如何认识和提升党组织的执行力

◎张剑飞 等

党的执政能力关乎中国特色社会主义事业兴衰成败，关乎中华民族的复兴伟业。我们党历来高度重视执政能力建设，十六届四中全会专门通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，对加强党的执政能力建设作出了全面部署。党的十九大报告将党的长期执政能力建设和先进性纯洁性建设一道作为新时代党的建设的主线，为全党进一步加强党的执政能力建设指明了方向。

我们党经过70 年的执政实践，特别是经过改革开放以来的考验，执政经验不断丰富，执政能力不断增强。但也毋庸讳言，一些重大的战略方针、决策部署在贯彻落实上和中央要求仍有差距，执行力层层递减问题比较普遍，一些好的思路在执行过程中走了样，“肠梗阻”和“最后一公里”现象仍然存在，加强党的执政能力建设，需要不断提高各级的执行力。

一、正确理解执政能力与执行力及其关系

什么是执政能力？学术界作了很多探讨。一般地说，政党的执政能力指的是政党在领导国家政权过程中，完成自己的执政目标和任务、赢得民众的支持拥护、适应外部环境挑战的能力。我们党作为一个整体，执政能力主要体现在党能够正确分析形势和社会主要矛盾，制定并执行正确的路线方针政策，善于把党的主张通过法定程序变成国家意志，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效地治党治国治军。

十六届四中全会对党的执政能力进行了界定，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”[1]党的十九大提出，要“全面增强执政本领”，包括学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，进一步丰富了党的执政能力建设理论。[2]

什么是执行力？“执行力”一词最早流行于西方企业界[3]。企业管理学意义上的执行，指的是一套系统化的流程，包括对方法和目标的严密讨论、质疑和坚持不懈地跟进实施。拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行：如何完成任务的学问》中认为，“从最基本的意义来说，执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”[4]，美国通用电气公司前首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节”。

执行力不仅是企业管理面临的重要课题，也是中国共产党执政能力建设要着力解决的问题。2006 年“执行力”第一次写进我国《政府工作报告》[5]，执行力建设正式纳入国家治理范畴。对党政机关和党员干部来讲，执行力就是把党中央和上级党委的战略决策、规章制度等落到实处、转变为现实成果的能力。简而言之，就是“做”的能力，主要包括执行前对党中央和上级党委决策部署的理解力和领会力；执行中的服从力、组织力、结合本地实际的贯彻力和创新力；执行后的评估力、问责力等。

执政能力与执行力二者是什么关系？总的来看，执政能力主要包含六种能力：发现能力， 包括信息的收集处理、分析发现问题的能力； 决策能力，包括科学研判形势，应对复杂局面、处理复杂事务的能力；驾驭能力，包括总揽全局、协调各方，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力；发展能力，包括加强理论指导和理论创新，推动社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设的能力；管理能力，包括依法管理、制度和体制安排的能力；执行能力，包括理解力、协调力和行动力等。这六种能力起于“发现”， 终于“执行”。它们之间相互联系、相辅相成， 其中执行力是所有能力当中最后的落脚点。

从哲学角度讲，党的执政施政可以概括为两个方面，一方面是“想”，另一方面是“做”。前者是出思想定战略做决策，后者是贯彻落实执行。推动经济社会和各项事业科学发展，既要有科学正确的思想，也要有坚强有力的执行。没有科学正确的思想，就没有正确的方向、战略和具体措施，执行力再强，也不可能达到执政目标。正如西方有句谚语，“如果上错了楼梯，上得越快，离目标越远。”同样，没有强大的执行力做保障，很难把党确定的目标、路线、方针、政策全面准确地落到实处，再好的政策、再完美的制度、再宏伟的目标都只是空中楼阁，“镜中花、水中月”。

二、当前执行力建设存在的问题及原因

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，不断推进党的建设伟大工程，党的各级组织形成了强大的凝聚力和战斗力，执行力不断提高。但在一些重大的方针政策贯彻落实中也确实存在打折扣的问题。具体表现在以下几个方面：

