论新时代中国城市规划管理改革及创新方向

周建军

党的十九大对我国新时代的经济社会发展提出了新的目标。新时代的城市建设和规划实践，一方面要致力于实现更高质量的现代化目标，另一方面又必须正视历史积累的各类深层次矛盾，解决发展不充分、不平衡的种种问题。

城市规划管理是一个完整的体系。依据不同的标准或从不同视角出发，可对城市规划管理职能做不同的定义。从体现国家职能角度看，城市规划管理职能包括行政管理和社会公共管理职能；从城市规划管理学角度来看，可分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能等。从宏观角度看，规划管理职能分为国

家治理职能（维护公共秩序及民主法制）、经济职能（引领和调控经济的健康发展）、社会职能（维护城市公共利益和社会公平）。从微观角度看，规划管理职能可分为规划编制管理（批前组织编制）、规划审批管理（批中协调综合及许可把关）和规划实施管理（批后依法监督检查）。城市规划管理的改革和创新课题涉及上述各个角度的问题。

1 城市规划管理改革目标：从单维专业管理到放管服多维综合管理

新时代提出的深化政府职能转变、机构改革和创新行政管理方式等，均要着眼于建设人民满意的服务型政府，主要体现为“创新、持续、服务”3大特点；要运用“体制、机制、制度”联动改革的方法，创新社会治理，提高公众参与度，体现政府为社会服务的基本要求，并要保证全体人民参与国家行政服务和管理，在共建共享发展中有更多的获得感。城市规划管理作为政府行政管理的组成部分，也必须要加快改革和创新，并发挥应有引领和服务职能。传统城市规划管理多以技术标准而施行单向管控，新时代城市规划管理则要走向“放管服”的综合管理新阶段。

1.1 城市规划管理改革以实现公正、公平和永续发展为核心价值目标

城市规划的系统动态过程（编制—审批—批后管理—监督检查）实质上是一种典型的利益博弈过程和结果。利益博弈主体是政府（各级政府）、开发主体（各类开发商等）、规划师（多元角色规划师）及社会（多元个体及群体）；在博弈的规划既不合理健全又不规范公开的情形下，加之缺乏完善的公共利益协调和制衡机制，博弈的结果难免是以少数精英掠夺应有多数人享有的公共资源而暴富为结果。利益多元时代的到来，是市场经济机制和社会结构分化双重作用的结果。市场是一种特定的资源配置机制，主要相对于初次分配而言，再次分配则应是政府的职责。当市场分配成为资源配置的基本机制的时候，市场和社会中的多元利益主体必定会展开博弈（图1）。在这个过程中，政府和公众等的作为和作用亦是不可或缺的；基于公平公正和永续发展目标的取向是城市规划的正确取向和不变的管理底线。

以“多规合一”为原则，在国土空间体系中划定“三线、三空间和四区”，这是城乡永续发展的底线和底板，是规划“一张图”的基础信息和工作前提。以“一张图”为统领，在统一各项基础数据及底图信息基础上，做好各领域规划叠加分析、冲突差异解决后，使得所有规划合图和精准落地，实现“坐标统一、边界统一、技术参数统一、分类办法统一、运行规则统一、管理措施统一”，从而确保一张图纸干到底，推动城乡发展科学协调和永续发展。

1.2 城市规划管理改革以制度性、系统性和结构性创新为重点

按照十九大和党中央国务院行政审批制度改革的要求，以“放管服”为主线进行系统性结构性改革。“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即公共监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境。“放管服”改革是否到位，一个重要标准是看是否为群众生活及办事增便利。

