迪庆州民族团结进步示范区建设探究

彭晓岚

（中共迪庆州委党校 科研办，云南 香格里拉 674499）

迪庆藏族自治州是全国藏区中民族成分最多的地区之一，是一个以藏族为主体、多民族聚居的藏族自治州，更是一个多宗教并存的藏区。境内居住着26个民族，其中，世居民族11个。为了加快迪庆经济社会发展，促进民族团结进步，进一步贯彻落实《云南省建设我国民族团结进步示范区规划（2016-2020）》，迪庆州委、政府出台了《中共迪庆州委 迪庆州人民政府关于深入推进民族团结进步事业的意见》，就迪庆州创建民族团结进步示范区建设提出具有针对性的意见。

一、迪庆州创建民族团结进步示范区的客观环境

云南是一个多民族的边疆省份，迪庆州境内多民族、多宗教、多文化并存，创建民族团结进步示范区，有其客观必然性。

（一）多民族聚居

迪庆州是一个以藏族为主体、多民族聚居的自治州，是云南省唯一的藏族自治州，也是全国10个藏族自治州之一，同时还是全国藏区民族成分最多的自治州之一。全州土地面积23870平方公里，下辖香格里拉市、德钦县和维西县，29个乡镇，193个村民委员会。辖区内有一个民族自治县，即维西傈僳族自治县；3个民族乡：拖顶傈僳族民族乡、霞若傈僳族民族乡和三坝纳西族民族乡。全州总人口41.2万人，其中，少数民族人口占总人口的88.99%。藏族人口13.21万人，占全州总人口的36%。

（二）多宗教并存

迪庆州是一个多宗教并存的藏区，境内目前主要传播的宗教有藏传佛教、基督教、天主教和伊斯兰教，还有东巴教等若干原始宗教。信教群众16.8万人，占全州总人口的42%。在迪庆州，一个民族信仰多种宗教、多个民族信仰一种宗教，宗教生活化，生活宗教化的特点非常明显。

（三）起点低，基础差，发展快速

深受封建农奴制和“政教合一”桎梏的影响，迪庆州长期处于封闭落后状态。1957年迪庆藏族自治州成立时，全州没有一寸公路、没有一所完整的医院和学校，群众吃不饱、穿不暖，生活极为困苦。“云南边疆民族地区由于受教育资源、教育理念、文化氛围等因素的影响，受教育程度普遍不高，影响了人口的综合素质。”［1］面对困境，在党中央、国务院的亲切关怀和省委、省政府的坚强领导下，迪庆州立足实际、着眼长远，以改革创新的精神，大胆探索，走出一条符合迪庆实际的发展道路。经过全州人民齐心协力的不懈努力，初步培育建立了现代意义的产业体系，经济社会发展的速度连续10多年位居全国藏区各州（市）前列。“十二五”以来，GDP年均增长16.2%，高于全国、全省同期平均水平。在经济快速发展的同时，生态建设和环境保护成效显著，教育、文化、科技、卫生等各项社会事业全面发展，社会政治保持稳定。

（四）全面开放的藏区

1992年，迪庆州在全国藏区首先正式对外开放。多年来，迪庆州积极扩大各个领域的开放，以全方位的开放倒逼改革，推动发展，打造了“香格里拉”品牌，推动了跨越发展和长治久安。

（五）和谐稳定的藏区

迪庆州处于反分裂、反渗透斗争的重点地区。全州有556个藏传佛教活动点，除23座重点藏传佛教寺院外，还有基督教、天主教、伊斯兰教堂点，绝大多数群众信仰藏传佛教，宗教影响广泛而深远。在严峻的形势下，迪庆州委、政府始终把民族团结进步和维护稳定视作全州各族人民的生命线，坚决贯彻执行中央、省委关于维护藏区稳定的系列方针政策，把构建和谐民族关系作为实现藏区跨越发展和长治久安的重要基础常抓不懈，坚持以解决和改善各族人民民生作为促进民族团结进步和社会稳定的出发点和落脚点，结合实际，创造性地开展民族工作并取得了阶段性成果，创造了在维护祖国统一前提下各民族相互包容、相互尊重、彼此认同和友好相处的典范。迪庆州成为全国唯一保持和谐稳定的藏区，为全国藏区民族团结、维护稳定竖立了一面旗帜。

