法治视角下的地方党政合署办公

◎王 旭 王小梅

党政合署办公既是一种党政机关组织编制形式，也是党领导政府的一种工作方式。它一般可以分为两类：一是两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或其他原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用；二是两个或两个以上的机构组成联合的一套机构而在一起办公。[1]党政合署办公在特定条件下可以有效地协调党政机关的工作关系、提高党政机关工作效率、降低党政机关工作成本、加强党在政府工作中的实际领导地位，在机构改革中扮演着重要的角色。

党的十九大报告要求扩大对党政合署办公探索，明确提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”；“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。2018 年2 月28 日通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》针对扩大党政合署办公探索作了具体规定。根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。目前我国除广东顺德、湖北、北京、上海浦东、浙江富阳等地方扩大党政合署的试验外，这些实践仅限于党的纪律检查机关和政府的监察机关之间。[2]法治中国要求重大改革于法有据。地方党政合署办公必须在党规国法的框架内进行，同时要在法治视野下探索地方党政合署办公的判断标准，保证这一改革的合法性和科学性。

一、地方党政合署办公的党规和国法依据

（一）地方党政合署办公的党内法规依据

《中国共产党章程》是党的总的纲领。党章并没有对地方党政合署办公作出直接规定。然而这并不意味着地方党政合署办公缺乏党章依据。地方党政合署办公既是党领导政治体制改革的一个方面，也是党领导改进党政机关工作的一种方式。《党章》序言第14 段规定：要全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，坚持和完善社会主义市场经济体制；与此相适应，要进行政治体制改革和其他领域的改革。党领导改进党政机关工作的基本要求体现在《党章》总纲最后一段的规定：“ 党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”；“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”；“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”；“党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力”。地方党政合署办公正是为了顺应经济和社会的发展而在政治体制上进行的改革。地方党政合署办公有助于保证和加强党的领导及执政能力，有利于行政机关更好激发工作效能。《中国共产党工作机关条例》第5 条第2 款也明确规定：根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。尽管在党政合署办公中，并不存在党的工作机关的设立，但从《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的相关规定看，其目的与《中国共产党工作机关条例（试行）》第5 条第1 款规定的党的工作机关设立所应遵循的精简、统一、效能原则相同。

（二）地方党政合署办公的宪法依据

我国《宪法》虽然没有对党政合署办公作出直接规定，但可以通过对《宪法》有关条文的解释来确定党政合署办公的宪法依据。党政合署办公是中国共产党领导行政机关工作的具体体现。《宪法》第1 条第2 款规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。该条强调了中国共产党的领导在我国国家生活中的根本地位。这是地方党政合署办公的宪法依据。中国共产党代表和维护最广大人民群众的根本利益，通过塑造长期稳定的政治秩序、践行行之有效的国家和社会治理，保持经济稳定快速发展。这使得具有最高效力的《党章》和《宪法》在价值立场上具有根本一致性。这种价值立场的一致性决定了对《党章》与《宪法》相同规定的部分应作一以贯之的理解，在各自分工规定部分作协调。因此将《党章》序言中关于党的领导的详细规定与《宪法》第1 条第2 款第2句相互呼应，具有条文解释的正当性。

（三）党政合署办公的法律依据

《立法法》是我国的基本法律。《立法法》第8 条第2 项规定：各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权必须由法律规定。地方党政合署办公涉及地方行政机关职能和人事的调整，对地方行政机关的组织、职权有重大影响，所以地方党政合署办公除了要有宪法依据外，还应当通过法律进行具体落实。

目前立法没有关于党政合署办公的整体性法律规定，也没有针对地方党政合署办公的专门性法律规定。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64 条第3、4 款规定，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