传统以技术流程为核心的规划管理制度存在许多结构性缺陷和问题，在法理情上均存在一定的不合理性和不适应性；特别是面对新一轮行政审批制度改革，规划部门尚无实质性的改革和创新，不主动作为，甚至集体失语，其结果就是城市规划就会被逐渐边缘化、弱化或淘汰。“放管服”改革对城市规划管理而言，对内要改革传统的行政管理理念、流程、体制、机制和相关法律法规，实行观念转变、流程再造、功能重组、结构优化、法规重建，提升政府治理现代化水平和能力；对外要提升行政便利化水平，使之更加适应新时代中国特色社会主义发展和改革开放的新要求，其重要手段是要大胆用足用好高新科技来推进改革和创新，充分运用大数据、互联网、云计算及人工智能技术等提高办公效率和服务质量。按此要求，城市规划管理进行制度性、系统性和结构性改革具有迫切性和必然性。

图1 新时代城市规划多方利益主体博弈图

2 城市规划管理职能定位：从“粗放全能无界”走向“精准有限有界”

城市规划管理属于政府行政管理范畴，城市规划管理职能一般由政府“三定”方案具体界定或授予。随着政府自身改革力度、广度和深度的不断加深、加大和加快，城市规划管理职能定位之调整、完善和改革的必要性不言而喻。

2.1 城市化规划管理主体角色分异、分化和分层之多元性

我国现行的行政制度及其多变特点对城市规划管理职能（三定）影响往往具有决定性和颠覆性作用。建国以来的每次机构改革对城市规划管理职能都有不同程度的影响；2018年的全国人民代表大会通过决议，将城市规划管理职能从住建部划到自然资源部是一项重大的调整和改革，其深远影响和作用还有待观察和实践检验。但不管怎样，城市规划管理的基本职能是明确的，不过实施主体的变化影响是一定会有的。建国以来建立起来的较为完善的城市规划学科体系和城市规划管理实践基本制度体系，似将面临一次大考验和大调整。

在我国的现实行政体制和运作中，行政机构能否独立设置是决定其职能发挥的决定条件之一。从趋势上看，未来城市规划管理职能发生以下变化和多元主体也是必然的：一是“分”，即城市规划管理职能从传统住建部划至自然资源部；具体细节划定，分工和运作规则目前还不明确，特别是如何无缝过渡和有机协同，减少调整引起的新矛盾和脱节仍有待解决和实践验证；二是“合”，即城市规划和国土利用规划等“多规合一”成为常态和法规化；三是“转”，即城市规划管理宏观、中观、微观职能逐步多元化，分化、转化和精细化，并分别转到其他不同的职能部门，需要一定的磨合期和法规调节；四是“统”，即在“多规合一”“一本规划”和“一张蓝图”的统领下，统一规划管理平台，统筹协调，统筹兼顾，更加集成高效，在便民优商的基础上建构起城市规划管理和运作的新体制和新机制。总之，城市规划管理必须要走向综合、多元、多主体共治的精细化分工和合作的新格局，城市规划管理职能将从全能无限走向有限有界，并更加注重综合集成的有限精准规划。

2.2 城市规划管理职权、职位和职能之有限性

在新时代，需要提出规划管理的有界职权（权力边界与权力约束）、有限职位（权力等级与权力大小）、有度职能（权力作用与权力功效）命题。我们应该平静而清醒地认识到，城市规划在复杂多变的巨型社会系统中只是一个作用有限的主体，其表现和表达亦很有限，需要让城市规划管理回归其真实和有效的现实之中。对此一定要持客观的态度。

因此，加快城市规划职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效发挥社会力量在规划管理实施中的重要作用。确保依法行政是十九大对政府职能转变和改革的要求和建立服务、法治和责任政府的庄严承诺。同时国务院把“放管服”作为转变职能的突破口，通过城市规划管理职能“定界”，规划审批“减法”，批中、批后监管做“加法”，公共服务做“乘法”，精准施策，有所为、有所不为，真正实现规划管理把“放”的坚决放开，把“简”的坚决精简，该“管”的真正管好，该“服”的服务到位（图2）。

图2 新时代城市规划管理主体关系构成与演绎方向

3 城市规划管理方法更新：从传统封闭技术流程管控走向开放共享综合智慧协同

城市规划管理方法既是与知识相关，更是关乎实践智慧；既是实践经验的总结和提炼，又是系统化的实现目标和解决问题的工具。以不同的方法去处理城市规划管理事物，其结果必定不一样的；科学和有效的方法是确保规划目标实现的重要手段、路径和保证。