近年来，迪庆州“按照中央‘依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础’的治藏方略，把维护祖国统一、加强民族团结、宗教和顺作为工作的着眼点和着力点，把加快发展作为解决藏区一切问题的根本途径，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，把全面深化改革作为加快发展的根本动力，把‘生态立州、文化兴州、产业强州、和谐安州’战略作为团结发展的根本保证，着力构筑全州各民族共有的绿色家园、精神家园、小康家园和幸福家园，着力实施和谐藏区美好家园建设，着力构建各民族共建共享小康格局。”［2］迪庆州民族团结进步创建工作不断走出了一条具有鲜明“迪庆特色”的路子。

二、迪庆州开展民族团结进步示范区创建工作的实践

（一）明确创建工作的目标，坚定前行

民族团结进步示范区创建不可能一蹴而就，是一个长期的过程，要有近期和远景目标。迪庆州创建民族团结进步示范区的近期目标是“到2020年，通过着力补齐全面建成小康社会的短板、着力增强跨越发展的动力、着力促进民族团结和宗教和谐，实现全面小康同步、公共服务同质、法治保障同权、精神家园同建、社会和谐同创，在民生持续改善、发展动力增强、民族教育促进、民族文化繁荣、民族团结创建、民族事务治理等6个方面作出示范，努力把迪庆州建成全国民族团结进步示范区。”［3］如期实现全面脱贫、全面小康，经济保持中高速增长，民族团结和谐局面更加巩固。

（二）创新活动载体，确保创建活动取得成效

迪庆州不断创新民族团结进步创建工作，依托相关法规建设、“十百千万工程”、民族团结节等，有效推动民族团结进步示范区建设工作。

1.制定地方性法规。迪庆州紧紧围绕全面推进“依法治州”的总目标，将加强民族宗教领域的立法工作作为全面实施“依法治州”的重要抓手，不断推进依法、依规加强民族团结，管理宗教事务，维护正常宗教秩序，积极引导宗教与社会主义相适应。

2010年7月1日颁布《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》及其实施细则，这我国是关于民族团结进步的首部地方性法规。《条例》的颁布，标志着迪庆州民族团结进步事业纳入法制的轨道。“把民族平等作为执行党的政策、制定政策措施和协调民族关系的出发点和落脚点，不断推进党的民族政策和法律法规的贯彻落实，维护各族人民合法权益，促进各民族在政治、经济、社会、文化等各方面的平等。”［4］制定出台了《中共迪庆州委迪庆州人民政府关于贯彻〈中共云南省委云南省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定〉的实施意见》和《中共迪庆州委迪庆州人民政府关于进一步加强民族工作的决定》等系列综合性文件；组织草拟《迪庆藏族自治州自治条例实施细则》等地方性民族法规体系，“初步形成了以民族区域自治法为核心，地方性法规和单行条例、政策性文件相配套的具有地区特色的民族政策法规体系。”［5］

根据迪庆州基本全民信仰藏传佛教的客观事实，把依法管理寺院作为维护迪庆州民族团结、社会稳定的重点，加强地方性宗教法规建设，将宗教事务管理纳入法制化进程。2009年9月1日，《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》颁布施行之后，根据迪庆州民族宗教工作实际，从依法管理藏传佛教事务入手，出台了8个配套的地方性法规。2011年，迪庆州开展和谐寺院创建活动，制定出台了《迪庆州关于开展和谐寺院创建活动实施方案及评选办法》。同时，还就迪庆州宗教活动、宗教活动场所、露天大型宗教造像等的管理进行调研并出台相应政策性法规，进一步促进了迪庆州宗教事务管理的法制化进程。

2.扎实开展“十百千万工程”。“十百千万”是云南民族团结进步示范区建设“十县百乡千村万户示范创建工程”的简称，该工程从2013年开始实施，至今共确立1个民族团结进步示范县、6个民族团结进步示范乡镇、1个民族特色乡镇、21个民族特色村、1个和谐寺院和1000多户示范户，共投入项目资金2.3亿元。工程中的示范点，通过整合资源，层层抓点，合力攻坚，形成了一批基础设施较完善、民居有特色、产业强、群众富、环境好、村美、人和谐的民族团结进步示范村镇，有力推动了迪庆州民族团结进步示范区建设步伐。