只有涉及法条规定的行政机关设立、增加、减少或者行政机关之间的合并才能适用《地方人大和政府组织法》第64 条第3、4 款的规定。地方党政合署办公，既不涉及行政机关设立、增加或者减少，也不涉及行政机关之间的合并，所以无法直接函摄于该法律规定进行适用。地方党政合署办公中的党政机关在人员上存在大量交叉，有时甚至是一套人马，有着不同于两个彼此独立的机关的组织和人事配置。从这种角度看，党政合署办公实质上涉及两个机关内部机构的整合。这种整合属于机关间内部机构的合并，对行政机关职能及人事任命会产生重大的影响。立法者制定《地方人大和政府组织法》第64 条第3、4 款，主要考虑的是这些组织调整的行为涉及地方政权建设、政府职能、管理体制以及人事任免等重大问题，所以必须报送上级政府批准，同时须在本级人民代表大会常委会备案以保证监督。[3]党政合署办公所涉及行政机关的职能、人事调整在实质上应与该条所调整的情形作相同的价值评价。不过因条文文义的局限，地方党政合署办公无法符合其形式上的要件。由此形成了法释义学上的法律的开放性漏洞——法律规定不完满导致一些应当赋予某条规定的法律效果之事项无法适用该条。[4]可采取类推适用的方式，即基于二者之相似性而在法政策上对二者作一致性评价，将地方党政合署办公之情形类推适用于《地方人大和政府组织法》第64 条第3、4 款。地方党政合署办公应类推适用《地方人大和政府组织法》第64 条第3、4 款，就行政机关部分报上级人民政府的批准。

《地方人大和政府组织法》第64 条第3、4款还规定向同级人民代表大会常委会备案的程序。该制度设立的目的在于将有关政府职能变动纳入到人大的监督之中。如前文所述，地方党政合署办公涉及对行政机关组织、职能的重大调整，特别是涉及多个行政机关同时与党机关合署办公的情况更是如此，所以仍应以向同级人民代表大会常务委员会备案来加强对党政合署办公后政的部分的监督。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是行政法规。它对地方党政合署办公中的政府机构部分的调整具有拘束力。特别是《地方政府机构设置和编制管理条例》第3 条规定的精简、统一、效能原则，对于评价地方党政合署办公实施情况具有重要意义。

二、法治语境下地方党政合署办公的评价标准

探索地方党政合署办公对合理安排党政机关工作，优化分工，提高工作效率具有重要意义。保证地方党政合署办公的探索符合党内法规、宪法法律的规定，既充分发挥党的领导的向心力，又能建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。在此前提下，地方党政合署办公还要遵循精简、统一和效能三原则。

（一）精简原则

从《地方政府机构设置和编制管理条例》第3 条的释义看，精简不在于强调减少行政机关数量，而是要降低行政成本。地方党政合署办公中的精简原则应当以降低工作成本为核心。党政合署办公主要是在职能相近、联系紧密的党政机关之间进行。对于这一规定的理解可以借助规模经济和范围经济的理论来阐释。规模经济指的是在某个产量范围内，平均成本随着产量的增加而下降，其来源之一是固定成本的不可分割性与分摊，也就是固定成本可以在更多的产品之间进行分摊[5]，从而使单位产品的成本降低。范围经济指的是随着生产的产品或服务的种类增加，企业能实现成本的节约，其来源之一是组织活动中的协同效应，或者说总体战略的成本会低于各个组织活动之和。在职能上存在密切联系的党政机关，其在工作交割之间存在一定的成本，但在党政合署办公形成的统一机制中，在原有密切联系的职能成本不变的基础上，交割成本消灭，实现了成本的节约。这一改革有助于精简冗余人员、降低行政运行成本，优化职能和机构设置，提高治理效能。

（二）统一原则

地方党政合署办公不可避免地涉及机构设置和编制问题。从《地方政府机构设置和编制管理条例》第3 条的释义看，统一原则有两层含义：一是机构编制管理工作的高度统一；二是政府职责体系和机构设置的有机统一。前一个含义强调的是谁能负责机构编制管理工作，后一个含义强调的是部门之间的协调配合可以形成统一的工作局面。当落实到地方党政合署办公探索中时，该要求指的是合署的党政机关应当可以协调配合，使党政工作有机统一，优于合署办公之前的情况。在对应上级党政机关未实行合署而仅是下级党政机关进行合署办公，统一性原则除了要考虑合署办公党政机关的职能协调，还需要考虑对上级党政机关对其下级机关领导的影响，所以这里的统一标准应当以此进一步区分内部统一标准和外部统一标准。

