走出“实用主义办信访”的困境

◎丁叶妮

我国现代信访制度，继承古代信访解决民间疾苦的价值功能，结合我国现阶段国情、植入新时期我党治国理政的新理念，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。它既是具有中国特色的民意表达和纠纷排解机制，又是党和政府体察社情民意的重要渠道，也是群众监督国家权力、鞭策政府政策合理化、服务高效化的主要方式。这种制度设计，既注重了解民情民意、解决群众反映的问题，是维护民利、实现公民权利救济的重要方式，从根本上保证党始终是代表人民群众根本利益，保证党的群众路线落到实处，体现党全心全意为人民服务的宗旨；又注重保证公民参与民主政治、社会管理的权力，发挥民主监督作用，并把党内监督和群众监督、自上而下的组织监督和自下而上的群众监督有效结合起来，把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，实现对权力的有效监督，为破解“历史周期率”这个历史难题找到了有效途径。

随着改革开放的深入和经济社会的发展，利益结构日趋多元，诸如失地农民、下岗职工、城市拆迁户等社会弱势群体趋于扩大，历史遗留、政策变化造成的社会问题日趋复杂多样。多元的利益结构需要多元的社会利益表达机制和政治参与体制。信访作为了解社情民意的重要渠道，可以反映出社会存在的深层问题和矛盾；作为社会主义民主政治的重要补充，可以发挥其灵活便捷和简单经济的优势，通过提供法律、政策咨询和法律援助，弥补刚性的司法在确保个案实体正义中的不足。然而，在目前信访实践中，还存在许多思想观念、体制机制、政策方法、考核评价等方面的弊端，尤其是实用主义倾向严重，甚至部分偏离了制度设计的初衷。因此，要走出实用主义办信访的困境，必须创新和健全中国特色信访制度。

一、“实用主义办信访”的表现和弊端

新中国成立以来的实践表明，信访制度在了解民情、化解矛盾、监督权力以及提供决策信息等方面发挥了重要的作用。随着改革不断深入，经济加速转型以及社会利益格局的重新调整，信访制度在具体实施过程中也出现实用主义倾向，处理信访问题工具化、经验化、功利化，使得群众利益受损，党和政府的公信力下降。这种问题的形成主要有两方面的因素：一方面，社会格局多元化，利益调整频繁，社会矛盾日趋复杂多样，很多信访内容涉及问题点多面广，有的是历史遗留，有的是政策调整变化，不能迅速解决，或者很难解决；另一方面，信访工作者由于思想境界不高，对信访制度认识不到位，逐步偏离了信访制度应有的价值取向。尤其是在2005年后，为应对急剧攀升的信访量，实施信访通报排名制度后，信访工作开始与政绩和职务晋升过度捆绑，导致乱象丛生。主要表现在以下几方面：

（一）重“上级指示”轻“群众满意”

信访领域普遍存在“信大不信小，信上不信下，信访不信法”的思维习惯。不仅上访的民众认为“官越大越能解决问题”，而且在现实中往往很多信访事例也证明如此。处理信访问题时，如果是上级转来督办的信访件或者领导批示件，就会加倍重视，既是调查研究又是请示报告，既要当面答复又要做好善后安抚，丝毫不敢马虎；可对于自收的普通信访件，就很容易出现“我们要研究研究”“还在讨论中”，甚至干脆搁置一边、置之不理的现象。

（二）重“程序完整”轻“内容解决”

在信访制度办理程序逐渐规范的同时，往往出现只注重表面程序的办理、忽视解决实际内容的问题。具体说主要有两种表现：一是对信访问题简单抄抄转转，不对信访反映出来的深层问题做深入分析，也不注重下级能否办理，更不关注下级是否在期限内办理；对范围外的问题不予受理，要么答复简单，要么敷衍转走，不做详细解释说明，也不为其指明路径。二是过于注重形式，不注重解决实际问题，导致信访问题“空转”。对群众反映的问题，只要符合程序或形式要求，只要接待过、给出处理意见，就算走完程序，至于怎么解决便是别人的事了；负有监督职责的部门只负责分流转办工作，不跟踪督办，不发挥职能要求做好沟通协调，用心解决问题。结果让群众周而复始转圈子，有的在地方转完圈子，再到中央转圈子，有的甚至转了十几年圈子，问题却还在原地踏步。

（三）重“部门利益”轻“全局利益”

