“一带一路”背景下应急体制机制研究

范升彦 姜洪耀

建立和完善“一带一路”战略合作框架下应急体制与机制，不断加强区域合作，共同防范化解重大风险与危机，是新形势赋予我们的时代任务。

“一带一路”背景下应急体制机制建设的必要性

国际之间交流与合作的不断增强，地区之间在应对风险与危机时的协作和联动，都为“一带一路”战略合作框架下的应急管理体制机制建设提供了基本条件。

从发展趋势上讲，“一带一路”经济发展格局已经初步形成，相关配套政策和机制正在逐步建立，风险与危机的研究逐步进入深层次，国际大环境为应急体制机制创新提供了前所未有的机遇和条件；从区域发展的环境上讲，“一带一路”沿线国家有不同的国体，面对的重大危机和灾害也有所不同，救援力量、救援装备、救援能力也有较大差异，面对重大危机与灾害，更需要区域之间的联合与协作，才能不断提升“一带一路”沿线国家应对风险与危机的效能；从空间上讲，空天地一体应急指挥与应急救援体系正在逐步完善，信息共享、资源共享是各国在应对突发事件时所共同期盼的；从危机和灾害的危害上讲，“蝴蝶效应”“羊群效应”对“一带一路”沿线国家都将会造成极大影响。如发生在日本的宫城大地震、中国的松花江水污染、沿海国家的台风以及重大传染性疾病，这些灾害都需要多个国家、多个区域进行多地预警和联合处置。

我国政府提出了要相互尊重、平等协商，坚决摒弃冷战思维和强权政治，走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往的新思路，统筹应对传统和非传统安全威胁，反对一切形式的恐怖主义，合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园。我国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量，这也为“一带一路”战略合作框架下的应急管理体制机制建设明确了中国的态度，指明了风向标。

战略合作框架下的应急管理体制设计

增强忧患意识、坚持底线思维、着力防范化解重大风险是新时代应急管理的一个重要课题，建立和完善重大风险防范与化解体制机制建设是突发事件应对工作的基础性工作。目前，“一带一路”国家都有自成体系的应急管理体制与机制，对国内、区域内的突发事件应对工作具有一定的指导作用。然而，面对“一带一路”可能出现的大范围、大灾害、大风险，就需要一个有效的应急体制来统一去应对，这个应急体制就是在“一带一路”战略合作框架的基础上，建立应对风险与危机联合处置工作机构，共同应对人类面临的风险与危机。

“一带一路”风险与危机应对工作体制，应设立风险与危机应对工作联席会议。主要对“一带一路”沿线国家的风险与危机进行分析，提出应对策略，统一指挥调度“一带一路”沿线国家风险与危机的应急处置和救援工作，形成“多方准备、先期预防、联合预警、快速处置”的风险与危机化解思路。风险与危机应对工作联席会议由不同国家轮值担任联席会议主席，可吸收“一带一路”沿线国家从事应急管理有关专家学者参与风险与危机的研究与管理工作；可下设风险与危机研究决策机构、信息共享与交流机构、应急资源指挥调度机构、事后分析评估机构，全面负责风险与危机的管理工作；还可建立一支应急处置与救援机动力量，由“一带一路”沿线国家专业处置与救援队伍组成。担负“一带一路”应急救援队伍的国家，应建立联络员制度，平时的训练管理由相关国家负责；可以制订相关计划和配套政策给予支持和保障，确保这个机动力量能随时执行应急机动任务。“一带一路”沿线国家在风险与危机应对工作联席会议确定的框架下，可考虑设立公民保护与应急救援部，优化整合相关机构的资源，按照风险与危机工作处置流程和规律，将监测与预警、预防与准备、救援与协调、恢复与重建、保障与管理等职能设置在一个公共安全部门，重点加强公民保护、监测预警、综合救援、灾后救助等职能的执行和监督，完善适合各自国家特色的应急管理体制。