3.1 城市规划管理过于封闭和技术化制约规划管理方法更新

城市规划管理方法更新的重点，应是在宏观、中观和微观3个方面加以系统性调整和完善。宏观层面是方法论范畴，更注重以解决城市发展的不充分、不平衡问题为目标的理论体系或知识系统。主要包括规划管理的问题类型、任务、工具、方法技巧的认知和普适性原则。而微观实践中的方法则是具体为实现规划目标采取的具体手段与行动方式（包括途径、步骤手段等）。

新时代要求城市规划管理也必须由重审批、轻监管的传统方法，转向更加注重事中和事后监管的新方法论构建和创新。特别是十九大要求加强政府行政职能改革、理清市场与政府职能边界，加大行政审批制度改革，如证照分离、先照后证、多证合一、多测合一、多验合一、多规合一等，都对规划管理的具体方法、流程和制度提出了新标准、新技术和新要求。由此，规划管理的传家宝“一书三证”的基础和环境也必将受到影响甚至改变，规划的许多前置条件和评审监管方法也都必须服从和服务于中央“放管服”的总体要求，并同时从具体操作方法上做制度性调整和改革，以适应我国城市规划管理的新需求和新发展。

3.2 城市规划管理方法更新重在制度和顶层系统重构

城市规划管理方法更新表象是技术或流程层面的问题，但实质上均是由顶层制度所决定的，所以按新情况、新要求解构和重构制度体系就尤为重要和迫切，否则过度技术的刚性制度与求变的操作方法矛盾和不协调就难以避免。在市场经济制度条件下，城市规划管理重在制定对管理主体（政府）和对象（市场）的允许性、选择性和禁止性制度规范，体现有所为、有所不为的原则。

城市规划管理方法的更新重点工作是制度顶层的解构和重构：一方面是方法更新，目标是要建设更为高效、有效的开放透明服务体系，改变传统城市规划的封闭且单项技术流程管控的桎梏；另一方面要充分利用现代科技和信息技术（包括人工智能）为支撑构建“多规合一”的规划管理开放共享和透明的综合管理平台，该平台融合多规合一业务平台和建设项目审批综合管理平台，支持各部门之间、省市县镇之间空间信息资源共建、共享，项目生成业务协同办理，建设项目联动审批，以及检测评估等综合闭合系统和开放共享系统。这个系统注重对外一口受理、办理和归一，对内加减乘除并联并行、集成创新，形成高效的综合管理新平台（图3）。

图3 新时代城市规划管理方法更新内容与方向图

图4 新时代城市规划管理绩效评估体系框图

4 城市规划管理绩效评估：从内部自测参考走向开放和问责

对政府政绩考核涉及经济绩效、社会绩效、政治绩效、管理绩效和服务绩效等多维度的绩效评价。对城市规划管理的绩效也很难用1把尺去简单评价或考核，但其评价标准和取向趋向开放、透明和严格精准却是必然的，而且评价或考核的结果也越来越受到内外部的重视和关注，从而成为城市规划管理改进服务、提高效率、提高能力水平和对行政人员奖惩的重要依据[1]。

4.1 城市规划管理绩效考核坚持以维护公共秩序、合理配置公共资源和保障公共利益为原则

城市规划管理的绩效目标，一方面是缓和各种规划矛盾和冲突，建立与维护规划实施的社会公共秩序，保障空间范畴的公共资源和公共利益的合理配置；另一方面是要提高规划管理效率与能力，提高服务质量，提高社会公众的满意度，加强与改善规划管理的公共责任机制。

目前对城市规划管理绩效的考量，主要包括以下6个方面：一是规划履行职责方面；二是规划执法公正方面；三是规划政务公开方面；四是办事效率方面；五是服务态度方面；六是清正廉洁方面。规划管理职能绩效评估方法主要有书面描述法、关键事件法、评分表达法3种，而所有的评价过程都应是“背靠背”及公开化和社会化的。基于社会公众参与的评估，其真实性、针对性和有效性都会较高，从而有利于被评单位找出问题、发现不足，并针对问题加大整改力度，从而也有利于规划管理工作效率和服务水平的全面改进和提升（图4）。

