云南参与“一带一路”建设：基础·问题·策略

杜 琼

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上指出：“共建‘一带一路’不仅为世界各国发展提供了新机遇，也为中国开放发展开辟了新天地。”［1］经过6年的建设实践，“一带一路”倡议得到了越来越多国家和国际组织的积极响应，国际影响力日益扩大。云南作为“一带一路”建设的主要参与者，其地位和作用主要是“发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。”［2］6年来，云南主动融入和服务于“一带一路”建设，在面向南亚东南亚辐射中心建设、孟中印缅经济走廊建设、中国——中南半岛经济走廊建设、澜湄合作机制建设等方面均取得相应成绩。然而，由于受国内外诸多因素的影响及自身经济发展不足的制约，在实际推进过程中，面临诸多困难和问题。

一、云南参与“一带一路”建设的基础条件

云南特殊的地理位置和区位优势，为云南充分发挥在“一带一路”建设中的地位和作用提供了良好的条件。

（一）区位条件

云南地处我国西南边陲，全省国土总面积39.41万平方千米，东部与贵州省、广西壮族自治区为邻，北部与四川省相连，西北部紧依西藏自治区，西部与缅甸接壤，南部和老挝、越南毗邻，是我国与东南亚、南亚的结合部，在“一带一路”建设中，位于孟中印缅经济走廊和中国—中南半岛经济走廊结合部，向北可与“丝绸之路经济带”相连，向南是连接“21世纪海上丝绸之路”，进入印度洋的便捷之路。

1.云南是我国面向东南亚、南亚的对外开放门户。1930年，埃德加·斯诺从越南乘米轨火车到昆明后曾说：“这座城市是许多道路的会合点，既是一条铁路的终点，又是若干马帮旅途的起点；既是东西方最后的接触点，又是东西方最早的接触点；既是通向古老亚洲的大门，又是通向中国荒芜的边疆之门。”［3］它道出了云南独特的区位特点——门户，内联中国腹地，外联东南亚南亚并可通向非洲北部和欧洲。实际上，云南是中国唯一一个可以同时从陆上沟通东南亚南亚的省份。从云南经缅甸进入印度洋，与经沿海过马六甲海峡进入印度洋相比，从运距看，可缩短3000海里；从时间看，可缩短一周以上。在我国以东南沿海为主要开放地理方向时，云南处于我国对外开放的末梢。进入21世纪以来，随着世界经济政治格局的不断变化，我国对外开放战略由“向东开放”转为“东西并重”，在此背景下之下，拥有19个一类和6个二类开放口岸的云南，已成为我国“一带一路”建设中面向西南开放，通向东南亚南亚的重要门户。

2.云南是维护国家安全的重要战略通道。云南虽地处西南边陲，却是我国较早与国外进行经济往来的地方。早在2000多年前，云南就是我国南方丝绸之路的重要交通要道，在对外经贸往来中起着重要作用。抗日战争时期，由滇缅公路、中印公路、驼峰航线以及中印输油管道组成的“抗战生命线”，将抗战物资源源不断的运入国内，使云南成为战时维护国家安全的最重要的战略通道。实际上，云南地处东南亚南亚结合部，是我国与东南亚南亚对接的水、陆、空三位一体的交通枢纽，在我国向西南开放战略中的重要性日益增强。当前，国际形势日趋复杂，中美贸易摩擦不断升级，为保障我国能源资源运输通道安全与经济安全，从云南经缅甸进入印度洋，是破解我国“马六甲困境”的一个重要战略通道。

3.云南是连接三大市场的市场枢纽。云南作为国内市场、东南亚市场与南亚市场的连接点，一方面拥有14亿人口的国内大市场，另一方面又面向拥有23亿人口的东南亚南亚市场。一方面国内市场面临消费升级，另一方面东南亚南亚市场商品需求旺盛，这就为云南提供了广阔的市场空间。对内，云南可充分利用我国制造业优势，抓住产业变革机遇，承接引进培育先进制造业，推动制造业高质量发展，实现产品高端化、智能化、绿色化，满足国内消费升级的需要。同时，加快云南出口加工业贸易发展，有效满足周边国家对机电、日用品等商品的市场需要；对外，可加强与周边国家经贸合作，进口我国经济持续健康发展所需的资源性产品，增强经济可持续发展的保障能力，以“贸易畅通”引领我国与东南亚南亚区域合作和经济一体化进程。

