改，以实际行动回应人民群众的关切。日照市委、市政府成立了由分管副市长任组长、相关部门为成员的专项行动领导小组。以市政府或民政等7部门名义制发了《养老院服务质量建设专项行动实施方案》《养老院质量安全问题集中整治方案》等文件，为推进专项行动提供了有力保证。

坚持问题导向，把养老院质量安全问题查清晾透改好。一是对标排查，问题晒透不遮掩。坚持以养老院服务质量大检查115项指标为基础，全面开展“五查五改、对标达标”活动，采取机构自查、监管部门帮查、区域间交换互查等方式，切实把问题查清晒透。专项整治期间，发现和排查问题共计1670余个，对达不到要求的指标逐一列出问题清单，下发到每个养老机构，对号入座。二是建立台账，问题整改不手软。市县两级民政、消防、食药监管等部门建立联合督导机制，共组成12个联合检查督导组，采取“一地一案、一院一策”和对问题突出养老机构实行领导对口联系等措施，逐一建立问题整改台账，倒排工期，限期整改到位。累计下达限期整改明细通知单190余份，现场联合检查督导40余次。对经反复督导，无法完成整改的6处不合格养老院，坚决进行关停或合并，在全省率先实现整治率、合格率两个100%。三是强化监督，推动整治常态化。为防止整治工作“一阵风”，建立落实明察暗访常态化工作机制，市级每年至少进行两次拉网式检查，每季度开展一次暗访，并及时进行通报。开展“问效民政”活动，委托市电视台通过暗访拍摄养老院服务质量方面的问题，在“问效民政”现场播放，区县民政局长现场作答，作出整改承诺。同时，依靠信息化建立日常监督管理机制，在试点区县运用互联网建立养老院网络监管平台，对养老院运行实时视频监控；在全市所有养老院老人入住房间张贴投诉举报电话，畅通投诉渠道，形成了常态化的监督机制。

破解发展难题，突破养老院服务质量提升的瓶颈制约。一是着力解决敬老院无证运营的问题。由于历史原因，日照市农村敬老院80%以上无土地规划、无建设审批，无消防验收，养老相关手续也无法办理，潜在的安全隐患比较多，成为制约敬老院质量提升的突出瓶颈。为此，市政府先后两次召开由相关部门和区县政府负责人参加的协调会议，明确由区县政府统一协调，有关部门联合办公，特事特办，简化程序，把长期以来没有解决的农村敬老院无规划、无审批手续等问题，按照有关规定一次性解决到位。二是着力解决消防安全不达标的问题。协调消防部门对全市养老院逐一进行消防安全大检查，提出升级改造方案，不变通、不漏项、不降低标准，该新建的必须建，需改造的必须改造，不能改造的坚决关停。两年来，全市各级累计投入资金9630余万元，对8处存有建筑安全隐患的农村敬老院进行了新建迁建，对35处农村敬老院进行了消防安全提升改造，全部达到验收标准。三是着力解决管理服务不专业的问题。针对养老院工作人员业务能力不高问题，一方面制定养老人才奖补政策，对中专以上人才从事养老服务满三年以上的给予1.5万-2万元不等的奖补；另一方面，通过参加省民政厅养老业务集中培训、技能大赛等方式，有效提升了养老院负责人、管理员、护理员等从业人员的能力素质。近三年来，共培训1500余人次，覆盖面达100%。

创新体制机制，向改革要服务质量。一是推进乡镇敬老院公办民营。长期以来，乡镇敬老院一直由乡镇政府直接运营，敬老院院长和服务人员多是从附近村民中招聘，年龄大、服务不专业。为此，在全市大力推行乡镇敬老院公办民营改革。市政府出台《关于推进乡镇敬老院公办民营改革的指导意见》，将全市51个农村敬老院通过招标方式，全部交由专业养老机构连锁运营，并规定每个区县至少拿出一个敬老院专门供养失能、半失能特困老人。通过让专业的人做专业的事，乡镇敬老院服务标准化、规范化水平显著提升。二是探索农村养老区域综合体。依托农村敬老院建立镇域综合养老服务中心，连体运营农村幸福院，开启互助式养老服务模式，服务对象由单纯供养特困人员向农村贫困老年人延伸，服务内容由单一对特困人员提供食宿向农村居家老年人全方位服务扩展，初步形成农村区域养老服务综合体。三是发挥智慧养老服务功能作用。与普天健康养老公司合作，创新建立智慧养老信息平台、乡镇服务驿站、服务对象“三位一体”虚拟养老服务模式，为城乡散居特困人员以及有需求的社会老年人提供助餐、助洁、助医等基本生活服务，收到了较好成效。

