浅析城市总体规划实施评价及方法

樊启隽

（广州市科城规划勘测技术有限公司，广东 广州 510663）

在城市规划实施了一定的时间后，具体评价法律规定的城市总体规划的实施情况和规划成果是城市总体规划实施评价的主要内容。其中，对总体规划进行评价的主要内容是在充分了解城市建设状况的基础上，根据法定总体规划成果的评价标准对城市实际建设成果这两者之间展开是否一致性的具体评价，主要的评价方法有3种：基础性方面的评价、甄别性方面的评价、结构性方面的评价。

1 基础性方面的评价

对城市建设总体规划的实现程度或者符合程度方面的评价就属于基础性方面的评价，是指在规定的规划实施年限内，对实际的城市建设情况与城市总体规划的内容进行评价，通过与既定的规划标准进行比对，找出城市建设行为的结果是否符合法定规划内容以及符合程度，这是基础性评价的核心所在。在实际的评价工作过程中，城市规划中的最核心内容是土地使用状况。由于总体规划实施状况的多项内容都是通过以土地使用状况为线索获得的，而且土地使用状况是最能直接反映城市建设成果的，所以，进行基础性评价主要是评价城市建设用地的在评价年限内的具体使用情况。可以通过以下两种途径开展评价工作：

（1）根据城市目前的建设成果，绘制实际的土地使用状况图，然后与编制城市总体规划时的法定土地规划图对比，就能找到两者之间的差异情况。通过这一途径既能获得与编制总体规划工作时密切相关的资料，也能提高调查和整理资料的效率，是一个方法熟练、最为常用的途径。但在运用过程中，这一途径也可能存在忽略了一些用地性质不变但曾经建设过的用地问题，会导致结构性评价结果与绩效性评价结果两者之间难以达成一致。

（2）在评价年限内，根据法定规划成果，与规划部门核发的所有“一书两证”进行对比。该途径的特点是工作量大，但可以避免资料不一致的问题。

2 甄别性方面的评价

由于受到各种因素的影响和限制，经过一段时间后，城市建设会不可避免地出现一些与规划设计不同的建设成果。需要通过甄别性评价来剖析产生这些与规划不符合的建设成果的真正原因，并根据总体规划的目标和原则，评价建设成果的合理性同实际使用效果的一致性。通过使用甄别性评价，深入分析规划实施过程中与规划要求不相符的建设成果，为后续总体规划的制定、实施、改进和完善提供更加详细的实例参考。甄别性评价主要通过对建设成果进行合理性和效果性两方面评价。

2.1 合理性评价

合理性评价的主要内容是分析城市建设成果中出现与法定规划成果不相符的具体原因，并判断改变规划决策的合理性。对不符合规划的建设成果进行是否合理的判断是总体规划实施评价中的必要内容，其终极判断标准是在城市建设的过程中，这些城市建设成果是否对让城市变得越来越美好有促进作用。对实施的城市建设项目是否合理进行判断时需要结合相关的政策背景以及特定的社会经济环境等，对项目背后的真正原因进行理智分析。

2.2 效果性评价

效果性评价的主要内容是通过调查建成后的不符合规划的城市建设成果在使用过程中的具体情况，并评价其建设的内容设施与法定规划成果的要求比较是否合理和是否有必要进行调整，其最高判断标准是与规划目标比较，城市建设取得的实际效果是否更好，是否更能体现居民意愿，是否更能推进后续规划的顺利实施。

3 结构性方面的评价

结构性评价的主要内容是根据法定城市规划设计的城市空间结构方案，对梳理后的城市建设所有成果的空间结构进行比对，评价实际城市空间结构的实施程度。城市总体规划主要有3方面的内容：一是对单项要素的组织安排；二是对城市整体结构的组织安排；三是对城市各要素关系的协调，实现统筹兼顾。同时，这也是城市发展需要城市总体规划引导的重要内容。因此，对城市总体规划实施结构性评价既是评价城市各单项要素的具体实施情况，也是评价城市建设成果对改善城市结构方面的效果以及贡献度。值得注意的是，结构性评价中的结构既包含了在规划评价年限内城市建设各项成果之间的关系，又包含了建设和改善城市空间与城市建设各项成果之间的关系。结构性评价主要通过3个方面实现。