4.2 城市规划管理绩效要坚持以公众参与

度、获得感和公众满意度为标准

城市规划管理职能绩效的社会化和公开评估完全改变了原封闭式专家型的单一技术评估；总的趋势是，规划管理职能绩效评估要注重于社情民意表达度、公共利益普惠体验度和规划服务社会公共满意度这3个方面。

为此，需要建立起以真正社情民意需求为导向的规划理论、规划制度和规划运行机制；否则，规划实效既不是致力于实现公众的美好理想，更无法得到公共的理解与参与，成为脱离社会利益追求、脱离公共需求、脱离民意表达的“概念规划、纸上规划、表现规划”，进而必然也是无用或无效的规划。

城市规划的功效最终的评价主体必然是生活在这个城市的社会成员，评估就是要测度他们对城市规划作用的感受度和体验度（获得感），亦即城市公众实实在在能感受、体验和享受因城市规划带来城市生活的更美好的方方面面；同时，这种感受和体验必须是可持续和公众一致认同的规划实效。实质上，规划工作的一切出发点和归宿都是为居住在这个城市或地区的人们创造更好、更美、更舒适、更满意的生活环境，从这个目标出发反推，自然会得出评价一个规划实效的优劣客观标准也必然只能是公众的满意度。总之，对规划的评价最有发言权的也自然是生活在城市的社会大众[1]。

规划应直面和关注公众最直接、最现实、最需要的民生问题，因此，把对规划评价权交给公众又是转型社会的必然要求。这在无形中也就打破了多年来规划往往以政府领导的认可和技术专家的评估为准则的成规。换言之，改革就是要针对规划管理职能绩效建立起全方位和开放的综合评价体系，而这个体系的核心指标即是社会公众的获得感和满意度。

5 城市规划管理的运作创新：从重批前管理走向多元开放全过程综合治理

城市规划管理运作创新，是从城市规划管理到治理的提升资源配置效率的新活动，是其理念更新为行动创新的全过程；因而既涉及思想观念、理论、制度、政策、组织创新，也有赖于技术方法、实践运作等创新，是具有技术性和非技术性变化的复合式创新。就目前而言，我国城市规划管理运作创新主要应从以下几个方面找寻突破口：一是城市规划管理理念创新，二是城市规划管理组织创新，三是城市规划运作制度创新。

城市规划从管理到治理改革和创新是新时代国家治理体系和治理能力现代化进程中的必然客观要求。而国家治理体系现代化是一个开放系统，从管理到治理运作的转变含有3个方面的重要转变：①行为主体从单一化向多元化转变；②运行模式由单向垂直向交互复合型转变；③运作方式从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。治理是指“各种公共或私人的个人和机构管理共同事实的诸多方案的总和，使相互冲突的或不同利益得失调和，并采取联合行动的持续过程”，很显然，城市规划管理运作即属于此范畴。

5.1 加快形成多元、开放、共享和智慧集成是城市规划管理走向治理之势

随着我国市场经济体制的逐步完善，更多的经济行为由市场机制来决定，而城市规划管理职能成为政府重要的公共管理职能之一。城市规划管理运作则开始由“计划、管制、调控”，转变为“调控、监管、服务”；从计划指令和行政管控，转向技术指导和公共服务（图5）。