主要表现为各职能部门只顾个体利益、部门利益而推诿扯皮。一是对于职责边界模糊时，尽可能往外推，转给其他部门。在需要协同解决问题时，首先考虑的是自己的部门利益，而不站在大局上思考政治效果和社会效果。二是当信访问题在能“为我所用”特殊情况下，竟也能把该问题往自己怀里揽，将信访问题赤裸裸的工具化。

（四）重“表面业绩”，轻“实际效果”

将信访问题与维稳挂钩，以此作为业绩。以进京访为例，为减少首都的维稳压力，有关主管部门根据信访量多少给各省区市排名，并对此进行通报排名，以考核督促他们的工作。这种考核办法，在现实中就催生了基层政府“花钱买太平、摆平就是水平”的实用主义措施。而部分群众也咬住政府“视稳定为重中之重”的软肋不放，以此“大闹大解决”，期盼通过信访获得更大的利益，从而造成恶性循环。还有的地方则对信访问题有选择性的办理，如果是有负面影响的信访，有的甚至不惜违反政治纪律、工作纪律，对相关信访进行打压、扣留、阻截。

（五）重“重复访、越级访、集体访、非正常访”轻“初信初访”

所有的重复访及绝大多数的越级访、集体访、“非正常访”都是由初信初访发展来的。做好了初信初访，就可避免发展成重复信访、越级访和“非正常访”。实践中，初信初访者们往往比较理智，对政府给予很大希望，可许多信访部门往往在初发阶段不及时果断处理或者处理不专心，态度淡漠，答复简单，或者只转不办，效率低下，造成问题堆积，导致了各类信访活动剧增。而那些情绪激动、可能有过激行为的重复访、越级访、集体访和“非正常访”，由于担心他们闹出不良后果，影响政绩，则高度重视，不是好吃好喝外带旅游就是围追堵截甚至关黑屋子。这种不做深入细致的思想政治工作，不认真解决上访者的实际问题，不积极化解矛盾而“推拖避堵”的做法，只会造成群众情绪更加激烈，更加疏离群众的感情，破坏群众对政府的信任。

（六）重“就事论事办信办访”轻“群众工作、政治工作”

信访工作者把群众的诉求简单地当作一件具体工作对待，有的可能对政策解释不到位，对上访人引导不具体，完成程序上的接待办理、分流处置等环节就大功告成。对待信访问题，往往就事论事，只注重具体工作任务的完成与否，不去思考工作背后的思想境界、理论根源和政治站位。面对典型性、苗头性、倾向性问题，不会举一反三，透过现象看本质，透过数据分析形势，不能从具体的工作任务中提高站位，把信访工作当作送上门来的群众工作、政治工作。这种就事论事的做法，违背了信访制度设计的初衷，不利于厚植我党的执政基础。

二、出现“实用主义办信访”问题的主要根源

信访工作实用主义的做法，使得其应有的价值和功能发生扭曲。联系群众的纽带反倒成了伤害群众感情、危害党和政府公信力的“双刃剑”。究其根源，主要有以下四方面。

（一）宗旨意识淡漠，“四个意识”不强

出现实用主义的问题，根子在于与人民群众的关系出了问题，也是站位不高，“四个意识”不强的直接体现。宗旨意识淡薄，脱离群众，对群众缺乏感情，忽视群众利益，漠视群众疾苦，是实用主义产生的总根源。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是我们党能够赢得民心、集中民智、凝聚民力的根本保证。牢固树立“四个意识”，增强宗旨意识，才能落实群众路线，使信访工作更好地贴近群众、服务人民。反之，宗旨意识淡薄，就容易脱离群众，走向实用主义的泥潭。无论是简单应付、走程序，还是踢皮球、选择性办理，从目的上看都是为个人或小集团谋取私利，都是只顾眼前，不顾长远。从本质上看都是“官本位”与“民本位”关系的错位，都是党的宗旨意识和群众观念淡薄的反映。

（二）“唯上”观念根深蒂固

中国历史文化中有着源远流长的“青天”情结和浓厚的“官本位”思想。在标榜“德政”的封建时代，“拦轿子”“告御状”等方式可“直达青天之上”。这种 “青天”情结造就了“信大不信小、信上不信下、信访不信法”传统信访思维[1]，也在中国大众中形成了根深蒂固的“唯官”“唯上”的社会心理。同时，我国行政权力体系是一种“向上负责制”的制度安排，绝大多数干部提拔并不是由群众直接推选，而是由上级领导考察提拔。这就决定了干部在平常的工作中更注重在上级领导面前的表现，而容易忽视在群众心目中的表现。