3.1 平衡各类用地之间的相互关系

各类城市建设用地在数量上、空间上有着相互关联、相互制约的作用，在总体规划成果中平衡它们之间的关系，是确保城市能够正常有序运行的一个十分重要的基础。在实施规划评估时，需要首先统计分析在评价期内城市建设成果需要使用到的各类土地的使用状况，从而确定在各项用地间土地使用的平衡关系，并且根据编制规划时的土地使用状况，分析城市规划成果中土地使用之间的关系，综合分析这三者之间的关系来判断这些建设成果对土地使用问题的具体影响情况。在分析过程中，还需要注意以下两个相关问题。首先，在实施城市规划成果的各阶段中，是否已均衡了各类用地之间的关系。另外，对于那些在编制规划时已存在的主要问题，城市的实施建设成果是否已针对性地重点解决。例如，一个城市原来存在居住用地紧张、绿地短缺的问题，经过几年的规划建设，工业用地大量增加，而居住用地以及绿地数量却增长缓慢，这说明规划未能得到良好实施。

3.2 评价城市空间结构主要要素的实现程度

城市空间的总体发展布局由城市总体规划来设计和确立，需要特别注意其中的一些基本要素的实施情况，因为他们起着支撑整个空间结构的重要作用，直接关系着能否较好地实现城市整体结构。所以，应通过城市建设的各项成果来分析并评价他们与空间结构的契合程度，这是总体规划实施评价的重要方面。首先需要认识到各城市总体规划的空间结构因素的内涵会有或多或少的差异，涉及的内容也有不同，评价的方法内容也不尽相同，因此，需要对总体规划成果中的各项因素进行分析并确定城市空间结构的主要因素。然后，再通过对这些主要因素的评价判断其实现程度。以下通过评价中心体系以及交通和路网体系这两个构成城市空间结构最主要因素为例予以说明。

3.2.1 城市中心体系的实施程度

在各大城市中，其空间结构组织最关键的一个要素是城市中心体系。实现对该项要素的全面评价需要考虑到各方面的内容。首先，评价城市设施的集中程度。在评价期内，对城市各项设施建设，特别是商业、办公、服务类设施的集中程度进行分析，分析在各级中心地区规划建设的设施所具备的中心功能程度，通过与规划的中心职能与服务范围比对，分析它们之间的一致性程度。其次，评价中心与周围设施的联系程度。关联设施较集中地聚集在一起才能更好地发挥中心作用，因此，需要评价新建设施之间的互相关联程度，以及与已有设施之间的匹配性程度。也要评价与此相关联的交通条件特别是公共交通的改善程度，以及这种改善情况同建设的功能及其中心服务范围的一致性程度。最后，还要评价中心与市民活动的协调程度。需要根据城市规划规定的基本发展方向，分析城市各级中心建设结构关系的调整程度，分析中心及其服务范围内交通的便捷性程度等。

3.2.2 城市交通和路网体系的实施程度

城市空间结构的骨架是城市交通和道路网络系统。在规划实施评价工作中，首先，要高度重视城市轨道交通、城市干道交通以及相关基础设施的建设，结合他们的实际使用情况，对它们的建设情况、与规划图的一致性以及它们的效能作用进行综合评价；其次，要调查所评价地区范围内和次级单元内的次干道交通、支路网系统以及相关联设施的建设情况，并评价路网整体密度的改善程度。

3.3 协调各项建设之间的关系

城市规划的一项重要职责是对各类建设之间的关系进行协同处理，这也是形成城市空间结构的一个重要方法。在对城市总体规划实施评价工作时，应结合例如控制性详细规划等这些相关的下层次规划来综合分析土地的使用情况以及开发强度、城市交通网络与各类城市公共基础设施之间的关系，包括城市中心体系与交通体系建设之间的关系，以及市民居住区范围内的各项配套设施的建设情况等。同时，还要对高强度集中建设地区与周围的交通等设施建设的匹配程度进行重点分析，例如，对一些零星分布的人流量、车流量大的设施建设与周围交通系统或其他相关设施的匹配关系进行特别分析。

4 结语

综上所述，以城市建设状况为基础的总体规划实施评价是一个全面的综合性较强的评价方法，它是根据法定规划的内容和标准在规划实施的评价年限内对城市实际取得的建设成果与规划要求一致性程度的一个判断。本文所探讨的只是一个粗浅的框架基础，后续具体评价工作的内容和方法还需要在实践中继续探讨和深化。