论加快西北少数民族地区“农村集体产权制度改革”相关立法工作——以新疆维吾尔自治区为例

薛春亮

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

[内容提要]在西北少数民族地区，加快农村集体产权制度改革相关立法工作，既为农村集体产权制度改革提供法制保障，更是推动乡村振兴战略的现实需要。本文以新疆维吾尔自治区为例，详细论述了在西北少数民族地区加快农村集体产权制度改革相关立法工作的重大意义和现实需求，并具体阐述了清产核资立法、量化资产，实施股份合作方面立法、农村集体经济组织立法等方面的立法原则、立法现实任务。最后提出立法中的实践策略。

在本论文中，西北少数民族地区指新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、甘肃省西部和南部、青海省等。西北少数民族地区地域广阔，农业人口比重大，农业农村事业站在新的历史起点，积极稳妥推进农村集体产权制度改革是新时代的迫切需求。农村集体产权制度改革是一项复杂的综合工程，涉及部门多、农民群体广、资产数量庞大，必须要有相关的法律法规建设予以保障。习近平总书记在十九大报告中指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”

在本论文中，加快西北少数民族地区农村集体产权制度改革中的相关立法工作，特指地方性法规的立法工作。《中华人民共和国立法法》第七十三条第二项规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”

鉴于西北少数民族地区地域广大，农业农村事业发展处于同一历史发展阶段，现以新疆维吾尔自治区为例进行论述。

一、加快农村集体产权制度改革相关立法工作的意义重大

（一）落实中央政策的现实选择——以法治推动执行力

中央对农村集体产权制度改革制度层面做了完整的顶层设计。2014年中央、国务院审议通过了农村集体资产股份权能改革试点方案，2015年在全国范围确定29个县、市、区为农村集体产权制度改革试点单位。2016年12月颁布了《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，规划了36项任务、涉及31个部门，是指导新时期农村集体产权制度改革的纲领性文件。

按照中央的统一部署，新疆对于农村集体产权制度改革工作，也在不断推进，2017年，入选农村集体产权制度改革试点的昌吉市、沙湾县工作推进取得较好成绩。2018年，入选全国农村集体产权制度改革试点的特克斯县、阿克苏市正在积极推进各项工作。

在新疆，要按期完成“2021年底基本完成改革”的目标，增强相关法治建设是必然选择和现实要求，同时相关的政策文件和试点经验也已为法治的出台提供了理论基础和实践基础。

（二）数量庞大的农村集体资产的“守护神”——以法律保护民利

新疆的农村集体资产包涵类型多样，对其进行分类，共包括5大类：1.土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；2.用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施（主要是小型水利工程）、集体性质的企业及其所持有的其他经济形式的资产份额、无形资产等经营性资产；3.用于公共服务的科教文化等方面的非经营性资产；4.未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产和现金、债权债务；5.“访惠聚”工作队投入形成并移交集体所有的资产。最后一类是新疆特有的农村集体资产类型。

新疆农村集体资产的具体资产数额目前还在核实中。从全国数据统计来看，新疆的农村集体资产极为数额庞大，不下0.1万亿。其资产数额相当巨大。这都属于农民集体的“历史积累”，唯有以法治才能保障农民的集体资产不侵占。

（三）立法工作滞后，存在“缺法缺规、操作失范”的情况

农村集体产权制度改革，涉及老百姓切身利益，必须严格依法依规进行。但在现实操作中，相关部门和人员要么大包大揽，随意裁决；要么推给由农民自己裁决，造成久拖不决。在农村集体产权制度改革中，缺少法治规范，造成部分农民对农村集体产权制度改革的理解不深，对集体产权清产核资参与不积极，权益受损。

解决这些问题，根本是加快相关立法工作。提供法律法规依据，明确程序规范、因地制宜，分类指导，增强农民利益主体意识，发挥农民的主体权益人作用，切实保障农民的合法权益。

《2018年新疆维吾尔自治区政府工作报告》中明确提出：积极开展农村集体产权制度改革。2018年5月7日颁布了《自治区党委自治区人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，明确农村集体产权制度改革的目标方案和实施步骤。2018年8月3日，自治区人民政府及时颁发了农村集体资产清产核资工作有关事项通知。在深化农村集体产权制度改革历程中，新疆已经做了部署，开展了大量的工作，实现了良好开局。