以“非正常访”为例。该名词是由2008 年中央在《关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见( 试行) 》中明确提出来的。其本意旨在限制、治理那些被认为是不符合正常上访标准和条件的信访活动。然而现实中，“非正常上访”界限含混、涵义宽泛，导致对信访行为的合法性发生界定模糊，造成官僚主义和实用主义并发。一方面为维护社会治安和政府形象，基层党政政府更多立足于自身利益的考量，对上不对下，着眼于信访在现象层面的减少和平息。另一方面也给了信访人与政府博弈的空间。他们通过“非正常”的方式，“将涉及自身利益的问题转化为关乎社会秩序和稳定的政治性问题，指向政府处理方式及背后考核机制的软肋，以引起高层政治权力对私人权益的关注和干预”[2]，大大增加了信访治理的成本和难度。因此，对“非正常访”，就相应产生了只关注现象而偏离法治的实用主义对策：要么加大拦截打压力度，要么接受信访人的漫天要价。

（三）缺乏解决问题的协同机制

目前，我国党委机关、立法机关、司法机关、政府机关以及政府各部门大多都设有信访机构。多元化的信访解决机制，设计之初是为了让信访人有多重选择进行信访救济。但实际上，这些信访机构的分散造成了信息不能互联互通。由于没有严格意义上的隶属关系，目前尚缺乏以解决问题为目的的协调机制。信访人和政府部门之间，以及政府部门相互之间，出现“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的局面：信访人一信多投、反复信访，在多部门间来回奔波；有关部门在接受信访问题之后就可能出现多部门重复受理、多线分流下转。

信息不对称、缺乏以解决问题为目的的协同机制，不仅增加了信访人的信访成本，也增加了地方和中央政府全面准确掌握情况、及时解决信访问题的成本。有些部门为了部门利益互相推诿拖延，信访工作者也疲于应付、敷衍了事。这就会出现前面所提到的，信访问题在地方和中央各部门转圈子，却常年得不到解决的情况。

（四）不当的绩效考核加剧“实用主义办信访”的倾向

目前，各级党委和政府把信访与行政体制中的多项指标挂钩，关联过于紧密，导致信访制度失去了创始之初心，而沦为干部晋升、政绩考核等的工具。例如，2005 年开始实施信访排名和通报制度，将信访与当地党政领导职务晋升直接挂钩。从此，信访制度开始异化，乱象丛生，出现了基层政府“花钱买太平、摆平就是水平”的问题。虽然党的十八大后，已经开始在部分省区市进行取消排名的试点，但其消极影响依然存在。

三、克服信访工作实用主义倾向的对策建议

根据以上分析，在信访工作中要克服实用主义，需要从政治意识、工作机制、考核评价导向等方面抓起，切实发挥党内监督和群众监督的作用。

（一）明确职能定位，提高信访工作队伍政治站位

信访干部队伍是政治工作队伍，应该把政治建设放在首位，加强政治理论学习，坚决服从以习近平同志为核心的党中央统一领导，做到政治上忠诚可靠。通过学思践悟，正确认识和理解我国的信访制度，树立对信访制度的自信，提高对信访工作的政治站位，把信访工作当做政治工作对待，回归信访工作是群众工作的职能定位；充分认清群众的信访代表着民意、民智、民心，而民心是最大的政治。要从治国理政的角度、从为党和国家分忧的高度，深刻认识群众工作的重要性，不断增强群众观念，不断提高政治站位和政治工作水平。

（二）加强政务信息化、科技化建设，建立以解决问题为目的的协同工作机制

在构建“大平台、大数据、大系统”发展蓝图的“十三五”政务信息化建设中，结合信访工作的特点，创新推进信访工作的多层级、跨部门信息化合作。一是要加强沟通协调，积极推进信息资源平台的建立健全。充分利用科学技术，实现信访相关资源的互联互通、信息共享，按照“归口处理、分级负责”的原则，建立完善职责明确、分工负责的信访登记录入、受理办理的协同工作体系。二是要积极推进必要性资源充分共享。在做好安全防护、保密工作等保障措施的基础上，明确信访信息共享的主体、时限、内容、数据等要素，建立各类形势分析数据指标体系，实现信息及时、规范、充分共享，在“大数据”的平台上，真正做到“既见森林又见树木”。三是要以解决问题为目标，创新工作方式方法，提高办理效率和便利化程度。根据习近平总书记对于新时期信访工作提出的“三到位一处理”要求，各相关职能部门根据群众信访问题，加强统筹协调，通过横向合作、纵向联动等方式，避免重复受理、多头受理，减少重复信访，提高办理效率和便利化程度。