3.依托民族团结节，持续开展民族团结进步教育活动。为进一步贯彻落实党的民族政策，全面促进迪庆州各民族共同进步和繁荣发展，构建平安和谐藏区，充分展示迪庆州民族团结进步事业取得的成就，迪庆州把每年9月定为“民族团结进步月”、当月的12日定为“民族团结进步日”，集中开展民族团结进步宣传教育。2010年9月12日是第六届康巴艺术节，正好在迪庆举办，同时还举办了迪庆州首届民族团结节。此次民族团结节以“团结一心、相互依存、和谐发展”为主题，结合迪庆州实际，突出藏区特色，贴近群众生活，以增进民族团结为总体要求，开展了内容丰富、精彩纷呈的各项活动，吸引各族干部群众广泛参与，各族干部群众在活动中受到民族团结教育，对继续推进迪庆州民族团结进步事业健康发展，巩固和发展迪庆州安定团结的良好局面起到了重要作用。

4.多措并举，加强民族团结进步相关政策的宣传引导。政策宣传引导是民族团结进步创建工作的助推器，迪庆州多措并举，大力开展民族团结教育活动。通过大力宣传民族法规政策，让群众广泛深入地了解党的民族工作和民族政策，提高各族群众维护民族团结进步事业的积极性自觉性。

在迪庆州所有中小学中免费发放《民族常识》《民族政策常识》（汉语版、藏语版、傈僳语版）等，把党的民族理论政策、法律法规等基本知识，通过不同的语言、文字纳入全州中小学校德育教学内容。通过举办民族传统节日、召开民族团结进步表彰大会、开展中小学生和干部职工民族团结进步知识竞赛、发放《民族团结进步知识宣传读本》《迪庆藏族自治州民族团结进步条例》等宣传册，将民族团结进步事业引向基层，引向群众，将民族团结教育普及到各种群众活动中。组建寺院法制宣传组，开展综治维稳宣传月和法律五进活动。抽调干部进村驻寺，向僧侣及信教群众讲解党的民族宗教政策和法律知识。通过各种形式的宣传，迪庆州民族团结教育的群众覆盖面达98.7%，群众的认同与支持不断增强，从而使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”的思想深入人心，在全社会营造团结和谐的友好氛围。

三、迪庆州创建民族团结进步示范区的经验

近年来，迪庆州结合实际，在民族团结进步和维护稳定方面取得了阶段性成果，成为保持和谐稳定和经济快速发展的藏区，为全国藏区经济发展、民族团结、维护稳定竖立了一面旗帜。“十三五”期间，迪庆州的战略定位是“充分发挥区位、资源、品牌和政策优势，加快全国藏区跨越发展和长治久安示范区建设，努力成为全国藏区民族团结进步示范区、全国藏区生态文明建设排头兵和东部藏区辐射中心”。迪庆州在促进民族团结进步、维护社会稳定方面的成功做法和经验，值得其他藏区及民族地区学习借鉴。

（一）突出宣传教育引导，完善相关管理制度

民族团结示范区创建在带动民族地区经济社会发展的同时，极大地改善了群众的生产生活条件，有力促进了民族团结、社会和谐稳定。以示范区建设为契机，深入开展民族团结进步创建活动，创新载体，充实活动内容，大力宣传党的民族宗教政策和民族区域自治政策。加强和谐寺院建设，发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用。党的基层组织建设得到巩固和发展，各项村规民约、相关管理制度得以充实完善，“有人管事”“有钱办事”“有场所议事”。“两个共同”“三个离不开”“五个认同”的民族团结理念不断深入人心，维护边疆繁荣稳定的责任感不断增强。

（二）着力改善生产生活条件，激发各民族群众的致富能力

在示范州创建过程中，迪庆州各县（市）重点打造以一批以产业发展、民族文化特色推广等为重点的示范乡镇，为全州创建示范区起到带头模范作用。通过实施村内硬化道路建设、民族文化广场建设、太阳能路灯建设、特色民居修缮和建立健全村规民约，使昔日管理难、难管理的重点村变成了经济持续健康发展、民族团结进步、社会和谐稳定的社会主义新农村典范。除瑞瓦、白帕示范点之外，还有很多类似的示范点，例如，明永民族特色村寨、念咱示范村、木圣土示范村、俄迪示范村、奔子栏示范镇、塔城示范镇等，都把产业发展建设作为龙头与支柱来抓，配套相应的基础设施建设，确保在改善生产生活条件的同时，在经济上能有所增收。一批致富带头人、种养殖能手、科技明白人脱颖而出，村民由“要我发展”变为“我要发展”。