二、“农村集体产权制度改革”立法工作的重点任务

（一）关于对农村集体产权清产核资的立法

清产核资是推进农村集体产权制度改革最重要的基础性工作，做好清产核资工作，就搞清楚集体真正有多少资产，这些资产归属谁。但是没有明确的法律法规依据，清产核资就难以推进；没有相关的法律法规依据，清产核资就会纠纷重重。

在新疆，清产核资过程中，农村集体产权虚置、资产数额不清、管理混乱、集体资产被侵吞、贪占、自然流失等等，导致集体资产不断减少，农民权益受损。进行相关清产核资法律法规的立法工作，规范广大农村集体资产登记、确权、分配和流转，有利于从法律制度上来遏制“小官巨贪”和“微腐败”。

农村集体资产在经济属性上可分为三类：一是资源性的资产；二是非经营性的资产，比如学校、医院；三是经营性的资产。清产核资从法律上明确资产的产权，建立集体资产管理台账。清产核资的立法工作有如下三方面目标：一是理清权属关系。全部农村集体资产的所有权属于农村集体经济组织成员集体。确权登记准确，维护农民利益。二是对有争议的集体资产所有权，提供法律解决途径，或仲裁或司法程序解决。三是严防“边清边流、边查边失”，保护农民的利益。

（二）关于推进量化资产，实施股份合作、壮大农村集体经济方面的立法

推进量化资产，实施股份合作，是农村集体产权制度改革的重头戏。在现实中，推进量化资产，实施股份合作，壮大了农村集体经济，让农村集体资产增值，让农民获得分红收益。

新疆自治区人大常委会已出台了《新疆维吾尔自治区集体合同条例》等于农村集体经济经营活动相关的法规性决议好决定，但在新疆农村集体资产经营过程的法治建设，仍然是一个严重的薄弱区，进一步创新农村集体经济发展思路，拓宽农村发展路径，壮大农村经济实力，必须建立符合市场经济要求的农村集体经济法律法规。2018年，新疆约有74.9%的村每年集体经营收益在5万以下或者没有收益。这种现实状况更是呼吁加快出台相关法律法规，盘活农村集体资产，提升农民受益。

（三）关于农村集体经济组织的立法工作

截止2018年6月，全国共有23.8万个村、75.9万个村民小组建立了集体经济组织，占比40.7%，村民小组占比超过15%。集体经济组织数目庞大，但关于农村集体经济组织的法律法规建设滞后。这同样体现在西北少数民族地区。

农村集体经济组织不同于公司企业和农民专业合作组织，它有其鲜明的法律特性。在法律上，农村集体经济组织是一类特殊的经济组织。它依法代表成员集体行使农村集体资产所有权，承担农村集体资产经营管理事务。公司企业的股权能够依法转让，可以集中股权；但农村集体经济组织的股权属于组织成员所有，只能在内部流转，不能集中到少数人。此外，农村集体经济组织也不能通过法律途径申请破产或注销。加快推进农村集体经济组织的立法工作，从法律层面，对农村集体经济组织的组织架构、成员身份、权责关系、经营规范、市场地位等做出明确法律规定，正是法治建设迫切需要。

三、在西北少数民族地区推进农村集体产权制度改革相关立法工作的实践策略

在全国范围，农村集体产权制度改革有明确的时间表和路线图，在西北少数民族地区推进农村集体产权制度改革相关立法，在经济社会发展中，属于重要的、急需的、条件成熟的立法项目，新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、甘肃省西部和南部、青海省应结合自己的特殊情况，提前谋划相关的立法：

一是组织相关法律专家学者，开展相关立法讨论和经验学习，为立法工作做理论准备。当前，山东、吉林等省市在农村集体产权制度改革立法中走在前列，应积极汲取已有的法制经验成果。

二是尽快启动立法调研，深入研究农村集体经济组织的财产界定、股权配置、经营规范等法律上的重点难点问题；从理论上提前引导社会舆论，推动农村集体产权制度改革工作向纵深发展。

三是及时通过法规立项和法律草案的起草工作。同时，可在一些基础好的州地和县市开展法制试点。

四是及时提交各地人大及其常委会审议，将农村集体产权制度改革立法通过法定程序，实现法制化。将中央关于乡村振兴的战略部署，转变为西北少数民族地区各族人民的共同意志和自觉行动。