（二）经贸合作基础

中国与东南亚南亚各国在地理位置、要素禀赋、经济基础方面的差异以及所处的工业化阶段的不同，客观上形成了相互之间经济发展的互补性。近年来，东南亚南亚区域内经济呈快速上升态势，经济增速高于世界平均水平，中国与东南亚南亚各国经济发展的关联度日益提高。随着中国—东盟自由贸易区建设进程的加快，孟中印缅区域合作论坛的深入推进，以及澜湄合作机制的启动，云南与东南亚南亚各国之间的经贸发展具有更为广阔的合作基础。

1.具有良好的农业科技合作基础。农业在东南亚南亚国家有着举足轻重的作用，在水稻、咖啡、热带水果、花卉等产业方面，拥有一定的技术特点和发展优势。目前，东南亚南亚国家对运用农业科技提升传统农业的需求日渐增长，而云南农业种质资源非常丰富，农业科技研发成绩显著，具有一批国内乃至国际先进水平的实用创新技术，与东南亚南亚国家在农业领域合作具有较大潜力。

2.中药制造和生物医药技术合作基础雄厚。目前，云南拥有云南白药集团股份有限公司、昆药集团股份有限公司等七家中国最具影响力百强医药企业，具有较为坚实的中药研发及制造基础。2018年，云南省新认定省重点实验室3个、工程技术研究中心2个、省级临床医学研究中心4个，新建生物医药领域院士专家工作站19个，［4］聚集了一批国内外知名专家，具有较强的生物医药研究和开发实力。东南亚地区约有70多亿美元的医药市场需求，中药需求的市场潜力巨大，再加上华人的影响及他们使用中药的传统，为云南加强与东南亚国家实行中医药合作开发奠定了良好的基础。

3.金融合作前景广阔。云南对外开放的地理方向以东南亚南亚为主，随着我国与东南亚南亚经济合作的日益深入，金融需求也逐步增加。在与周边国家金融合作上，云南已迈出了实质性的步伐。例如，由富滇银行与老挝外贸大众银行共同发起设立的合资银行，已在老挝首都万象正式挂牌营业；由中国太平洋证券股份有限公司与老挝农业促进银行、老挝信息产业有限公司合资成立的老—中证券有限公司也已正式营业。2016年10月，云南省政府出台了《关于建设面向南亚东南亚金融服务中心的实施意见》，积极推进跨境人民币业务创新，扩大对外金融交流与合作，为云南与东南亚南亚金融合作发展奠定了良好的政策基础。

4.通信信息产业合作空间巨大。多数东南亚南亚国家的电信基础设施建设滞后，严重制约了这些国家通信信息产业的发展。云南背靠国内先进的信息技术，已具备与东南亚南亚各国进行通信信息技术合作的基础。实际上，经过多年的合作发展，云南与东南亚南亚的信息化通道建设正在积极推进，信息化在区域经济发展中的基础性作用逐渐增强。目前，中国联通已在云南分别建成了中缅、中老两个边境国际传输信道、4条不同路由的跨境光缆，分别开通了至缅甸邮政电信公司和老挝电信、老挝ETL、老挝Unitel公司的大容量传输系统，并多次扩容。从2014年12月1日起，《云南省电信设施建设和保护条例》正式施行，为积极有效推动云南与周边国家通讯信息产业的合作与发展提供了政策依据。

5.资源合作开发互补性较强。中国与东南亚南亚之间的资源量和品种具有很强的互补性。一方面，云南紧缺的矿产资源在东南亚、南亚多属优势矿产，例如，老挝—泰国的钾盐，印度、缅甸的富锰矿，越南、印度的铝土矿、富铁矿和铬铁矿等。另一方面，云南具有优势的磷、锡、铅、锌等矿产，在东南亚南亚多数国家中又属紧缺矿产，因而，云南与东南亚南亚各国之间具有广阔的资源开发合作前景。