（三）夯实源头化解机制

一是建立预警机制。对重大项目实施中可能出现的矛盾纠纷，提前进行预测；对随时可能发生的干群矛盾和社会纠纷，实行预警防范；对重大节日、重要活动、敏感时期可能上访滋事的重点人员进行个案预防。同时构建大综治格局，充分调动各方面的综治力量，完善综治矛盾纠纷调处一体化的工作机制，促建社会预防。通过决策预防、苗头预警、个案预防、社会预防，全面健全预警机制。

二是建立排查化解机制。将经常性排查与重点集中排查相结合，对于多发性的民间纠纷，利用综治工作站和基层群防群治组织，建立排查台账；针对当期矛盾特点和重大矛盾纠纷以及突发性事件，实行重点排查调处。

三是建立就地处置机制。强化责任落实，将矛盾纠纷按职责权限分解到各层领导和责任人身上，实行定时、定点、定责的接待调处机制，切实解决群众关注的热点、难点问题。同时对于敏感和热点矛盾纠纷，强化应急处理措施，制定应急处置预案。

四是建立有序调处机制。引入人民调解、行政调解和司法调解三个程序，畅通调处渠道。同时创新化解方式，通过推广民间纠纷劝解员、群众公开评议、干群面对面交流等多种方式，积极引导群众，实行自我化解，有效化解矛盾纠纷。

（四）建立以解决问题为目标的考核督办机制

绩效考核导向偏移是导致实用主义的诱因。有什么样的考核评价导向，就有什么样的干部作风。如果考核评价导向出现偏移，就容易诱发懒汉习气和投机心理，助长华而不实、弄虚作假的风气，导致实用主义、形式主义和官僚主义。只有坚持正确的考核评价导向，才能形成有利于促进科学发展的考核评价体系，才能形成求真务实、风清气正、齐心协力的干事创业氛围。在信访工作机制中，要建立以解决问题为目标的考核督办机制，将具体问题的解决作为绩效考核和转送督办机制的指标，以促进信访问题“件件有人办”。对于在建立预警机制、排查化解、就地处置等环节，有效化解矛盾纠纷，或者督查信访件中化解有效的，要进行正面加分考核；而对于在化解矛盾中出现阻截、打压等现象的，实行通报减分考核。对由于历史遗留问题和社会转型而导致的特殊人群上访，有关政策制定部门应当负责解释和调解；对于地方政府无法解决的政策性问题所导致的特殊人群上访问题，上级信访部门不应当追究下级党委和政府的责任。通过这种正向考核督查机制，促使信访压力正确传导，信访办理及时高效。

（五）完善工作规范，树立窗口新形象

干部群众来信来访体现对我们党的信任。信访部门只有坚持依靠群众、方便群众、服务群众的理念，规范有序的办理信访问题，才能在群众中树立良好的窗口形象，积极调动群众参与反腐败的积极性，激发群众监督的正能量。要坚持以良好态度、稳妥方法接待来访群众，耐心倾听群众呼声，积极做好解疑释惑、情绪疏导工作，维护纪检监察机关为民务实良好形象。要不断建立健全各项工作规章制度。严格执行“归口受理、分级负责”原则，严格受理范围，明确职责分工，突出受理重点，促进全国信访系统建立各司其职、各负其责的信访受理办理责任体系。同时，根据信访工作的形势和实际情况，不断健全完善信访工作规程，规范各类信访件办理程序，建立科学规范、高效保密的接访办件流程，引导来访群众依法理性表达诉求，对严重扰乱公共秩序、妨害公共安全的，要配合有关部门依法予以处理，不断推进信访工作规范化、高效化。

（六）将信访纳入法治化轨道

2012年12月，习近平强调“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。其中一个重要目的就是要解决中国基层社会存在的利益矛盾和冲突问题。作为全面推进依法治国的重要组成部分，信访改革的主要目标和方向就是将人民群众的利益诉求不断纳入法治化和制度化的渠道，从根本上改变人民群众“信访不信法”的问题。为此，需要不断改革和完善中国信访制度和行政管理体制，为基层社会治理确立良好的体制保障。

[注 释]

[1]夏路燕.“青天情结”下的当代信访制度[J]. 理论观察, 2014(7)：40-41.

[2]余净植. 对“非正常上访”的法学思考[J]. 理论学刊, 2011(10)：86-88.