（三）强组织、建阵地、聚人心、固边疆

加强和改进民族地区党的领导是坚持和完善民族区域自治制度，促进民族团结的首要政治前提。从藏区和全国系列破坏稳定的事件可以看出，基层党组织软弱涣散，党的领导核心作用不能充分发挥，是发生突发事件和事后又不能及时妥善处置的主要原因。

针对基层党组织老化、战斗力弱的问题，迪庆州强化责任抓党建，创新基层党组织建设，不断巩固党的执政基础。迪庆州各族人民始终坚信：只有在党的民族宗教政策的指引下，才能维护迪庆州的稳定；只有在党的坚强领导下，维护祖国的统一，各族人民才能在社会主义大家庭中共同进步和繁荣。为了加快推进藏区农村党建工程，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，迪庆州通过云岭先锋工程、边疆党建长廊建设、创先争优活动、四群工作等，切实加强基层党组织和党员队伍建设；选好配强基层党组织书记，充分发挥带动一方发展和稳定的作用。全州193个村（居）委会党支部改设为党总支，有10名党员、100名村民以上的村民小组新设立了779个党支部，实现了村委会干部90%、村民小组长95%是党员和无“党员空白村民小组”的目标。全州党组织覆盖面进一步扩大，真正做到哪里有党员，哪里就有党的组织；哪里有群众，哪里就有党的工作，基层党组织成为藏区稳定的坚固基石。农村党员要按照要求，不断提高自身素质，磨炼自己带领群众脱贫致富、维护稳定、保护生态的本领，成为藏区建设社会主义新农村的中坚力量。

四、迪庆州民族团结进步示范区创建面临的困难

（一）经济社会发育程度低，贫困面大，贫困程度深

迪庆州是国家支持的“三区三州”深度贫困地区之一，全州都属于国家扶贫工作重点县（市），云南省扶贫开发工作的重点对象。历史上迪庆州深受“政教合一”和封建农奴制的影响，长期处于封闭落后的状态；加之迪庆州地处高原，平均海拔3340米，年平均气温在5-6℃，年霜期达200多天，生存环境恶劣；迪庆地处横断山脉腹地，绝大多数人口分布在自然条件差的高寒山区或半山区，基础设施相对落后，发展产业难度大，农民增收困难。截至2019年1月，迪庆州有147个贫困村（含63个深度贫困村），建档立卡户19630户、93998人，其中未脱贫人口有3193户、10586人，贫困发生率仍然较高。

（二）维护民族团结，保持社会稳定任务重

长期以来，迪庆州都是民族团结和社会稳定的重点区域。解放后，迪庆州先后发生过3次较大规模的武装叛乱，有2000余人随达赖叛逃，20多人成为达赖集团的骨干分子。特别是“3·14”事件以后，达赖集团加紧对迪庆州实施分裂破坏活动，专门召开“云南会议”，妄图打破迪庆州长期稳定的局面，由此而来的“护法神”供废之争、民族与宗教问题交织放大、传统与非传统安全因素相互助长等情况和态势凸显，维稳形势异常严峻。

五、迪庆州推进民族团结进步示范区创建的对策

（一）强化基础设施建设，巩固精准脱贫成效

1.进一步推进“十百千万”工程。抓住2018年11月国务院第五次大督查时给予迪庆州“扎实推进藏区民族团结进步示范区经验做法”的通报表扬的机遇，以“十百千万”工程为载体，进一步完善迪庆州边远山区的基础设施建设，加大民族文化传承资金投入。

2.坚决打赢脱贫攻坚战。通过“精准扶贫”，加大对基础设施、教育、产业、医疗、住房、等方面的投入，强化职业培训力度，改变贫困地区“输血式扶贫”模式。2019年2月，香格里拉市、德钦县已通过州级、省级验收，脱贫摘帽。2019年，计划维西县40个贫困村出列，实现脱贫摘帽。

（二）调整经济结构，增强发展后劲，加快发展步伐

积极向国家和省争取边疆少数民族地区的优惠政策。全面推进“农村特困居民最低生活保障工程”“藏区高原农牧民学生救助工程”“农民健康工程”、农村民居“地震安全工程”等一系列惠民工程。争取优先在全州少数民族聚居、人口较少民族、特困民族和散居民族分布的山区和高寒区域安排基础设施和公益性项目，推进经济结构进一步调整；大力发展乡村特色产业，从政策、资金、项目等方面加大扶持力度，实行分类指导，因地制宜，梯次推进，加快发展步伐，着力解决最现实、最根本、最迫切的困难，不断改善各民族的生产生活条件。