一是思想上的“温差”。一些部门、地方、单位和同志贯彻落实党和国家方针政策、工作部署力度不够大，措施不够坚决，对一些需要啃“硬骨头”的难题，有畏难情绪，甚至有遇到困难绕着走的现象。上热下冷的“温差”现象仍时有发生。

二是理解中的“偏差”。一些同志对习近平总书记讲话和中央文件学习不够深入，对党中央的战略部署理解不够透彻，认识不够到位。有的没有将党中央的要求在宏观层面上转化为本地本部门指导思想，在微观层面上转变为自觉行动，或者片面强调自身特殊性，或者受惯性思维影响，理解上出现“偏差”。

三是“选择性”执行。对党中央的重大决策不是全面系统地贯彻落实，而是过多考虑地方或部门利益，权衡对本地本部门“发展”的“得失”，采用实用主义的态度，搞选择性执行。在文件中“选择”执行内容，“寻找”对自己有利的条文，有利的就“过关”执行，不利的就“过滤”放弃。

四是“表态型”贯彻。抢时间、发文件、开大会，仅满足于把贯彻会议精神作为政治态度，以会议贯彻会议、以文件落实文件，搞形式主义。或者对中央精神没有进行认真学习领会，没有结合本地本部门实际制定有针对性的措施，而是“照葫芦画瓢”来开会、出政策，应付式地“贯彻落实”，空洞式地“贯彻落实”，没有落地生根。

出现上述问题的原因是多方面的，既有思想上的原因，也有干部能力素质上的问题，还有工作方法上的问题：

一是政治站位不够高。思想是行动的先导，种种现象背后的根源，还是思想。不站在党和人民事业大局的高度上认识问题，推动工作就不可能跳出地方、部门和个人的局限与利益。政治站位上不去，工作站位也就难以上去。

二是干部能力素质有差距。党的十八大以来，习近平总书记提出的一系列新的重要思想、重要观点、重大判断、重大举措，气势恢宏， 博大精深。要学懂、弄通、做实，除了深入学习、反复学习外，还需要很强的理论功底和长期的积累和沉淀。宏观视野、理论水平、知识结构及工作经历的局限，是一些同志存在思想上的“温差”和理解上的“偏差”的主要原因，要进一步提高政治敏感性，跟上党中央的决策部署，举一反三创造性地抓好贯彻落实，需要不断提高干部的能力和素质。

三是工作方法需完善。一般来说，上级指导思想、工作要求和部署主要通过两种方式来体现：领导会议讲话和政策性文件。这些讲话和文件，经过了深入研究和科学论证，征求了各方面的意见，集中了集体的智慧。但由于会议时间和文件体例、篇幅的限制，讲话和文件往往是概括性、原则性、目标性和结论性的， 很难将领导讲话和文件背后的理论支撑、理性思考、调查研究等方面的内容完整、充分地表达出来。贯彻执行中，地方和部门容易在理解上出现片面性，在认知上存在局限性。

四是信息传递在递减。越是重要的会议和文件，保密层级越高。负有执行责任的基层一线领导，由于行政层级的限制，往往参加不了高级别会议，也不容易看到讲话和政策的原件，导致对会议召开、文件出台的背景不熟悉，他们对会议精神的了解主要是通过新闻报道和上级的传达，新闻报道的信息往往是摘要性和笼统性的，而上级的传达往往存在内容逐级衰减、理解逐级衰减的问题。假如一次重要会议精神需要通过三四个层级的传达才能到执行层，每个层级衰减二三成，到负责执行的层面能理解的就所剩不多了。有些重要的文件和讲话，只传阅到省部级，而作为执行主体的市、县一级党委政府，读不到讲话原文，全面贯彻落实确有很大难度。

三、提高执行力的对策及建议

好的治国理念和战略，必须有坚强的执行力作保障。习近平总书记多次强调，要增强制度执行力。执行力建设要制度执行到人到事，还必须坚持问题导向，从执行力的构成要素入手，补短板、强弱项，提升整体功能。

