发挥基层制度激励与约束功能的思考

◎周 霁 等

为政之要，唯在得人。党的干部是党和国家事业的中坚力量，努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，是我们党团结带领人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，确保党执政根基永固的重要保障。本文结合基层实际，围绕新时代如何更好发挥制度的激励与约束功能，进一步激发党员干部的积极性和执行力，做了如下思考。

一、制度激励与约束功能的重要作用

发挥制度建设对干部队伍的激励与约束作用，是建设高素质专业化干部队伍的一项重大举措，对充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性，增强广大干部的政治担当、历史担当、责任担当等都具有十分重要的意义。

（一）发挥制度激励与约束功能，是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的政治责任

小智治事，中智治人，大智治制。党的十八大以来，习近平总书记把思想建党和制度治党紧密结合，就建设高素质干部队伍作出了一系列重要论述，提出了新时代党的组织路线、新时代“好干部”标准以及不唯票、不唯分、不唯GDP、不唯年龄的“四不唯”干部选拔要求，推动出台了140 多项党内法规制度，要求切实把纪律和规矩挺在前面，推动管党治党由“宽松软”走向“严紧硬”，实现了党风政风的根本好转。

党的十九大后，党中央又密集出台了新的《中华人民共和国公务员法》，以及《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《关于解决形式主义突出问题减轻基层负担的通知》《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员职务与职级并行规定》等一系列制度文件。这些都充分体现党中央对广大干部特别是基层干部的严管厚爱。贯彻落实好习近平总书记关于干部队伍建设的重要指示精神和党中央决策部署，从制度上推动干部培育、选拔、管理和使用工作创新，是各级党委必须切实担负起的重大政治责任。

（二）发挥制度激励与约束功能，是推动全面从严治党向纵深发展的内在要求

坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，是党管干部的一贯方针。严管与厚爱是有机统一体，严管是深层次的关爱干部，目的是为了增强干部干事创业的精气神，更好促进事业发展。党的十八大以来，党中央直面党内存在的突出问题，以顽强的意志正风肃纪、激浊扬清、惩治腐败，推动党的建设发生了历史性变革。当前要全面从严治党推动反腐败斗争，需要更加注重对干部的关心和激励，做到从严管理推进一步，干部激励就跟进一步，使严管约束与厚爱激励相得益彰、互促共进。

（三）发挥制度激励与约束功能，是提升基层治理能力和治理体系现代化的重要内容

欲筑室者，先治其基。党的基层组织是确保党的路线、方针、政策和决策部署贯彻落实的基础，必须有千千万万优秀的基层骨干结合实际情况创造性地落实好各项工作。进入新时代，推进社会治理体系和治理能力现代化，重心和难点在基层，基层肩负的任务繁重。这需要进一步聚焦基层治理的短板，探索创新激励和约束制度，不断强化基层党组织的政治功能、服务功能，提升干部做群众工作的本领，真正把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

（四）发挥制度激励与约束功能，是从源头上为党汇聚战略人才资源的紧迫任务

育才造士，为国之本。基层干部是党和国家干部队伍的基础，也是不可或缺的特殊人才资源，需要各级党委深刻把握干部成长成才规律，在制度上深入考量、通盘研究，运用更加精准的举措，“固土培肥、精心浇灌、修枝剪叶、驱虫防病”，让基层干部在事业发展中锻炼成长，从源头上为党和人民事业培养造就一批能够担当重任的干部人才。

二、基层制度激励与约束功能作用尚未得到充分发挥

党的十八大以来，党中央一以贯之重视基层、关心基层、支持基层，推进全面从严治党不断向基层延伸，激励广大基层干部在三大攻坚战、乡村振兴、扫黑除恶、基层党建等重点工作中大施所能、大展才华、大显身手，基层政治生态显著好转。但一些地方和少数基层干部也还存在不担当、不作为、形式主义、官僚主义的倾向，制度激励与约束作用还未得到充分发挥。

