打造县域城市基层社会治理样板派出所的实践与思考——以绍兴市公安局上虞区分局为例

章泽楠

(绍兴市公安局上虞区分局，浙江绍兴312300)

2019年3月，公安部下发了《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》，在全国公安机关全面开展“枫桥式公安派出所”创建活动。浙江省公安厅要求全面学习推广枫桥派出所“一二三四五六”警务模式，努力实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”和“党政认可、群众满意、民警幸福”。绍兴市公安局上虞区分局(以下简称“上虞公安”)在“枫桥式公安派出所”创建进程中，紧扣城区社会治理特点，创新培育“一所一品”特色警务，积极打造县域城市基层社会治理样板，取得较好成效。2019年，浙江省副省长、公安厅厅长王双全曾先后两次到上虞调研指导工作，对上虞公安的创建工作给予了高度肯定。

一、打造县域城市基层社会治理样板派出所的重要意义

习近平总书记曾引用过一句话，“郡县治，天下安”。在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处于承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。派出所是公安工作的最基层，是集打击、防控、管理、服务于一体的综合性战斗实体，在国家治理体系中，公安派出所的重要性不言自明。

(一)公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的内在要求

在2019年的全国公安工作会议上，习近平总书记提出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国”的要求。开展“枫桥式公安派出所”创建活动，是公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的重要载体，是贯彻落实党的群众路线的重要举措。“枫桥经验”虽然诞生于诸暨，但上虞公安一直致力于让“枫桥经验”在本地落地生根，注重深刻把握其本质内涵和精神实质，并根据形势发展变化，结合本地特点积极创新发展，努力为新时代“枫桥经验”提供上虞公安新元素。

(二)丰富县域城市基层社会治理实践的主动担当

县域治理是国家治理的落地环节，每一个县域细胞的生存状况，都与国家肌体的健康程度息息相关。上虞地处浙江省东北部，杭州和宁波两大都市圈中间，有2200多年建县史，区域面积1403平方公里，户籍人口78万，外来常住人口21万，境内国道、高速、铁路、运河一应俱全，区位优势明显。在2018年全国百强区排行榜上，上虞位列第40位，是典型的沿海经济发达县。公安机关特别是基层派出所，是基层治理的重要力量，工作成效如何，直接影响基层治理的实效。长期以来，上虞公安把坚持发展“枫桥经验”作为加强基层社会治理的法宝，实践探索了诸如“乡贤治理·乡警回归”“背包警务”“治安防范共同体”等具有典型县域基层治理特色、可复制、可推广的工作做法，取得了显著成效，至2018年，已取得全省平安建设“十连冠”的殊荣。打造县域城市基层社会治理样板派出所既是上虞公安坚持发展新时代“枫桥经验”的职责使命，更是丰富县域城市基层社会治理实践的主动担当。

(三)夯实基层基础工作的必由之路

基层公安派出所是维护国家安全和社会稳定的第一道防线，是密切联系群众的窗口和纽带。“上面千条线、下面一根针”，基础不牢，地动山摇。“枫桥式公安派出所”创建就是要多做抓基层、打基础、利长远的工作，切实增强基层实力，激发基层活力，提高基层战斗力，最大限度消除风险隐患，筑牢平安基石。2019年，浙江省副省长、公安厅厅长王双全两次到上虞调研指导工作期间，提出了打造县域城市基层社会治理样板派出所的期望。上虞公安要切实肩负起这一重大历史使命，认真贯彻落实王双全副省长的重要指示精神，以打造城市样板派出所为目标，以“枫桥式公安派出所”创建为抓手，坚持“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，大力提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，全力构建共建共治共享的社会治理新格局，努力实现党政认可、群众满意、民警幸福。