根据国际治理体系和我国应急管理工作发展的需求，应在应急管理体制上再进行创新和完善。建议建立国家安全与应急管理委员会，全面负责各类突发事件的应对工作，参与“一带一路”沿线国家风险与危机的应对与处置工作。目前，我国在省级政府层面基本成立了应急管理的领导机构，但是在国家层面并没有真正明确应急管理的领导机构，国家只是以安委会的名义履行应急管理方面的职责，安委会仅对安全生产突发事件应对工作具有监管和应对责任。从国家突发事件的分类上讲，我国还有自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件以及其他影响经济社会发展的事件，现行体制下的安委会难以实施对这些事件的应对处置工作，现行体制很容易导致应急决策在预防与处置、常态与非常态方面结合的不够紧密。从实际运行情况看，国家设置的国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国家安全生产委员会、国家防震救灾委员会、国务院食品安全委员会、国家森林防火指挥部等机构的议事协调机构过多、过杂，部分职责交叉、重叠且权威性不足，反而影响了应急准备与突发事件的有效处置。为了提高突发事件应对能力和应急管理工作的质量，应尽快整合政府的应急委员会、安全生产委员会、防灾减灾委员会，防汛抗旱指挥部、森林防火指挥部等议事机构的职能，成立国家“安全与应急管理委员会”为国家的应急管理工作的领导机构，全面负责协调、指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于加强应急管理工作的决策部署，指导协调区域之间、部门之间的重要应急管理工作，对重特大突发事件应急决策以及应急管理工作开展与准备情况进行指导和督查，对应急管理有关重大问题组织研究，提出加强和创新应急管理的重大政策措施建议，加强应急管理法律制度建设，办理党中央、国务院交办的其他事项等。安全与应急管理委员会办公室可设在应急管理部，以增强其工作统筹协调的全面性和权威性。同时，也可以考虑在安全与应急管理委员会下，设立安全生产委员会、防灾减灾委员会、食品安全委员会、交通安全委员会等子委员会，按照应急救援和应急预案的要求，设立相应的应急指挥部，统一履行应急指挥职能。

快速高效的“1+3+N”应急救援联动机制

人类面临的灾难是多样的，面对的风险与危机也是多样的，但应对的重点和核心还是解决救人的问题。诸多国家在应急救援中均已建立了以消防力量为主体，其他力量为补充的应急救援体系。通过总结长期以来风险与危机应对工作的经验和应急救援的教训，笔者认为：应急救援队伍建设应形成“1+3+N”的应急救援队伍建设模式，即：以消防应急救援力量为主导，以地震应急救援队伍、应急医学救援队伍、气象通信保障队伍为骨干，以危险化学品专业援救队伍、海上搜救救援队伍、空中应急救援队伍等各类专业应急救援队伍为支撑的应急救援队伍体系。应急救援队伍建设以政府为主导、以行业来统筹、以问题为导向、以社会组织为基础，分阶段、分批次、有重点的加强应急救援队伍建设。应急救援队伍的管理和运行以应急救援联动机制为重要抓手，随时准备遂行各类突发事件应对任务。

鉴于各国应急管理体制不同、风险与危机临机处置能力不同，应急资源储备的方式和方法不同，人民群众日益增长的公共安全服务需求不同，应急救援协调联动机制形式和内容应符合本国基本国情。“1+3+N”应急救援队伍实施应急救援行动，应以应急联动机制的形式予以实现，主要有：

建立联席会议制度，形成会商研究机制。一个国家为一个独立单元，建立联动应急救援联席会议，设立联席会议秘书处，负责与其他国家的联系与沟通，定期召开风险与危机研判工作会议，重点研究某一个阶段可能遇到的风险和危机，为联席会议成员国家提出应对策略及建议。

建立信息共享通报机制。国家的气象、地震、卫生、应急等部门，依据气象变化、自然环境变化、公共卫生疫情变化等实际风险情况，及时通报和传递相关信息，提供预警风险变化参数，为成员国家预防准备提供第一手资料。

建立专家委员会分析评估机制。联席会议定期组织召开风险与危机应对工作学术研讨会，针对全球面临的风险与危机进行攻关和研究，为应急救援指挥决策提供理论支持和应对处置依据。

建立现场指挥官机制。形成现场指挥官培训和资质认证长效机制，利用科学技术和专业技术来化解面临的重大风险和危机。

建立基层第一响应人机制。加大以“三基”（即基本知识、基本常识和基本技能）教育为基本内容的基层应急管理活动，开展形式多样的基层防灾减灾单位创建、平安社区创建、安全校园创建等活动，加大基层的培训与演练力度，加大基层“第一响应人”制度建设和法制建设，督促基层落实风险分级管控和隐患排查治理第一责任人制度。

建立互访交流机制。加强政府之间、区域之间对应急管理工作的认识和认知度，通过互访交流和风险与危机管理理念的沟通，增强协作单元之间的合作意识，逐步形成联合协作下的综合应对能力。

结语

推动共建“一带一路”战略下的应急体制机制建设，需要规则、法律、制度等相互衔接。法律手段是应急管理最基本、最主要的手段，要增进运用法律手段来化解风险和危机的本领。需要充分考虑各成员国可能遇到的重大灾难、事故、经济和市场等多重风险，健全风险预警和防范机制，还需要考虑沿线国家发展水平各异，受国际发展失衡、全球治理体系变革滞后以及各国内部运行等因素影响，部分国家发展赤字严重，安全短板突出。因此，各成员国在提出的应急联动机制下，应有针对性地建立适合本国实际的风险预警和防控预案，完善共建“一带一路”安全保障体系，提高风险防控能力。