（一）人才资源相对匮乏

近年来，各级通过招录公务员、选调优秀高校毕业生、实施年轻干部成长工程、实施“头雁工程”和“雏雁工程”等方式，解决基层人才匮乏问题，取得了一定成效，但基层尤其是偏远艰苦地区人才匮乏问题还未从根本上得到破解。

1.选用结合还不够好

基层反映统一招录的公务员学历、文化和可塑性较高，但做群众工作的能力比较薄弱；有的不安心扎根基层，这山望着那山高。

2.新老接续还不够好

基层农村干部队伍年龄结构偏高，尤其是深度贫困村更是如此。2018 年村“两委”换届前，中部某市建档立卡贫困村书记在通过结构优化使平均年龄下降10 岁后，仍达51.2 岁。村级后继乏人逐渐凸显，年轻后备新生力量少，吸收新鲜血液较难，村级组织带领脱贫攻坚、推动发展的能力有限。去年村“两委”换届中，中部某省以市州为单位，选派选聘村书记比例高达20%。

3.能力匹配还不够好

近年来，从中央到地方都在狠抓干部素质能力提升培训工程，但基层干部的素质能力与群众期盼还有一定差距，普遍存在“老同志经验丰富理论功底不高，年轻同志文化水平高经验不足”的问题。

（二）发展空间相对偏小

党中央深化公务员分类管理制度改革、建立公务员职务与职级并行制度、完善事业单位领导人员管理制度体系，从制度上消除了基层公务员向上的“堵”点，但基层干部特别是村干部的职业发展空间仍然偏小。

一是渠道偏窄。受职数、身份、编制限制，村干部职业晋升的天花板偏低。有些地方尝试从优秀村干部中招录乡镇公务员，但没有形成常态，有的间隔几年才开展一次，招考中对村干部的年龄、学历都有很高门槛，依靠遴选晋升的村干部凤毛麟角。近3 年来，中部某市公开招录公务员2024 名，其中从村干部中招录131 名、占比仅6.5%。

二是交流偏少。干部从上到下交流的相对较多，由下往上交流的相对较少，横向交流“中梗阻”。

（三）待遇保障相对偏低

党中央接连出台政策，健全不同地区、不同岗位差别化激励办法，各省也结合实际抓好落实。比如湖北等省比照副乡镇长的工资标准落实村主职干部工作报酬，但保障的力度还需逐步加大。

一是一些干部吃苦也吃亏。村干部没有加班费、工伤费、交通补贴，医疗、养老保险政策不统一，村主职与副职待遇相差较大。

二是一些地方艰苦也清苦。有的干部长期两地分居，常年抛家舍业，“5+2”“白+黑”“连轴转”几乎成了固定模式。近3 年，某地级市从基层公务员、事业单位辞职的有397 人，人才流失比较严重。

（四）权责匹配不够对等

党中央围绕激励干部担当作为、为基层减负等采取了一系列积极有效措施，但“权力无限小”与“责任无限大”的矛盾仍在基层不同程度存在。

一是存在权力上行、责任下移的倾向。有的地方习惯当“二传手”，甚至“甩手”，让基层领“责任状”，自己获“免责单”，“压力层层传导”异化为“压力层层加码”。这种倾向在一定程度上加重了基层负担，削弱了乡镇一级的调控能力和服务功能。

二是存在问责泛化、工作弱化的倾向。个别地方问责不够精准、较为泛化。这样容易挫伤基层的积极性，可能导致基层在干事创业中，特别是处置重大问题时顾虑重重、缩手缩脚，出现不敢担当、不愿担当的倾向。

（五）考核管理仍需优化

党中央提出“四不唯”的干部选拔要求，注重改进政绩考核体系建设，专门规范督查检查考核工作，为基层减负已取得较好效果，但考核管理的方式还需不断优化提升。

一是重约束、轻激励。部分地方在落实党中央关于干部队伍建设的决策部署中，研究得不深不细不透，办法不够精准。一些地方“踩刹车”的多，“加油门”的少；给基层下命令的多，教方法的少。