(四)公安机关“明初心、践使命”的自觉行动

习近平总书记指出，为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，强调人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。公安机关的初心和使命就是人民公安为人民，就是以人民为中心，对人民负责，特别是对人民生命财产安全负责。近年来，随着城市化的不断推进，城区人流、物流、资金流流动加快，随之而来的案事件、矛盾纠纷、群众求助也大幅增加。以上虞区为例，三分之二的常住、流动人口工作生活在城区，一半的服务需求发起在城区，三分之一的案件发生在城区，可以说城区派出所的工作水平最直接地反映了群众安全不安全、方便不方便、满意不满意，打造县域城市基层社会治理样板派出所就是公安机关践行“不忘初心、牢记使命”的自觉行动。

二、上虞公安推进县域城市基层社会治理样板派出所的实践探索

百官街道得名于“舜会百官”典故，是上虞的主城区，是全区最繁华之地，有常住人口14.8万，汇集了全区73%的行业场所。百官派出所现有民警60名，辅警178名，是绍兴市第一大所，曾先后被评为全国公安机关执法示范单位、全省公安机关爱民模范集体，连续三年被绍兴市人民政府授予“枫桥式”派出所荣誉称号。

2019年以来，上虞公安以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”和“党政认可、群众满意、民警幸福”为目标导向，以争创“枫桥式公安派出所”为抓手，积极投身“百所示范、千所提升”工程，在主城区百官街道试点创建县域城市基层社会治理样板派出所，全面实施“四四战法”。随着创建活动不断深化，辖区社会秩序持续稳定，刑事治安警情同比下降7.81%，矛盾纠纷同比下降13.66%；群众安全感、满意度分别达到100%、98%。

(一)紧盯风险防控，打好歼灭战，努力实现平安无事

充分发挥第一道防线作用，以“防暴恐、防集聚、防极端、防事故”为重点，真刀真枪干，最大限度把风险防控在源头、消灭在萌芽状态。以“综合指挥室、商圈警务站、出城关门卡”三级闭环处置为核心，全面推进治安防控体系八张网建设，建成“智安小区”4个、治安动态视频监控2345个、社会化视频监控1.1万个；建立58支专兼职巡防队伍，吸纳16416名志愿者参与平安建设。积极探索“人力+科技”风险监测模式，建立“全息感知预警平台”，依托167路人脸识别、570路车辆识别等技术，进行精准预警管控。健全“感知敏锐、情报引领、科技支撑、联动高效”的风险处置机制，联动特战队、铁骑队、网格队等专业力量，整合救援队、保安队、蓝行者等社会力量，严密“四联三防”，强化“1.3.5分钟”快速封控，全力做到防范在先、发现在早、处置在小。

(二)紧盯社区治理，打好阵地战，努力促进共建共治

坚持新时代“枫桥经验”为了群众、依靠群众的核心要义，以社区为主阵地，积极组织推动企事业单位、社会组织、志愿队伍、物业公司、居民群众等多主体参与社会治理，努力做到大家的事情大家办。深入开展平安建设“细胞工程”，大力推动平安单位、校园、医院、家庭等创建活动，打好人民调解、乡贤调解、行业调解、律师调解“组合拳”，纠纷调解一次性成功率达到98.9%。打造“城北商圈治安防范共同体”，依法注册为平安类社会组织，成立由派出所副所长任书记的党支部，坚持开展“警民一家亲·体验110”志愿服务活动，每月举行“警务广场”、扫黑除恶、全民反诈、小小学警等主题宣传，吸纳4家公益救援队、40家商户、15家物业公司作为共同体成员，实行平时订单制、要时派单制、急时点单制，开展邻里守望、行业守护。创新组团“邻里警队”，在星辰首府等10个小区先行先试，由社区民警牵头，以贤德孝行的虞舜文化为牵引，统筹民警、辅警和小区物业、业主等力量，实行“六个一”制度①，开展“五议一创”②活动，实施物业管理治安星级评定，从源头上化解小纠纷86起、消灭小隐患293处、提供小服务127次，化戾气为和气，积小安为大安，社区警民双向熟悉率达到73.3%。