四川 深入推进养老院服务医养融合发展

四川是老年人口大省，2018年全省60岁及以上人口1762万，占常住人口的21.13%，老年人健康养老需求日益增长。自开展全国养老院服务质量建设专项行动以来，四川省深入推进医疗卫生与养老服务融合发展，扎实开展养老院服务质量建设专项行动，聚力扩大健康养老服务供给，持续加强医疗服务监督管理，有效提升医养服务机构医疗服务质量。

统筹谋划，聚力扩大服务供给。一是优化资源布局。省政府办公厅出台全国首个综合性医养结合发展中长期规划，创新构建“一核两带三区三中心”医养结合发展格局，对推进四川省医养结合高质量发展进行了前瞻性谋划。二是明晰发展路径。印发《四川省“十三五”医疗机构设置规划》，提出优先发展老年病、慢性病等医院，鼓励支持二级以上医疗机构与养老机构合作建立医养融合的老年病医院、护理院。出台《关于促进社会办医加快发展的实施意见》，取消对社会资本举办医疗机构的具体数量、类别和地点限制,支持社会办养老机构设置医疗机构，并为其申办医疗机构相关手续提供“一站式”服务。三是推进服务改革。印发《关于做好医养结合机构许可工作的通知》，建立医疗机构设置审批绿色通道，支持养老机构开办老年病医院、康复院、医务室等医疗机构并纳入区域医疗机构设置规划，同等条件下予以优先审批。印发《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的实施意见》，取消养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站的设置审批，实行执业登记备案,为养老机构拓展医疗服务创造良好的发展环境。截至2018年，全省共有94个医疗机构内设养老机构，96个养老机构内设医疗机构，医疗机构与养老机构建立合作关系1833对。

聚焦重点，扎实开展专项行动。一是周密安排部署。省民政厅、省卫生健康委等6部门先后印发《四川省开展养老服务质量建设专项行动实施方案》等文件，联合成立四川省提高养老院服务质量推进工作小组,对全省专项行动进行周密部署。21个市（州）均出台相关文件，183个县（市、区）均制定工作方案，上下联动推进专项行动扎实开展。二是加强督查检查。采取养老机构自查自纠、主管部门逐院检查、地区之间交叉检查、省级部门联合督查等多种方式，对全省3499家养老院开展拉网式检查督查，其中，开展医养结合服务的养老机构2023个，检查覆盖率达到100%，梳理发现涉及医疗服务质量问题1952个。三是精准治理整改。对存在问题的养老机构，列出问题清单，建立整改工作台账，按照“一地一案”“一院一策”原则，有的放矢地开展集中整改。目前，全省《全国养老院服务质量大检查指南》中管理服务质量类指标合格率达90%以上，医疗服务质量类指标整改合格率达95%。

规范管理，有效提升服务质量。一是健全制度规范。针对检查中发现的医疗服务问题，印发《四川省医养结合机构服务规范（试行）》，指导各级医养结合机构完善相关医疗管理制度、岗位职责，严格执行医疗核心制度、诊疗规范和技术规程，做到各项医疗服务有章可循，确保医疗服务质量和安全。二是提升服务能力。鼓励不具备医疗服务资质和能力的养老机构，通过服务外包、委托经营等方式，引进医疗机构参与运营管理。指导医疗机构采取主办、协办、托管、合作等形式，为养老机构提供医疗服务，并定期选派技术骨干和管理团队，帮助合作的养老机构提升医疗护理能力。目前，全省共成立医养结合联合体18个，初步实现养老机构的老年人慢病有管理、急病早发现、小病能处理、大病易转诊。三是创新常规监管。将医养结合机构纳入“医疗机构、医疗人员、医疗行为”监管范围，加强医养结合服务的监测预警。着力强化养老机构内设医疗机构的事中事后监管，重点对医护人员的执业资格、制度执行规范、医疗卫生服务、药品和传染病预防管理等进行监管，对发现的重大问题指派专家现场核查，有效防范医养结合服务机构医疗风险。

广东 打好养老机构消防安全提质增效“攻坚战”

养老院服务质量建设专项行动部署开展以来，广东省消防救援总队高度重视，积极支持省民政厅深化行业监管，全力推动养老机构消防安全工作提质增效。三年来，全省共接报养老机构火灾5起，同比前三年减少2起，且均未造成人员伤亡，火灾形势保持了持续稳定。