二是重督导、轻指导。个别地方督导次数、频率高，但实效较差，缺乏与基层同志面对面沟通交流，研究问题、解决问题，帮助出点子想办法偏少。

三是重痕迹、轻实绩。有的地方习惯挂牌子，“上墙”不“上心”，“留迹”不“留心”。

三、更好地发挥基层制度激励与约束功能作用的对策思考

越是担子重如山，越要爱护挑担人。当前在推动高质量发展的大背景下，更好发挥制度激励与约束功能，要坚持深入落实新时代党的组织路线，聚焦素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励“五个体系”建设，从三个方面综合施策、持续发力。

（一）丰富顶层设计

1．强化一个导向

用人以公，方得贤才。用好一个人能激励一大片，对干部最大的激励是正确用人导向。坚持新时期好干部标准，坚持德才兼备、以德为先，坚持“四不唯”干部选拔要求，坚持把纪律和规矩挺在前面，严把选人用人政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关，以“公在公心、公在事业、公在风气”的境界选人用人，大胆使用“脚上沾泥”的、“真材实料”的、“久经沙场”的干部，真正让吃苦的吃香、优秀的优先、有为的有位、能干的能上。

2．突出一项原则

坚持严格管理干部和热情关心干部相结合的原则，一方面，要让干部深刻认识到从严管理是对干部真正负责，是更深层次的激励，让干部深刻领悟到党组织的良苦用心，习惯于在严格管理中工作生活，让干部感受到组织的管理力度和温度以及为干部撑腰鼓劲、关爱宽容的担当，增强底气；另一方面，突出正向激励主基调，通过有效的政治、工作、精神、经济、目标等激励，激发基层干部的使命感、荣誉感、责任感，营造风清气正、干事创业的政治生态。

3．完善一套细则

党中央已经出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，建议加快完善配套措施和实施细则，释放最大政策效应。

4．营造一种氛围

通过发挥制度的激励与约束功能，进一步提升基层党组织的组织力，充分发挥好基层党组织的政治功能、服务功能，真正让党员干部生活在群众中、群众生活在集体中、基层阵地筑牢在百姓心中。

（二）落实激励措施

1．落实政治激励措施

思想上重视引领。教育引导基层干部始终坚定信仰，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，保持政治定力，强化政治担当，提升政治能力，不忘共产党人政治本色。要多联系党的辉煌历程，特别是党的十八大以来的历史性变革、历史性成就，阐释中国道路的必然性、规律性、优越性，增强基层党员干部的理论深度、实践力度。权责上加大赋能。一分权力担负着一份责任，政治激励在实践中必然体现为政治信任，体现为权责统一。只有注重权与责的相统一，才能让干部更好履责。在党的法律法规的框架内，按照权责对等原则，探索推进“扩大县乡党委书记用人权”试点，给予基层必要的用人自主权。赋能的同时，也要进一步加大监督、问责、追责的力度，把权力关进制度的笼子里。用好职务与职级并行政策，对条件艰苦地区、攻坚任务繁重、实绩相对突出的县乡党委书记，可适当给予高配一级的待遇。细化明确属地责任，加快厘清权责底数，推动流程再造，进一步明确县、乡、村履职边界，严格控制“一票否决”事项。优化目标激励，以合理适当的目标有效激励干部担当作为、干事创业、争创一流。

2．落实工作激励措施

畅通选拔通道。选拔任用干部面向基层、面向一线，把基层工作经历作为选拔招录的“硬杠杠”，有针对性地选拔优秀乡镇党委书记担任市直部门领导班子成员，加大从优秀村、社区党组织书记中选拔乡镇领导干部、定向考录乡镇公务员和招聘事业编制人员的力度。省、市机关除急需紧缺专业和个别特殊职位外，全部招录具有一定年限基层工作经历干部。探索把党性强、作风硬、经验丰、有能力、有精力、有办法、有担当，熟悉农村工作、乡民邻里间口碑好、自己有愿望发挥“余热”参加农村建设的老同志通过“返聘制”充实到村任职。

健全交流机制。完善挂职锻炼、配备助理、调任等形式的干部交流新机制，打通公务员、事业编等干部队伍流通渠道。降低基层公务员考录门槛，经公务员主管部门批准后，民族地区、艰苦边远地区和贫困县可结合实际适当放宽学历条件、专业限制、年龄条件等，必要时可单独招考或不设开考比例。