（三）人文基础

习近平总书记指出：“文明因交流而多彩，文明因互鉴而丰富。文明交流互鉴，是推动人类文明进步和世界和平发展的重要动力。”［5］文化的相互认同是其他领域合作与发展的基础。云南地处东亚、东南亚、南亚的重要节点，自古以来就是各种不同文化的交汇之地。各种文化的碰撞交流，由此创造了独具特色、丰富多彩的云南民族文化，为推动文化交流提供了丰富的资源禀赋。同时，云南是一个多民族地区，傣族、哈尼族、拉祜族和布朗族等16个少数民族跨境而居，拥有推进和加强与周边国家文化交流与合作的天然优势。因而，云南将是“一带一路”建设向西南合作发展的文化交流窗口、文化贸易通道、文化合作平台和文化信息融汇的媒介中心。

二、云南参与“一带一路”建设面临的主要问题

（一）地缘优势尚未转变为经济优势

1.交通基础设施建设滞后，物流成本过高。云南作为一个内陆省份，交通运输一直以公路运输为主。目前，公路运输货物周转量占全省比重达70%以上，而铁路运输所占比重不到30%。2018年，全省铁路运营总里程达3856公里，其中，高铁里程仅1026公里。［6］以公路为主的交通运输模式并未得到根本改变，由此带来的高物流成本，在很大程度上阻碍了外来投资者的进入。

2.云南主要贸易伙伴多属发展中国家，经济发展滞后，市场规模小。如云南的主要贸易伙伴缅甸，2018年，在世界各国GDP和人均GDP排位中分别在73和156位，老挝分别在109和133位。在与这些国家进行经贸往来时，很难做到沿海地区“大进大出”的贸易规模。

3.通关便利化程度有待进一步提升。目前，除木姐口岸、磨憨口岸和河口口岸外，云南大多数口岸的基础设施建设投入不足，信息化程度低，与构建“国际大通道”、实现“大通关”的要求还有较大差距。与此同时，周边国家交通基础设施普遍较为落后，铁路、公路等级标准低，与云南省对接不力。《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》尚未得到有效落实，口岸、信息等基础设施相对滞后，金融配套服务支撑能力不足，双边政策衔接度不高，检验检疫、海关、边防等合作程度低，人员交往、商贸往来等通而不畅的现象突出。云南参与“一带一路”建设面临互联互通慢、便利化水平低等一系列现实问题。

（二）“零关税”获利不大，对外贸易大幅增长难度较大

中国—东盟自贸区建成后，7000种商品实施“零关税”，但云南与东盟贸易很难因关税降低实现大幅增长。一是因为除去二轨正常产品、一般和高度敏感产品外，目前，云南与东盟贸易中实现零关税的一轨和少数二轨正常商品仅有200多种，主要为农产品，这在2004年的“早期收获计划”中，双方就已提前享受零关税政策，因此很难迅速推动云南相应出口增长。二是因为云南对东盟进出口贸易中，与“老六国”进出口贸易量小、品种少，主要是农产品、矿产品和橡胶及制品三个大类商品。而占云南对东盟外贸六成以上的东盟“新四国”，到2015年才实现一轨正常商品零关税，2018年实现二轨正常商品零关税，并且长期保持高度敏感性商品关税，特别是中国率先与“老六国”实行零关税，而与“新四国”的关税不变，使得云南对“新四国”贸易的相对成本增加，一定程度上制约了云南分享零关税的好处。2018年，云南对外贸易总额占我国比例仅为0.6%。

（三）产业基础薄弱，贸易支撑不足

云南产业滞后，产业结构不合理：一是三次产业结构不合理，2018年，云南三次产业比为13.97：38.91：47.11。这实际上是一种制造业发展不足、工业化水平较低状态下的产业发展格局。云南第一产业劳动力转移的速度远远低于全国平均水平。2017年，云南三次产业的就业比例为50.8∶13.4∶35.8，［7］二、三产业吸纳劳动力就业能力较弱。二是轻重工业结构失调。20世纪90年代以来，云南实施重化工业优先发展战略，主动放弃轻工业，导致云南轻工业发展严重不足。目前，近80%的日用消费品需要从省外输入。在面向南亚东南亚辐射中心建设中，云南制造业支撑能力较弱。三是资源型产业特征明显。近5年来，云南省制造业前五位均为烟草、能源、有色、钢铁、化工等资源型产业。高端装备制造和高新技术产业发展相对滞后，大量关键装备、核心技术和高端产品还不能满足市场需求。供需错配矛盾突出，矿产、钢铁等行业产能严重过剩。2018年10月，工信部公布的《第三批制造业单项冠军企业和单项冠军产品名单》中，云南仅有“蓝晶科技有限公司”获得单项冠军示范企业，而在单项冠军培育企业和单项冠军产品中，云南无一家企业上榜。［8］从总体看，云南三次产业之间通过产品供需而形成的相互关联与内在联系度不高，一、二、三次产业相互支撑、融合发展不够；产业集群发展滞后，产业配套能力差，产业链不长等问题没有得到根本改变。