图5 我国规划建设工程行政审批改革目标与要点框图

围绕城市规划从管理到治理改革创新，城市规划管理运作的重点在于抓好以下3个方面改革和创新：一是城市规划管理主体由单维化向多元化转变。以往传统城市规划管理主体只是政府，而现代城市规划治理主体还包括社会组织乃至个人，形成政府负责、社会协调、公众参与、法治保障、善治良政的新社会治理创新体系。实际上，这是体现了城市规划管理向多元共治理念转变，势必要改革传统的城市规划学科结构和管理实践的体制、机制和法治体系与结构，而且必须是从顶层到基层的全面系统整改的改造、再造和集成创新。二是城市规划管理运作模式由内向、强制、刚性向复合、合作、包容的转变。城市规划是城市发展的未来蓝图，是未来城市永续发展的大纲、准则和行动指南。毫无疑问全体市民是城市命运的主人和发展主体，一切规划都必须以人民为中心。城市规划管理也必须真正走向多元、多目标、协商、协同、复合和包容发展的新治理模式和方向，而绝非单一技术方案定终极城市大计的静态图文（规划成果），从而走向倡导合作透明，参与和平、法治等持续协调的治理式城市规划管理和运行新模式。城市规划成果也将更加需要简化易懂明了，成为多层次社会共享的政策导向。三是践行理念由注重前期“管审批”向更加注重批中、批后“全过程”监管转变。城市规划的功效和价值是将美好蓝图变为现实以回应人民对美好生活的向往之愿景。因此，传统的基于经验的粗放、封闭式规划管理必须加快改变和创新；城市要实现高质量发展，有待于整个行业针对新时代新要求做一次系统全面的适应性改革和创新，唯此城市规划管理运作才能实现从管理到治理的提升和发展。

图6 新时代中国城市规划管理创新构成与方向图

事实上，十九大以来，国家治理体系现代化和行政机构和审批制度改革对城市规划行业影响极大，其结果仍有待观察和关注，传统住建系统规划职能整体划转至自然资源部虽在意料之外，但也值得业界反思；城市规划行业长期跟不上国家发展和改革的步伐，其结果必定是被改革。不过，我国许多城市如厦门、海南、北京、深圳等主动加快城市规划管理改革和创新，积极探索中国特色的规划管理的新路，拓展了城市规划行业和事业发展的新天地。这种结合本地发展需求的改革实践探索和创新值得各地学习和借鉴。

5.2 加快走向科学、高效、便利, 建构共享透明综合的服务平台是城市规划治理之本

城市规划管理改革的总体目标是简政放权，提高效率，服务便民，优化营商环境和提高城市规划治理的现代能力和水平。综合全国现有政府行政审批改革和实践成果，有浙江“最多跑一次”，江苏“一网通办”，上海“证照分离”等，这些先进和有用的经验已经得到了推广复制。近日《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发【2018】33号），对包括城市规划管理在内的全覆盖项目审批改革提出了新要求，从而“使市场在资源配置中起决定性作用”得以落实，并重塑了政府和市场关系。这是一场政府管理经济社会方式的创新和革命。

城市规划管理涉及城市规划目标和空间资源逐步、逐层、逐项实施的全过程；城市公共空间资源的合理配置、宏观调控和确保城市永续发展是城市规划管理的要义和宗旨，它的表现形式就是城市规划的编制、审批、实施及批后监管等系统管控。国务院深化投资项目审批改革意见提出，5年内工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间要压缩一半。城市规划管理审批改革首当其冲，贯穿全过程，必须全方位、全过程、全要素优化流程再造，包括推进“多规合一”，淡化前置、并联审批，多图联审，多测合一，多验合一等审批改革。重点主要包括以下几个方面。

一是规划编制全面实行“多规合一”，这是改革前提和基础。以往各类规划各自为政，标准不一，互相矛盾，重复交叉互相制约等，造成了行政审批效率低下，群众意见大、社会批评多的客观现实。因此，必须从顶层设计入手制定“多规合一”标准体系，为新一轮城市规划行政审批制度的建构奠定基础条件。

二是在规划审批综合管理中全面实行“六个一”综合管理运行新体系。城市规划审批制度的改革目标是简政放权，便民优商，提高效率和降低成本，让数据和信息多跑路，让企业和群众少跑路，甚至实现不见面就审批的效率等。目前已有许多改革试点，成功的经验正在向全国复制推广。城市规划建设项目审批制度改革集中体现在“六个一”，即“一本规划统、一张蓝图管，一个系统运，一个窗口理，一张表格报，一套机制处”，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，以及“一份材料、多次共享，一次审查、多方共用，一次测验、多方共用，一次验收、多方认可”等“四个一共”办法及规定，可以大大减少重复性，减轻企业负担，提高办公效率。