强化能力培训。更好加快基层干部知识更新、能力提升、实践锻炼，探索推行“党性锤炼+专业强化”“线上拓展+线下集中”“经历补缺+实践提能”等模式，不断提升干部专业能力、专业素养、专业精神。鼓励年轻干部到基层一线“墩苗”，注重“精准滴灌”、建立“成长档案”，接受递进式培养和完整周期历练，从骨干力量上加强基层、充实基层。

加大资源倾斜。坚持以“事”为中心，采取动态增减、横向调剂、政府购买服务、养事不养人等措施，腾出部分编制调剂到重要领域、重要区域、关键部门，推动干部职数、财力等资源向基层一线倾斜。

3．落实精神激励措施

落实好党内功勋荣誉表彰制度，结合地方实际探索设置发展贡献奖，做实平时奖励、专项表彰奖励工作。落实日常谈心谈话制度，及时为干部释疑解惑、加油鼓劲。坚持有错必纠、有过必改，用好“四种形态”，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对非主观因素受到处分、但政治可靠且能干事的干部，做好心理疏导关爱，让他们放下包袱、轻装上阵。制定纪检监察机关处理检举控告工作规则，严肃查处诬告陷害行为，使担当作为者心劲十足工作、心清气爽生活。

4．落实生活激励措施

落实基层干部年休假、年度体检等制度，丰富文体生活，保障合法权益。推进乡镇特别是贫困偏远地区乡镇食堂、澡堂、厕所、文体室、办公场所等提档升级，统筹解决好基层住宿、就餐、出行、文化等问题。关心基层干部家属就业、子女入学等问题，稳固“前院”、加固“后院”，解除干部后顾之忧。

5．落实经济激励措施

完善更加倾斜基层的干部薪酬体系，建立乡镇党政主要负责人津贴。对基层干部特别是艰苦偏远地区和奋战在脱贫攻坚第一线的干部，给予更多理解和支持，在政策、待遇等方面给予倾斜。完善村干部“总量+变量”结构报酬制，确保村主职工资待遇不低于当地人均收入水平，全面落实村“两委”的医疗、养老、工伤保险待遇。

（三）优化约束机制

1．进一步优化考核办法

全面清理和规范各类考核检查、明察暗访，建立务实管用、简便易行的科学化考核评价体系，注重采取比学赶超、评先考核、现场拉练、满意度调查等方式，重点考核关键人、关键事、关键项目，引导干部腾出更多精力和时间干事创业。

2．进一步强化精准问责

把“三个区分开来”的要求具体化，出台容错纠错细则，对可从轻、减轻、免责的各种情形予以细化。建立预问责制度，有关部门在问责前，除了突破法律红线、纪律底线问题之外，明确一定时间的改正期，改正效果好可不予问责。正确对待被问责的干部，对影响期满、表现好的干部，符合有关条件的，该使用的要使用，能重用的就重用。

3．进一步深化考核结果运用

将学习培训、履职尽责、荣誉奖励、基层一线经历、任主要负责人经历等情况，与年终奖励、评先表模、职级并行、干部任用等直接挂钩，探索实施重大专项奖励、及时奖励、绩效奖金差异化分配、优先晋升职级、重大典型表彰宣传等有效措施，真正让干多干少有区别、干好干坏不一样。重点探索干部考核“召回”制。目前贵州、湖北、云南等地均已探索实施了干部召回制度，取得了较好成效。组织部门和纪检部门重点关注干部落实工作的“时、度、效”，针对不投入、不胜任、不适合、不履职、不担当、不作为的坚决召回，通过集中学习教育、组织座谈、专家心理疏导等措施，让干部“回炉淬火、锻铁成钢”。召回期间除工资外暂停职级待遇，考核合格的继续使用，不合格的给予转岗、降职、免职等组织处理，使能上能下成为常态。建议国家统一明确召回的情形、程序、约束措施、后续安排，推动干部召回制纳入系统化、制度化轨道，在试点基础上，总结经验，全面推行。