党政合署办公不同于合并设立。合署的党政机构没有完全合为一个机构，党政双方在一些职能、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立，有的又因系统内大部分职能相似人马是同一的。相比之下，党政合署办公面临的内部职能协调的情况更为复杂：既要保证党政合署办公所针对之工作的分工与合作，也要避免合署办公的党政机关对彼此不相近或者不相关的职能产生不利影响。党政合署办公后的党政机关仍然保持相对独立性，但其在资源上却存在较大的共用部分。因此难免会导致合署办公后的党、政机关的人事和工作安排产生矛盾，从而增加内部协调的成本。地方党政合署的机关涉及多头领导，其中党的工作机关要接受本级党委和上级党的工作机关的领导；行政机关涉及本级人民政府和上级行政机关的领导。多头领导意味着，众多领导主体的命令发生龃龉时，会增加相应的外部协调成本。特别是当党政合署办公仅适用于地方某一级党政机关之间而未适用于上级对应的党政机关之间时，该协调成本会更高。外部协调成本越高，意味着其越背离外部统一标准。内部协调成本与外部协调成本总和越低越符合党政合署办公的统一性标准。

（三）效能原则

从《地方政府机构设置和编制管理条例》第3 条的释义看，效能原则指的是提高政府的整体的工作效能而并非某一个单独机关的效能，精简原则和统一原则都服务于提高效能。这里的效能整体提高意味着，在一个系统改革之中，党政合署办公除了可以通过提高原来党政机关工作效能来提高各自机关系统的整体工作效能，也可以剥离部分职能，由党政合署办公外其他更为合适的机关履行该职能。前者可以称之为主动地提高整体工作效能；后者可以称之为被动地提高整体工作效能。就主动提高整体工作效能形成的标准，主要考虑的是在其他工作效能既定的情况下，因党政合署办公而提高党政机关工作各自的效率、质量等，直接可以认定为提高整体工作效能。被动提高效能形成的标准，对其评价必须考虑伴随党政合署办公而移转出的职能是否被更好地履行——剥离后与剥离前的工作效能差是否为正。

（四）原则冲突的处理

尽管地方党政合署办公应当尽量同时满足三个原则，但现实中却可能因条件限制难以达至该理想状态。在《地方政府机构设置和编制管理条例》第3 条的释义中，仅提及当精简、统一原则与效能原则冲突时，效能原则优先。从表面上看，这意味着精简和统一原则处于同等地位。在具体评价上仍要考虑二者优先性问题。哪个原则优先应该从规模效应或范围效应节约的成本减去总的协调成本的差的正负来判断。当差为正的时候，精简原则所节约的成本可以弥补总协调成本，存在成本节约，精简原则优先于统一原则。如果差为负，则意味着精简原则所节约的成本无法弥补所增加协调成本，此时统一原优先于精减原则。

[注 释]

[1]许耀桐.党和国家机构改革：若干重要概念术语解析[J].上海行政学院学报,2018(5)：4-9.

[2]张立哲.推进党政合署机构改革的基本遵循[J].领导科学, 2018(7)：29-32.

[3]乔晓阳,张春生主编.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》释义及问题解答[M].北京：中国民主法制出版社,2002： 109.

[4]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥, 译.北京：商务印书馆, 2004：249-250.

[5]戴维·贝赞可, 戴维·德雷诺夫,马克·尚利, 斯科特·谢弗.战略经济学[M]. 侯锦慎,徐晨, 周尧, 译.北京：中国人民大学出版社,2015：42-45,59,60.