(三)紧盯公共服务，打好攻坚战，努力惠及广大群众

以“最多跑一次”改革攻坚者的姿态，全面推进公共服务均等化、人性化。“平台+前台”齐推进，大力推广融合108项服务的绍兴市“越警管家”平台，平台关注率达43.87%，实名认证率达16.15%，惠及7.7万群众。实施“靓窗工程”，在城北商圈建立“邻里中心式”警务站，推出4大类88项一站式警务服务，并被新华社、新华网等媒体深度报道，受到66万网友点赞。“自助+代办”同布局，在辖区内建成6个可以自助办理交通、车管、出入境业务的24小时服务点，建立6个村级代办点，切实做到网上办、马上办、就近办、一次办。“刚性+柔性”相统一，全面实施破小案、办小事、解小忧、帮小忙、惠小利“新五小工程”，寓服务于执法管理之中，特别是在烟花爆竹“双禁”、出租房屋管理、流动人口登记、消防安全管理中，更多地采用柔性、教育执法，追求最佳执法效果，四类案件治安拘留同比少拘42人，信访投诉同比下降44.4%。

(四)紧盯队伍建设，打好持久战，努力锻造“四铁”警队

作为全市第一大所，百官派出所将队伍建设压力变为动力，坚持以文化人、久久为功，以“最美党支部”建设为抓手，扎实开展“践行新使命、忠诚保大庆”实践活动，全力展现上虞公安“美满”品牌。百官派出所建所69年来始终坚持实干创新的传承精神，深化“学枫桥、树新风、做表率、创一流、塑美满”主题活动，严格《民警“12345”一日工作规范》，坚持《执法办案“一日三巡”制度》，全面开展“党务、警务、内务”亮旗争先活动，持之以恒加强队伍精细化管理。自觉对标示范创建“一所一品”要求，学好身边典型二级英模姚阳潮“365”群众工作法，讲好“锦旗背后的故事”，建好“学习长廊”“最美展示”“清廉公安”警营文化，引导全所上下自觉践行“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求。积极争取上虞区委区政府支持，异地改建派出所新营房，并在现有条件下，严格落实“一人一床”“五小工程”。全力支持民警首创，定期开展“金点子·创意赛”活动，目前已收集金点子48条，推介宣传“最美警事”51件，确保传承不断、创新不竭，为坚持发展新时代“枫桥经验”尽责尽力。

三、工作推进过程中的困惑性问题

派出所工作是一项事关公安基础和公安长远发展的系统工程，尽管上虞公安在打造县域城市基层社会治理样板派出所的工作实践中探索了一些做法，也取得了一定的成绩，但对标走在前列的要求，对标上级领导的期望，对标基层民警的期盼还是存在一些问题与不足。

(一)安全稳定形势稳中有变

当前，上虞区经济发展面临内外环境变化带来的新挑战，经济运行稳中有变、变中有忧。经济问题冲击必然反映到社会治安局势。近年来，P2P、经济下行压力等引发的群体访事件较为频繁，已成为影响社会安全稳定的主要因素。特殊群体的信访问题仍然突出，尚未从源头上解决矛盾纠纷，专项维稳仍是一项政策性极强的长期任务，重点老信访户逢会必访、越级上访的情况尚未有效遏制。2018年以来，P2P网贷平台爆雷案件频发，涉网贷平台类的信、访、网件呈现井喷态势，维稳压力陡增。2019年上半年，经侦大队受理投资平台报案61个，涉及投资人532名，涉案金额1.4亿元。由于区行政中心位于百官街道，政府部门、金融服务机构等较为集中，作为辖区派出所承担的警务工作十分繁重。