（四）云南外贸企业规模小，竞争力不强

云南备案登记的外贸企业有17428家，但实际开展外贸业务的仅为2760家，进出口额超过10亿美元以上的企业仅有5家。在中国对外经济贸易统计学会发布的《2018年中国对外贸易500强企业排名》中，云南仅有5家企业上榜，其中4家国有企业，1家民营企业。［9］在2018年中国出口企业200强中，云南无一家企业上榜。进口企业200强中，云南仅有云南铜业有限公司。［10］目前，民营企业已成为云南出口贸易的主力军，2018年，占全省出口额的比重达76.3%。然而，长期存在的小、散、弱问题，尚未得到根本改变，多数民营外贸企业的创新能力不足，后续开发能力、风险抵御能力薄弱，增长后劲不足。且有相当一部分企业的出口业务是委托省外企业代理出口，“有业务没业绩”的现象时有发生。很明显，小而弱的外贸企业，很难支撑云南对“一带一路”沿线国家市场的拓展。

（五）政策优势尚未转化为开放型经济发展优势

云南因其特殊的地理位置，国家对云南的发展寄予厚望。2009年，胡锦涛同志在云南考察，要求云南建成我国向西南开放的重要“桥头堡”。2015年，习近平总书记到云南考察，要求云南主动服务和融入国家战略，闯出一条跨越式发展的路子，把云南建成面向南亚东南亚的辐射中心。与此同时，自2011年以来，国家密集出台支持云南发展的各项优惠政策，云南在“十二五”期间获得了前所未有国家政策的支持，在很大程度上推动了云南开放型经济的发展。但客观来看，云南并未完全抓住国家给予的政策机遇，许多政策尚未落到实处，开放型经济发展水平与所获得的国家政策不相匹配，政策优势没有转化为经济发展优势。

三、云南积极服务和融入“一带一路”建设，发展更高层次开放型经济的策略

（一）促进互联互通，变地缘优势为经济发展优势

1.进一步推进国际大通道建设。“一带一路”建设的核心是“互联互通”，而“互联互通”的前提是交通、通讯等基础设施建设。云南作为我国“一带一路”建设的重要区域之一，推进基础设施互联互通，是有效参与“一带一路”建设的前提条件。为此，云南亟需加强包括交通国际大通道、能源国际大通道和信息国际大通道的建设。在交通建设上：抓住关键通道、关键节点，畅通国内，联通国外，构建便捷高效、通达内外的综合交通运输网络，提升道路通达水平；在能源建设上：进一步加强中缅油气管道建设，共同维护输油、输气管道等运输通道安全。加快跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作；在信息通道建设上：加强与周边国家的政策沟通，共同推进跨境光缆等通信干线网络建设，提高次区域通信互联互通水平，将云南建设成为面向东南亚、南亚的通信枢纽和区域信息汇集中心。

2.实施多元化市场战略，拓展市场规模。在巩固东南亚南亚市场的基础上，加快拓展“一带一路”沿线国家及欧洲、南美洲、非洲等市场；引导外贸企业转型升级，提高产品质量，优化产品结构，实现“差异化”发展。

3.优化通关环境，提升通关便利化水平。加快推进边境口岸向特色化、专业化方向发展。一是推进大通关合作机制建设。加强与周边国家的联络协调和通关协作，建立多层次的双边会谈会晤和协调机制，探索建立双边报关利益共享机制，加强口岸通关机制建设和通关效能提升。二是创新口岸便利通关模式。推广“一口岸、多通道”工作和综合改革经验，继续加快检查验收配套设施建设，运用移动信息技术，建立数据信息收集、存储、交换、共享一体化信息库，加快电子口岸建设，与海关、检验检疫和边防部门共同改善口岸通关软环境。三是转变口岸发展方式。将口岸建设与新型城镇化建设相结合，创新口岸经济区规划，推动口岸向口岸城市、城镇和重点通道发展延伸，建设形成口岸—园区、口岸—市场、口岸—城镇相结合的新型发展模式，带动口岸经济发展。