(一)认真贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》

加强党的政治建设，是确保全党统一意志、统一行动、步调一致向前进的根本举措，也是提高党的各级机构和党的干部执行力的根本遵循和保障，我们要树牢“四个意识”，坚决做到“两个维护”，自觉做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。通过党的政治建设从思想上铲除“温差”“落差”“实用主义”和“形式主义”的土壤，增强大局观念、正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。

（二）不断提高干部队伍能力素质

中央出思想，落实在基层。党的执政能力建设问题，说到底是干部队伍建设的问题。造就一支高素质的干部队伍，是党的执政能力建设的长远之计。各级领导的视野、思路、水平、能力，对正确理解和全面贯彻中央思想和意图具有极端的重要性。只有全党从部门到地方、从机关到基层拥有一大批能够深刻理解中央思想，并且能够转化为自觉行动的干部，政令才能真正的畅通。建议各级党委加大党政干部的培训力度，充分发挥党校（行政学院）的作用，进一步创造条件，让更多的领导干部有机会接受高水平的政治理论和专项业务培训，特别是针对领导干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、管理培训、法规培训，提高综合素质，增强执政能力。

（三）提高信息传递质量

加大对重要会议、重大政策的宣传力度，对重要讲话和文件的时代背景、理论创新、主要内容和新的举措进行全方位、多视角、权威性的精准解读，使广大干部群众了解中央重大决策的初衷，理解政策文件制定的原旨。讲话或文件下发的根本目的是为了贯彻和执行，建议各级加大政策文件公开力度，缩小保密范围，凡不涉及国家机密的文件，尽可能扩大公开范围。同时，充分利用视频传播等现代手段，将中央会议和政策精神直接传递到执行层，让更多的受众了解会议和文件内容，提升地方各级各部门和广大群众对政策文件的知晓率、理解力，更快、更好地形成广泛共识。

（四）明确地方和部门的责任分工

中央会议精神和重大政策文件，需要通过各级党委政府和各个部门纵横两条渠道去贯彻落实。地方党委政府是面上落实，中央各部门是线上落实，两条渠道都十分重要。中央在重大会议结束和重要政策文件出台后，应明确部门分工，由国家相关部门和地方政府尽快制定贯彻落实的意见，做到中央政策文件坚持原则性、普遍性，部门和地方的指导意见突出针对性、操作性，保障中央战略意图的实现。

（五）持之以恒推进工作

一些重大的战略举措，需要坚持几年甚至更长时间才能见到成效。我们国家大、层级多，传递链条长，工作落实到基层并见到成效本身就需要较长时间。因此，看准了的重大举措，要按照习近平总书记“抓铁有痕、踏石留印”的要求，保持战略定力，持之以恒地抓下去。特别是要防止那些每年都有新思路、一年一个新重点的做法，否则上一项工作刚刚启动，下一项又开始了，各项工作都很难得到真正的贯彻落实。

（六）加强监督检查与执纪问责

监督检查与问责是提升执行力的重要抓手。尤其是对于思想性、理念性的政策要求，更需要强有力的督查考核和约束机制，否则现实的“硬考量” 超过了下级服从上级的“软要求”，好思路很难落到实处。今后中央重大政策出台后，各地各相关部门都要对照中央文件逐条拿出贯彻意见，提交详细的贯彻落实报告。凡是重大战略方针， 都要进行落实情况的督查，以增强中央政策的执行力。同时要进一步强化责任追究机制，坚持有责必问、问责必严，形成强威慑，确保各项政策落实落地。

[注 释]

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M]//十六大以来重要文献选编（中）.北京：中央文献出版社，2006：272.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N/OL].人民日报(2017-10-28).http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[3]保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力[M].白山译，北京：长安出版社，2003.

[4]拉里·博西迪，拉姆·查兰.执行：如何完成任务的学问[M].刘祥亚译，北京：机械工业出版社，2011.

[5] 温家宝.政府工作报告[M].//十六大以来重要文献选编（中）.北京：中央文献出版社，2008：349.