(二)社会治安态势稳中有难

经过近几年“四季”“越剑”“雷霆”等系列专项行动的持续深入推进，案件防控成效显著。主城区百官街道辖区刑事治安警情大幅下降，四类侵财案件总量从最高峰2012年的4921起降至2018年的1202起，降幅达75.67%；黄赌毒线索警情从2013年的2388起降至2018年的527起，降幅达77.93%；矛盾纠纷警情从2014年的5637起降至2018的3381起，降幅达40%，均实现了“断崖式”下降。但进入2019年以来，案件下降趋势逐渐趋缓。2019年1-6月，百官街道刑事治安警情2340起，同比下降17.06%，8月份648起，同比有所上涨，而举报黄赌毒等警情基本与2018年持平，“底部”特征明显。与此同时，通讯网络诈骗犯罪大幅增加，2018年达330起，比2017年上升24.06%，破案率仅为8.33%。可以预见，在以后较长一段时间内，新型网络犯罪将成为主要犯罪形态，并仍将持续高发。

(三)民警综合素质稳中有缺

在动态化信息化条件下，派出所民警不仅需要具备执法办案能力，更要具备较强的群众工作和信息化应用能力。在现实工作中，部分中年民警凭经验办事、少数老民警对信息化应用存在抵触情绪成为一种较为普遍的现象。而作为中流砥柱的年轻民警，缺乏群众工作经验，“说不过、追不上、打不赢”的情况在一定程度上客观存在。相对于在农村派出所工作，在城市派出所工作的民警需要有更加宽广的视野、更加缜密的思维、更加过硬的本领、更加全面的素质。在警力不足的大背景下，派出所在培养民警胜任一个岗位后，往往不会再安排交流到其他岗位锻炼，导致能真正适应多岗位要求的复合型人才较少，不仅限制了民警整体作战能力和业务水平的提高，也影响到基层派出所这一综合性战斗实体作用的发挥。经过层层遴选，精英向机关集中、问题在派出所沉淀的现象也愈发加剧。

(四)队伍状况稳中有忧

当今世界正面临百年未有之大变局，前进道路上存在诸多不确定因素和不少新的风险挑战。反映在基层公安机关，就是安保维稳、专项行动、大会战任务加剧，民警、辅警“五加二、白加黑、连轴转”工作成为常态，拼健康、拼消耗成为不争的事实。特别是城区派出所，由于人口密度大、治安环境复杂，民警往往需要更大的付出，如百官派出所，以占全局8.39%的警力数承担了全区三分之一的接处警和21%的刑事打击任务。在面大量广的基础阵地管控面前，警力不足与繁重的警务工作之间的矛盾愈发突出。而且，目前执法环境相对较差，暴力抗法时有发生，民警的辛劳付出与社会认可不成正比，职业获得感不高。另外，城区派出所年轻民警多，他们刚刚穿上警服、踏上社会，而身在城区所，接触的社会阴暗面更广、更深，需要不断加强教育管理。此外，辅警队伍比较庞大，流动性大，单兵素质较低，整体战斗力不强，管理难度很大。

四、新时代加快县域城市基层社会治理样板派出所建设的路径思考

派出所强则公安强，派出所稳则公安稳。派出所具有公安机关最大的基础优势和群众优势，正因为有了派出所这一阵地，公安机关才能把视角延伸到社会各个层面，才能维护社会的长治久安，打造县域城市基层社会治理样板派出所就是要在城区范围内把这一优势做到极致。

(一)毫不动摇坚持党建引领，着力发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用

基层社会治理涉及方方面面，基层党组织是核心力量。特别是经济发展转型期、深化改革攻坚期、社会矛盾多发期三期叠加，城区派出所发展的阵痛更加强烈，更为迫切需要通过“党建+”来把党委政府以及上级公安机关的决策部署延伸到基层末梢，真正推动基层社会治理，护航经济发展。