（二）推进供给侧结构性改革，培育具有云南特色的开放型优势产业体系

云南之所以“零关税”获利不大，主要在于中国—东盟自由贸易区实施“零关税”的7000种商品中，云南所占比例较少。究其原因，是因为云南加工制造业发展滞后，可供出口的工业产品规模小、品种少。因而，推进供给侧结构性改革，更加注重“补短板”，以补化去，通过做大蛋糕来推动经济结构调整和优化，就成为云南开放型产业发展的重点。为此，我们要大力扶持发展制造业，以制造业发展为抓手，构建“两型三化”（开放型、创新型，绿色化、信息化、高端化）的现代产业发展新体系。一是抓住国内产业梯度转移和第四次科技革命带来的产业变革机遇，积极培育发展面向东南亚南亚市场的战略性新兴产业，形成有竞争力的若干个进出口商品加工基地，推动加工贸易向更高层次、更好水平发展。二是从结构指标、质量效益指标、贡献度指标等方面加快构建符合云南实际情况的产业高质量发展指标体系。通过产业高质量发展指标体系的构建，全面准确把握云南产业发展的状态、程度及发展趋势，更好促进产业转型升级。

（三）改善营商环境，培育壮大外贸企业

良好营商环境能为企业带来较好的效益，因而，营商环境的好坏往往成为企业进驻的先决条件。云南外贸长期处于低水平发展状态，其主要原因在于缺乏有竞争力的外向型企业，这与云南产业发展滞后有关，更主要的是与云南的营商环境有关。据万博新经济研究院2018年对全国31个省市自治区营商环境指数进行测算分析，云南排在第24位，营商环境指数仅为37.15，排第一的是上海，达81.81。［11］基于此，云南在参与“一带一路”建设过程中，通过提高口岸通关效率，提升税务、外汇和金融服务及外贸公共服务水平等营商环境以吸引外来投资，具有至关重要的作用。在改善营商环境基础上，鼓励有条件的企业利用东盟国家原产地适用较低税率的政策，在边境地区开展互市商品落地加工，充分发挥边民互市的作用；鼓励支持有实力的企业开展精深加工，提高产品附加值，做大做强，发挥示范带头效应，促进更多中小企业发展壮大。

（四）抓好国家和全省各项政策措施的落实，营造稳定的政策环境

1.抓好国家赋予云南各项优惠政策的贯彻落实。“十二五”以来，中央赋予了云南众多优惠政策。从“桥头堡”到“辐射中心”，从沿边重点开发开放试验区到边境经济合作，从昆明次区域国际金融中心到沿边金融开发开放试验区等方面的优惠政策。云南要认真梳理，通过深入调查研究，切实找准中央赋予云南的优惠政策与参与“一带一路”建设的切入点，将宏观性的、原则性的政策具体化、可操作化，出台相应的实施方案，促使政策优势转化为经济发展优势。

2.抓好省委、省政府出台的相关政策措施的贯彻落实。为促进云南对外开放发展，云南省委省政府出台了系列政策措施，如《加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心的实施意见》《云南省参与建设丝绸之路经济和21世纪海上丝绸之路实施方案》《云南省沿边经济带发展规划（2016—2020年）》《云南省人民政府关于建设沿边金融综合改革试验区的实施意见》等，为全面参与“一带一路”建设提供了良好的政策支撑。要围绕这些政策措施，切实加强贯彻落实。对落实不到位，甚至不能落实的政策进行调研分析，找准问题，改进措施，充分发挥政策的引领和推动作用，促使云南深度融入“一带一路”建设。

3.进一步争取国家层面的支持，加强与周边国家的政策沟通与对接。云南在参与“一带一路”建设中，要有序推进中老、中缅铁路等重点工程项目建设，参与孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛走廊建设。要加强与周边国家进行高层次的沟通与协调，仅仅依靠云南的力量是难以解决的。因而，争取国家层面的支持势在必行。从当前情况看，迫切需要解决的是构建跨境便利化运输体系。这需要从国家战略发展的高度，尽快促成《大湄公河次区域便利货物与人员运输协定》及《中缅跨境运输协定》的签署与实施，解决云南通关便利程度低，跨境物流成本高、效率低等问题，畅通国际运输通道，吸引更多更好的企业到云南发展。