（三）持续开展宣传教育，构建民族团结进步创建长效机制

1.坚持开展“千促”主体实践活动。继续扎实推进千名干部驻村入户促团结“千促”主题实践活动，不断筑牢全州各族群众民族团结和社会稳定的思想根基。在维护祖国统一前提下，各民族相互包容、相互尊重、彼此认同和友好相处，为迪庆藏区社会稳定、民族团结、经济发展的良好局面提供平台。

2.大力开展民族团结教育活动。继续依托精准扶贫、“迪庆精神”宣讲、各类培训班、三月维稳月等开展民族团结教育活动；通过民族团结进步创建进机关、进社区、进乡镇、进学校、进医院、进军营、进企业、进寺观教堂、进旅游景区，以树立典型、打造亮点、总结经验、强化措施等方式为载体，进一步加大对民族团结进步的宣传。继续在寺庙开展爱国主义教育、法制宣传教育等主题教育活动，把宗教人员法制宣传教育工作纳入制度化、常态化和规范化轨道。

3.针对不同的社会层次开展主题教育。在农村开展“幸福思源、脱贫感恩”教育，在干部中开展“命运靠忠诚、前程看民心”教育，在学校开展“继承革命传统，建设美好家园”教育，在寺院开展“出家守法戒、修行利国民”教育，打牢思想基础。

（四）积极探索和创新藏传佛教寺院的管理机制，巩固平安寺院创建活动成效

1.加强寺庙“民管会”建设。高度重视寺庙民主管理委员会委员的选配和建设，坚持严格把关，把政治上靠得住、佛学上有造诣、品德上能服众的高僧大德充实到民主管理委员会班子，发扬爱国爱教的优良传统，提高寺院民主管理委员会的领导地位。

2.强化制度建设。认真实施《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》及其实施细则，根据寺庙爱国主义教育活动提出的要求和全州各寺院的实际，松赞林寺、东竹林寺等影响较大、僧众较多的寺院通过了《寺院管理试行办法》《财务管理制度》《财产管理制度》《学习制度》《会议制度》《安全、消防、卫生环境保护制度》，内容涵盖了寺院建设、教务活动、以寺养寺、僧人管理等各个方面。

3.重视培养、团结和使用爱国宗教人士。到目前为止，全州有90多名僧人在省、州、县人大、政协和爱国宗教团体中担任各类职务，在处理一些热点难点问题的过程中发挥了重要作用。今后，要加大对藏传佛教界代表人士的培养力度，办好云南省佛学院迪庆藏传佛教分院，出台《迪庆州平安和谐先进寺庙和爱国守法模范僧尼评选办法（试行）》，充分发挥爱国爱教宗教代表人士的积极作用。

4.始终坚持党的宗教信仰自由政策，把寺院管理主动权牢牢掌握在党和政府手中。全面落实分级负责的属地管理职责，加强寺庙的外部管理。成立寺院管理局、重点寺院派出所，形成州、县、乡、村分级负责的管理网络。实行景区、寺院、社区“三位”一体的管理模式，进一步规范僧籍管理、活佛管理、僧尼出入境管理、学经班管理、境内活动管理、财务管理、重大宗教活动管理和宗教场所管理。

5.继续开展平安寺院创建活动。深入各宗教活动场所（点）宣传平安创建活动的意义、目标，使各个宗教活动场所（点）的僧尼都知晓且自觉地投入活动中，营造广大僧众共建“平安寺院”的和谐氛围；充分发挥各个管理部门的职能作用，按照“谁主管、谁负责”的原则，开展寺院治安防范及寺院维护稳定工作，为创建“平安寺院”奠定坚实基础；与寺院、堂点签订《平安和谐寺院堂点365天责任书》，对重点寺院的工作、重点问题的处理、重点人物的教育等形成人人肩上有责任、人人都要负责任的管理体系；加强宗教寺院堂点爱国力量建设，充分发挥爱国宗教人士在宗教工作中不可替代的特殊作用。

6.坚持管理与服务并重，在服务中实现管理。充分尊重群众的宗教信仰自由，将寺院建设纳入公共服务体系，让信教群众和僧尼共享改革发展成果。把僧尼视同一般群众，均等享有社会公共服务，切实解决寺院僧尼的实际困难，建立起绝大多数信教群众及教职人员对党和国家的衷心拥护，建立起对中华人民共和国和中华民族的核心认同。