部门联动解难题。养老机构由于建筑、人群的特殊性和历史原因，其消防安全工作的瓶颈主要集中在既有建筑审验难、先天消防安全条件不足、管理职责不清、隐患整改主体责任不落实等问题。为此，广东省消防救援总队积极联合省民政厅开展专题调研，通过省、市、县三级民政和消防部门全部签订民政服务机构消防安全共建战略合作协议的形式，开通绿色通道，优化审批手续办理、消防宣传培训、结对共建等服务，细化责任分工和治理措施，落实隐患整改经费和政策保障，切实强化部门间联动力度，着力化解消防安全风险。特别是针对养老机构消防安全条件符合标准，但因不动产登记、土地规划等手续不全，无法通过消防审验这一普遍关切的“老大难”问题，专门提请省政府同意，制定出台特殊政策，明确了符合消防安全条件的养老服务等民生工程可持县级以上人民政府出具的会议纪要作为建设工程规划许可等合法证明文件，办理消防审验手续，有力促进了历史遗留问题的解决。截至目前，全省82%的养老院已通过整改取得消防审验手续。

疏堵结合促整改。基于广东省养老机构消防安全管理现状，广东省消防救援总队联合民政部门深入剖析典型火灾事故教训，制定针对性火灾风险指南，印发消防安全标准化管理规定等5份制度文件，采用分类整治、疏堵结合的方式强化源头治理、提升本质安全。一是分类整治。对照“证照齐全”“有照无证”“无牌无证”三种不同类型开展精准整治，采取“关停一批、整改一批、化解一批”的原则，分门别类进行“一院一策”治理。二是疏堵结合。对有条件完善手续或整改火灾隐患的单位，做好指导，明确路径，允许限期整改；对没有条件完善手续但符合基本消防安全条件的，函告民政部门，督促其限期搬迁或转型经营；对既不具备条件完善手续，改造后仍不符合消防安全条件的，坚决予以关停。目前，经与民政部门联合评估，已决定对改造后仍达不到消防安全标准的59家敬老院，在妥善安置入住老人后予以关停。

专常结合抓治理。针对养老机构存在的火灾隐患，广东省消防救援总队采取专项治理和常规执法相结合的方法，保持火灾隐患治理的高压态势。一方面，严格按照应急管理部和省委省政府工作部署要求，将养老机构消防安全纳入夏防、冬防等一系列专项治理行动，推动省政府连续两年将养老机构消防安全纳入每年对地市政府的消防工作考核指标，对存在重大火灾隐患的5家养老机构实施挂牌督办。另一方面，针对各级民政和消防部门检查发现的5784个消防安全问题、火灾隐患和违法行为，本着“零容忍”的原则，坚决依法实施强力查处，建立信息互通机制，挂表推进，责任到人，逐一消除，并帮助解决疑难问题，指导开展消防技术改造，确保各类明患隐忧得到及时消除和整改。截至目前，已整改各类消防安全隐患5323处。

人技并重强防范。针对广东省入住养老机构的老年人中失能和半失能老人占68%，护工普遍数量不足，且消防设施等技防手段普遍缺失的状况，广东省消防救援总队积极协调促进民政部门，投入10亿整改资金，落实消防设施器材增配及维护经费，1781家养老机构全部安装简易喷淋和独立式火灾自动报警设施，大力推广运用“物联网”“大数据”手段，切实强化提前预警、风险提示和自防自救的技防能力。同时，还积极推动各养老院因地制宜强化微型消防站等消防组织建设，配齐配足灭火器材和轮椅、担架等疏散工具，定期开展疏散逃生和灭火救援实战演练，确保一旦发生火灾，能够及早发现、快速处置，有效提升了人防水平。

北京 以首善标准推动首都养老事业高质量发展

北京市老年人口基数大、增速快，截至2018年底，60岁及以上老年人口349.1万人，占户籍总人口的25.4%。面对严峻的人口老龄化形势，北京市市场监督管理局坚持以标准化作为加强养老行业管理的准则和依据，以首善标准书写首都养老事业高质量发展的新答卷。