三是在规划实施上突出形成“规划（技术成果）→导则→条例→法规”四位一体的新法规保障体系。亦即，城市规划实施在规划编制和审批完成后还有许多批中、批后的监管责任。

因此，加强批中批后监管对规划的实施十分重要与关键，需要建立与工程项目审批制度改革和规划编制改革相适应的监管体系，全面推进“双随机公开”监管，加大系统立法推进，加大监管监察力度。严肃查处违规行为更显重要和必要，特别对告知制承诺制容缺审批、后补前置审批和其他先证后照等改革中的新情况，必须加快针对性制度改革和应对措施，环环相扣，防止新的失控、缺位和不到位，特别要加快构建有效的系统性批中、批后管理监管法规办法和操作细则，防止顾此失彼，留下新的后遗症。因为以上3大改革都是相互关联的系统整体，而传统擅于批前审批管理的规划部门如何加快转向不擅长而又缺乏系统规则的批中、批后监管的新情况无疑又是一个新的考验，正因为行政审批制度改革是刀刃向内的自我革命，无论从宏观顶层系统制度设计，还是中微观实践操作，都必须统筹兼顾协调各方，既要突出重点、先行先试，又要系统布局，整体推进（图6）。

我国城市规划管理运作创新必须先破后立：破的是因循守旧、自我欣赏却以为“善作善为”的固有城市规划管理制度和机制；立的是符合中国新时代改革、开放和发展要求的新理念、新制度、新机制。这绝非简单的技术革新，而应是一场从上至下的的顶层解构和重构后的系统设计和运作制度创新，真正建立起中国特色的城市规划管理新体系，从而引领和服务我国新时代的城市高质量和永续发展。

6 结语

新时代我国城市规划管理改革和创新迫切需要加以自觉自省、改革和创新。在上述讨论的基础上，笔者认为今后要重点做好以下3方面的工作。

一是加快构建城市规划管理新理论体系。理论是行动的先导，转变规划管理理念是以理论创新为前提，而且应是自觉和自省，主动改革更是关键。城市规划管理必须以城市让生活更美好为出发点和归宿。要义是必须更加突出体现以人民为中心的思想、理念和行动，体现品质好规划，更美好城乡，把中国城乡打造成人民满意的生态花园、精神家园和生活乐园。构建中国特色社会主义的城市规划管理新理论体系。

二是加快形成城市规划管理新制度体系。创新同样是城市规划事业发展的不竭动力，我国城市规划管理急待改变上下不对应、理论与实践脱节、知行异化及政策和制度不得要领等问题和短板。要义是必须改变过往僵化、固化、封闭式的内循环式的城市规划管理理论、制度机制和技术范式，自下而上加快对传统城市规划管理制度和机制等实施结构性改革和创新，核心是要突出体现城市规划管理的引导、协调、服务、管控基本职能公平优先的天职和实践特质，并将变化的新情况、新问题、新需求融入城市规划管理根本性、制度性和结构性改革之全系统、全过程、全领域中，让城市规划管理成为政府管理创新的先导和示范，全面提升社会对城市规划管理满意度、信任度和支持度，真正体现管好规划为人民的中心思想。

三是加快构建城市规划管理专业化、集成化和智能化新综合平台体系。城市规划管理是一项复杂的系统工程。互联网、大数据和云计算已成为城市基本公共设施，为城市规划管理科学、高效、便民等提供了强大的科学技术支撑，更加需要规划管理部门用系统集成的理念整合、发现和解决规划管理中的复杂问题，缺陷和隐患，及时发现和修正管理制度、机制和方法，使规划管理更趋人性化、便利化和智能化，真正实现城市让生活更美好、规划让城市发展更优质的目标。

（特别感谢同济大学建筑与城市规划学院赵民教授的悉心修审和指正。）