人力资源服务业转型升级：制度障碍与策略路径——以上海为例

□ 董良坤

一、引言

加快人力资源服务产业发展的转型升级,既是培育人力资源服务新经济、发展新动能和产业新引擎的重要途径，又是提升人力资源服务业为实体经济服务能级的战略选择。

党的十九大报告提出，要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”[1]。这是国家层面首次对人力资源服务业的高质量发展进行战略部署，标志着人力资源服务业的转型升级发展正在进入一个新的“时间窗口”。某种程度上看，这也是体现更好实施人才强国战略和就业优先战略的制度安排，意味着对人力资源服务业发展从政策引导到市场培育、从平台到服务能级、从技术应用到商业模式、从产业集聚到产业融合等提出更高要求。

数据显示，人力资源服务行业的创新发展及所扮演的经济角色越来越重要，正在成为现代服务业特别是生产性服务业的重要增长点。据人力资源和社会保障部统计，2018年国内人力资源服务业总营收1.77 万亿元，同比增长22.69%，连续3年保持20%以上的年增长率；各类人力资源服务机构3.57 万家，同比增长18.37%；从业人员64.14万人，同比增长9.89%[2]。另据上海市人力资源和社会保障局统计,2018年年底,全市共设立各类人力资源服务机构1,500余家，2018年全行业营业总收入超过3,400 亿元,同比增长22.4%[3]。显而易见，不管是源于人力资源服务业的内生发展需求，还是政府职能的体制推动力量，都在不同程度地加速推进人力资源服务业转型升级的进程。

但客观来看，在人力资源服务业快速发展的同时，也面临着体制约束、制度瓶颈和产业发展不平衡、不充分等问题，特别是在人力资源服务业管理体制机制和人才管理等方面依然存在着深层次问题有待进一步破解。因此，推动人力资源服务业的转型升级，加快培育高质量产业发展体系和形成新动能，既是服务国家战略的时代需要，又是加快行业自身发展的内生需求。

基于上述认识和基本判断，本文选取并聚焦人力资源服务业发展的转型升级视角，结合产业跨界与融合的发展趋势，以上海为例，通过对人力资源服务业传统动能的形成路径及特征梳理，在分析影响人力资源服务业转型升级的机遇条件与制约因素基础上，主要从市场开放、产业链升级、平台整合、技术应用、营商环境改善等方面，提出推动人力资源服务业高质量发展的框架路径及政策建议，对提高人力资源服务业为实体经济服务的能级具有实践意义。

二、概念界定与文献综述

（一）相关概念释义

1.转型升级的内涵界定

“转型升级”的本来语义，一般泛指产业发展由低层次向高层次的转换过程，既表现为产业规模效应，又包括产业结构的高度化。因此，作为体现特定产业发展方式转变或显著变动的状态，产业转型升级与产业体系、产业结构、动能转换和技术应用等因素密切相关，不仅蕴含着产业间生产要素组合与产业资源掌控力升级，而且表现为产业链、价值链和创新链的提升与优化，其核心在于产业发展理念、结构、途径和动力机制的转变，从低产出、低质量、低效益转为高产出、高质量、高效益，即产业高质量发展的要素集合与资源整合。刘唯[4]提出，“互联网+”作为推动经济和社会发展的新范式，传统产业与互联网的融合渗透是现代产业转型和升级的主要推动力，其本质含义不仅是信息化，而且是传统产业的数据化、智慧化。余东华[5]认为，现阶段经济转型主要包括改革开放、体制创新、技术创新、产业结构转换和产业升级，还包括技术创新导向的民间资本投资、农业现代化、新型工业化、提升内需、人口质量红利及新工业革命所带来的新技术、新产业、新模式和新经济等。

2.产业融合与转型升级

产业融合是指不同产业体系之间或同一产业不同行业、不同领域相互渗透交叉并融合为一体而形成新产业的动态过程，也是提高产业竞争力的重要组织形式，对提高产业价值创新能力和改善产业绩效具有促进作用。周振华[6]认为，产业融合是产业发展及经济增长的新动力,可以增强市场竞争性和新市场结构,促进资源整合,以及带来就业增加与人力资本发展等。严奇春、和金生[7]从知识创造与知识扩散视角分析产业融合发展的动因及规律,认为产业融合过程是知识创造与扩散的过程。