顶层设计抓规划，强化养老服务体系建设战略思维。在战略部署层面，全市一盘棋形成以标准化推动养老服务质量提升的工作格局。市委市政府研究出台的质量提升行动实施意见、加强城市管理与服务标准化建设的指导意见以及北京市“十三五”标准化规划等重要规划政策均把养老服务标准化作为重点工作加以推动。市领导在近三年全市老龄工作会议上均对养老服务标准化工作作出具体部署。出台的新版《北京市重点发展的技术标准领域和重点标准方向》将养老服务标准列为全市重点标准支持方向，给予补助资金支持。市民政局和市场监督管理局联合制定《关于加快北京民政标准化建设的意见》，为养老服务标准化工作提供具体的实施路径。在体系建设层面，注重发挥标准的基础性、战略性、引领性作用。落实中央经济工作会议建设推动高质量发展的标准体系的决策部署，响应市场监管总局“全国标准体系建设年”的号召，建设推动首都高质量发展的标准体系，将养老服务标准体系作为重点领域标准体系加以推动，将民众期待、标准现状、发展问题与前瞻规划研究相结合，构建充分发挥市场作用和更好发挥政府作用的新型养老服务标准体系。在工作机制层面，组建多元共治的市级养老服务标准化技术委员会。汇聚来自国家和市级主管部门、知名科研机构、有影响力的养老社团、全国服务质量领先的养老机构，居家养老先行先试企业等各方面的养老服务、医疗护理、设施建设以及标准化专家，打造一支懂养老、懂管理、懂标准的高水平专家队伍，整合资源、凝聚人才、动员力量。

精准发力强基础，打造养老服务首善标准。以习近平总书记“高标准才有高质量”的指示精神为根本遵循，以养老服务工作要有更高质量、更具效率、更加公平、更可持续为目标导向，将制定养老标准作为推动养老服务质量变革、效率变革和动力变革的重要因素抓紧抓好。问题导向，立足实践出台地方标准。北京最早从2002年开始开展养老服务标准化工作，制定发布了第一项养老服务地方标准。近年来聚焦院感控制、医养结合、安全生产、康复辅具、服务质量评价等养老服务质量基础、共性问题，共计出台地方标准25项。这些标准的制定均充分发挥行业组织和一线管理、服务人员的作用。同时注重结合行业发展实际滚动更新，经过多轮标准复审修订，当前所有养老服务地方标准的标龄不超过5年。美美与共，向国家输送北京标准实践。多项地方标准已被推荐上升为国家标准，填补了国内相关领域的空白，为国内其他地区的养老服务建设积累了标准化经验。聚焦市场，以团体标准助力养老服务供给侧改革。针对北京市“9064”的养老格局，在国家级社会管理和公共服务标准化试点东城区居家养老服务标准化试点建设过程中制定实施31项居家养老服务团体标准，在社区、居家养老服务起步阶段，为规范服务行为、提升服务质量提供系统性指导。

标杆引领树表率，以标准化试点示范打造全国有影响力的养老服务品牌。北京市养老机构以标准化为抓手全面提升管理能力和服务水平，目前已经建成5个国家级试点和1个国家级示范，涌现出一批服务优质、管理高效、服务满意度高、社会反映好的养老机构，品牌效应在全国得以彰显。试点先行先试探索模式。四季青敬老院是全国养老行业首个国家级标准化试点项目，建立了涵盖服务和管理全过程共145项标准的企业标准体系，探索了“分层网络全覆盖、网络管理至末端”的服务管理模式。试点建设两年期间服务满意度提升5个百分点，增至近97%。示范树立“北京服务”品牌。北京市第一社会福利院是全国养老行业首个国家级标准化示范项目，成为全国养老服务业标准化工作的展示基地、实践验证基地、创新研究基地和宣传培训基地，实现了服务输出、管理输出、标准输出，标杆示范效应显著，带动起更多养老机构完善服务标准体系。

多措并举重实施，打好标准与法规政策组合拳。畅通法规政策与标准化工作的联动机制。出台7项居家养老服务地方标准配套支撑《北京市居家养老服务条例》实施，实现了养老服务法规政策靠标准落地，养老服务标准凭法规政策保障实施的闭环管理。加强标准实施效果评价和应用。建立健全地方标准实施信息反馈和评估机制，对实施满一年的养老服务地方标准进行实施效果评估。全市统一要求开业运营1年以上的养老机构全部建立标准或标准体系。通过独立的第三方对标准体系建设情况和实施效果进行评价，345家养老机构符合标准要求被评为星级养老机构，占比已达全市养老机构的三分之二。切实运用评价结果，出台政策优化营商环境。北京市养老机构运营补助政策对依据标准评价出的不同星级养老机构实行差异化补贴，提高服务质量在运营中的权重，养老机构每床每月最高达1050元。部门联合加强政府监管。市民政局联合市场监督管理局共14个部门联合出台《北京市养老服务机构监管办法》，将政策标准实施情况列为重要监管内容。按照民政部部署，市民政局等相关部门联合开展养老机构大检查大整治活动，关停不达标的养老机构94家，运营养老机构基础指标合格率达到100%。