从“限高”到“守底线”的治理之变

杨良敏

中国对外开放再迈新步伐。因涉及最为敏感的金融业开放，而备受瞩目。

10月15日，国务院公布对《外资保险公司管理条例》和《外资银行管理条例》部分条款进行修改的决定。这次修改从市场准入、外资股比、业务范围、分行营运资金管理等方面，实施较大动作，为银行业、保险业对外开放顺利推进提供法治保障。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上发表主旨演讲时，宣布一系列扩大开放新举措。为切实将这些举措落地，2019年5月，经党中央、国务院批准，中国银保监会从取消外资股比限制、放宽市场准入条件、拓宽商业存在和扩大业务范围等方面，提出12条银行业、保险业新开放政策措施。7月，国务院金融稳定发展委员会办公室在深入研究评估的基础上，再次推出包括放宽外资保险公司准入条件在内的11条新开放政策措施。

从开放角度，步子迈得最大的当属取消外资股比限制。外国保险集团公司可以在中国境内设立外资保险公司，外国银行可以同时设立外商独资银行和外国银行分行。此前，证监会发言人表示，2020年1月1日，取消期货公司外资股比限制；2020年4月1日，取消基金管理公司外资股比限制；2020年12月1日，取消证券公司外资股比限制。而过去，对于外资进入中国有严格要求，总体思路就是不能控股。比如，在2003年相关制度规定单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%；单个境外金融机构及关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行投资入股比例不得超过20%，多个境外金融机构及关联方投资入股比例合计不得超过25%。

金融是现代经济的核心，其运行状况关系到整个国民经济体系安全、稳定和效率。一直以来，金融改革都是经济体制改革的重中之重，提高金融企业的内在效率，增强市场竞争力，更好为实体经济服务，是这项改革的基本目标和任务。而对金融业的对外开放，我们始终持审慎态度，1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机中，周边国家的教训深刻。实践证明，我们历经两次大的金融危机后依然安全，审慎开放是重要而有效的经验。而今天大胆开放，自然成为焦点。一是中国市场的蛋糕足够大，外资兴奋；二是自身发展需要金融业加快提升运行效率和服务能力，竞争是最好的办法。

同样，就对内经济改革来说，也经历了一个限制、逐步放开的过程。比如，上世纪80年代，法律规定个体工商户雇用人数不超过7人，引发很多讨论。如今，这种人数限制仅存在于个体工商户与企业性质的认定上，雇用不再受限了。

邓小平关于市场经济的三次谈话很经典。早在1979年11月，邓小平在会见外宾时，就明确提出：市场经济不能说只是资本主义的，社会主义也可以搞市场经济，这是社会主义利用这种方法来发展社会生产力。1987年2月，邓小平同几位中央负责同志谈话时说：“为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处，就可以利用。”1992年初的南方谈话中，邓小平进一步明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”

无论是个体工商户的雇工限制最高不超过7人，还是外资持股比例最高不超过49%，都体现的是“限高”思维。关于计划与市场的争论，从本质上也是一种限制思维，对计划经济以外的东西都表现出排斥和质疑。对外，考虑自身产业尚不成熟、抗风险能力弱而采取保护措施，合理有效，在保障安全不受冲击方面发挥了重要作用；对内，主要是对新生事物发展方向看不清，但又实实在在地存在，于是将其限制在一定范围内发展，结果是长期处在生产效率较低、活力不足、发展较慢的状态。

而今，经过70年的发展，国力不断增强，国际地位不断提高，变化可谓翻天覆地，这与我们在摸索前进中的治理思维不断转变有关。首先是认识转变，带来治理手段的变化，从计划经济体制向市场经济体制转变，包括个体私营经济在内的非公经济取得大发展，对社会贡献巨大。这个转变也经历了一个艰难的说服与启迪过程，最终简化成一条：坚持“三个有利于”原则，将发展看作是解决一切问题的总钥匙，所有办法都是作为手段来服务这一目标任务，而底线是坚守“市场经济”前边的定语“社会主义”不能丢。高举中国特色社会主义伟大旗帜，是新时代的鲜明特征，坚定“四个自信”，共创复兴伟业。

对外交往同样如此。在维护主权尊严利益不受侵犯的前提下，不断扩大对外开放。在贸易投资中坚持互利共赢原则，不断优化营商环境，提高便利化、法治化水平，为减少、取消各种限制而努力，此次金融领域的开放举措可谓诚意十足、决心很大，是自信的表现。同时，金融业开放仍需坚守底线，即不发生系统性金融风险，确保新时代金融业健康发展，行稳致远。这对于整个对外开放事业来说亦如是，负面清单管理同样是底线思维，事情大大简化，效率大幅提升。但是，事后监管任务重，切不可一放了之，国家安全和人民利益底线不可触碰。一旦越过红线，要坚决反击，在紧急状态下采取“熔断机制”。

这就是我们的底线治理的逻辑。必须加紧完善各种法律制度，为治理体系和治理能力现代化夯实基础，防范和化解各种风险挑战，稳步推进伟大事业、伟大工程，实现伟大梦想。