1.党建引领抓好专业化。公安队伍是人民民主专政的重要工具，是党领导下的一支纪律部队，是党和人民手中的“刀把子”。打造县域城市基层社会治理样板派出所，首先必须抓好公安队伍自身建设，必须以警务工作专业化为基础，以专业化带动社会化。派出所民警中绝大部分是党员民警，抓好公安队伍建设必须要坚持党建引领，以党建带队建，以党建促队建。当前，要扎实推进“学最美警察、做最美警事、建最美警营、创最美警务”的“四个最美”行动，着力解决思想政治、履职能力、纪律作风及工作效能、服务水平等方面存在的突出问题，全面打造“美满警队”。

2.以党建统领社会组织。把注册地在城区的社会组织党建工作作为党的建设的重要内容，强化社会组织在宣传贯彻党的路线方针政策、维护社会治安秩序、服务和保障企业依法经营健康发展、促进两新组织积极履行社会责任等方面的引领和推动作用。完善社会组织党建责任内容，严格落实中共中央办公厅《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》精神，增强对社会组织党建工作指导力度，促使业务主管单位切实担负起主管范围内社会组织的党建工作责任，全面摸清底数，建立目标清单，扎实推进志愿者队伍、律师协会、乡贤组织、民办教育机构等各类社会组织党建工作。继续扩大党组织覆盖面，在应急救援队等公益类社会组织中建立党支部，真正发挥党组织在基层社会治理中的战斗堡垒作用。

(二)毫不动摇坚持风险防控，着力防范化解各类风险隐患

党的十八大以来，习近平总书记高度重视风险防控工作，指出“要把好矛盾风险源头关、监测关、管控关，努力做到防范在先、发现在早、处置在小”。县域城市是以要素聚集为基本特征的，它不仅是人员聚居、建筑密集的区域，同时也是生产、消费、交换的集中地。人流、物流、现金流、信息流的高度集中必然会带来较高的风险隐患，稍有不慎就会造成严重的影响。县域城市基层社会治理样板派出所必然是平安建设优秀的派出所，必须把防风险摆在首位。

1.做实应急处突建设。综合运用人防、物防、技防等多种手段，把工作基点放在防暴恐、防个人极端、防事故等各类风险上，建立和完善反恐处突、维稳信访、重大事故处置等各类应急处突预案，强化反恐怖“四联三防”建设和应急处突“1，3，5”分钟封控圈建设，坚持预测在早、预防在先、化解在小、处置在前，做到图之于未萌、虑之于未有、防之于未然，牢牢掌握工作主动权。

2.做实风险隐患排查化解。派出所要充分发挥好维护稳定第一道防线的作用，积极会同有关部门和基层组织，围绕退役安置、非法集资、征地拆迁、医患纠纷等影响稳定平安的重点领域，常态化滚动排查各类矛盾纠纷和风险隐患。尤其要高度关注因欠薪讨债、征地拆迁等引发的易走极端的纠纷，及时提醒相关责任主体采取提前介入、递进干预、包案化解等多种方式，最大限度把矛盾化解在起始，有效预防减少民转刑案件激化升级引发群体性事件和个人极端暴力犯罪。

3.做实突出问题清理治理。充分发挥公安派出所属地管理优势，持续加强打防两手建设，切实提高抓获现行违法犯罪能力，提高群众见警率、安全感。要广泛开展平安创建，总结推广“无案小区”“邻里警队”等经验做法，推动、配合有关部门开展平安小区、平安单位、平安校园等系列基层平安细胞创建活动，提升平安建设整体水平。要全面推进“智安小区”建设，拓展集人像比对、号牌识别、高清监控等为一体的“物联网+社区警务”应用，有效控制各类案件高发多发，确保辖区有效警情、可防性案件发案数量下降。

(三)毫不动摇坚持固本强基，着力增强可持续发展能力

打造县域城市基层社会治理样板派出所，要始终秉持“基层第一、优先发展、全力保障”的原则，将人财物向派出所倾斜，不断增强基层实力，激发基层活力，切实把基层做强，把基础做实，更好地维护政治安全和社会稳定。

1.进一步保障警力。要坚持人往基层走，除特殊岗位以外，新招录民警一律分配到以派出所为主的基层所队，工作时间不到三年原则上不能调整，确保有足够的应对治安复杂状况的能力。要从严控制机关从基层派出所借调民警，确需抽调基层派出所民警参与临时性、应急性任务的，应当严格控制抽调时间，避免基层派出所民警在编不在岗现象。

2.积极引导群众参与。进一步强化社会动员，推进警务共同体建设，修订《举报违法犯罪嫌疑、线索奖励办法》，提高治安案件、一般刑事案件线索的奖励幅度，并简化审批流程，减少审批材料。大张旗鼓表彰见义勇为行为，各乡镇(街道)作为最基层的表彰主体，要注意社会正能量的挖掘，探索将应急救援力量列入见义勇为表彰奖励范围的途径。倡导志愿服务，广泛吸收商家、业主、物业、保安等社会力量加入群防群治队伍，让更多的治安力量参与到治安巡逻、矛盾化解、要素管控等工作中。

3.探索社会化购买服务。随着社会事务的日益繁重，仅靠政府部门的力量已难以满足群众多样化的需求，社会化购买服务必然是现代社会的一大趋势。要树立花钱买平安的理念，把钱用在刀口上，能够通过社会组织承担的就让社会组织来承担，通过购买服务，让专业的人来做专业的事。要探索安保市场化，在政策允许范围内培育发展保安公司，减少大型活动安保中公安机关警力的投入。

4.加大基础投入。要定期向党委政府汇报公安工作情况，最大限度争取党委政府的重视与支持，借势借力推进基层派出所办公用房、备勤用房等建设，优先为城区派出所配齐配好接处警车辆、防护器材、通信设备、计算机等装备，每年对派出所用房和外观标识进行维护修缮，及时淘汰更新已达到报废年限的车辆和严重老化的装备，进一步增强基层实力、激发基层活力、提高基层战斗力。

(四)毫不动摇坚持队伍正规化，着力提升队伍核心战斗力

习近平总书记指出政法队伍要革命化、正规化、专业化、职业化，打造一支让党中央放心、让人民群众满意的高素质政法队伍。作为基层社会治理样板派出所，政治要更硬、业务要更硬、责任要更硬、纪律要更硬、作风要更硬。

1.严管厚爱队伍。秉持“从严治警是最好的从优待警”的工作理念，本着“宁听骂声，不听哭声”的工作原则，坚持作风引领，全面深化从严治警，推进落实党风廉政建设主体责任层级管理，严格落实“一岗双责”，筑牢队伍管理防线。持续落实《从优待警十条措施》，并结合派出所实际进一步落实保障措施，坚持从政治上关心、工作上激励、待遇上保障、生活上关爱四个方面体现对民警的厚爱。

2.实行队伍精细化管理。针对城区派出所民警数量较多的实际，建立符合城区大所的队伍内部精细化管理机制，制定请示报告、执法执勤、内务管理、警容风纪等各方面内容的队伍管理措施，并落实考核奖惩，以精细化促正规化。

3.调整勤务机制。要内挖潜力，改革派出所勤务模式，将现有的“四队一室”(治安中队、刑侦中队、社区中队、巡逻中队和综合指挥室)勤务模式调整为“二队一室”(20%警力的打击办案队、20%警力的综合指挥室及60%警力的社区警务队)勤务模式，实行四班轮值制，以综合指挥室牵引打击办案队和社区警务队，使派出所侧重于社区服务性管理，办理一般性的治安、刑事案件，复杂刑事案件则交给专业警种办理。

注释：

①“六个一”制度是指：每月为小区办成一件小事、开展一次“五议一创”平安议事活动、开展一次走访排查活动、每季度举行一次志愿服务活动、每季度召开一次党员大会、每年评一次成型物业小区“治安星级”。

②“五议一创”是指：议安全防范、议矛盾调处、议执法工作、议法制宣传、议警务工作、创平安社区。