从特定产业实践的角度看，讨论产业转型升级对高质量发展的影响变量，需要关注如下因素。（1）新增长点的不确定性。源于产业融合过程中衍生的人力资源服务新产品、新技术和新模式的运用，可以提高人力资源服务消费的需求层次。（2）新技术运用的不确定性。源于技术进步与快速迭代，通过深度实施“互联网+”人力资源服务，需要强化新技术的跟踪研究与深度运用。（3）新业态、新模式等的不确定性。要通过放大人力资源服务产业新动能的扩散效应，推动传统的基础服务产品供给服务业态向价值链中高端产品业态提升。从相关性影响因素看，产业融合作为推动人力资源服务业转型升级的驱动力量，也是促进人力资源服务业内涵发展的客观要求。

3.动能转换与产业转型

产业要素禀赋与支撑能力所构成的产业升级动力体系，主要包括旧动能和新动能，或者称为传统动能和创新动能。干春晖[8]研究认为，可以从区域、投入要素、市场开放、改革等角度理解新旧动能转换，这些新动能不同于以往积累爆发式动力，而是具有融合、渗透性的特征。余东华[9]提出新旧动能转换的基本内涵，包括加快培养和发展新动能、改造和提升传统动能，发展以新技术、新产业、新模式、新业态为代表的新经济，实现新旧动能的转换接续。权衡[10]提出，要应对结构性紧缩，需要通过供给侧改革提升产业发展的新动力，改进资源的错配率，深化体制机制改革，优化政策，营造公平竞争的环境。

从内涵的角度看，传统动能是指一个产业或行业基于市场规模、集聚形态、绩效目标等导向的要素配置能力，还宽泛地覆盖利用传统经营模式经营的第一、二、三产业等。其主要特征为资源投入、规模扩张、政策依赖、技术模仿、商业模式同质、传统业态主导、中低端服务出口和粗放经营等外延型表现。新动能则是指一个产业或行业基于内涵型、质量型、效益型等目标导向而形成的产业新动力，既表现为新技术、新产业、新业态和新模式的形成，又表现为新技术对传统产品业态的融合改造与提升，其主要特征为制度引领、创新型主体支撑、要素驱动与市场驱动、新技术运用、新兴业态与中高端价值链、行业增加值与贡献度等内涵式发展。由此可见，产业升级只是相对于传统动能而言，带有一定的产业周期和行业发展的阶段性特征，其本质在于构建现代产业体系和产业的高质量发展，既要考虑技术进步对产业发展的影响深度与改变程度，又要关注新供给带动新需求、以新需求支撑新供给的制度改革等因素。

（二）文献回顾

1.一般产业转型升级的途径

蒋兴明[11]提出，产业转型升级的路径主要有研发、品牌、标准、市场、政府等要素。其中，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及对产业转型升级具有的重要促进作用，同时又要重视政府引导和支持，主要体现在培育产业转型升级的环境等方面。张银银等[12]分析了创新驱动传统产业向战略性新兴产业转型升级的机理，并提出了创新转型升级的实现路径。杨俊峰[13]认为，推动现代产业体系的形成，促进产业发展走绿色、低碳道路，这也是新常态下产业结构转型的优化路径。涂圣伟[14]基于对传统路径依赖的分析，认为产业转型所必需的技术和制度创新往往具有明显的路径依赖特征，其所形成的锁定效应会阻碍产业高质量发展。

2.特定产业转型升级的动力机制

张述存[15]认为，目前国内经济发展动力处于从要素驱动和投资驱动向创新驱动转变的关键期，应充分发挥市场、政府与社会的“三引擎”作用。中国人民大学宏观经济分析与预测课题组分析并提出全球技术进步放缓背景下国内经济新动能的构建。陈文杰[16]提出国家将促进产业融合的发展作为加快产业转型升级、培育经济发展新动能的一种重要手段。杨俊峰提出，科学技术发展，成为打造产业结构转型升级的重要“引擎”；需求结构升级，成为推动产业结构升级的动力源泉；而组织结构改革与创新，则可以加快产业转型升级的步伐。2018年《中国产业发展报告》指出产业新动能的形成主要来自科技创新、需求变化、制度变革三个方面。

3.人力资源服务业高质量发展的影响因素

孙建立[17]提出，推动人力资源服务业高质量发展要以供给侧结构性改革为主线，加大在人力资源服务业政策、产业、技术、模式等方面的创新节奏，引导人力资源与创新驱动发展相协同、与产业转型升级相融合，助推质量变革、效率变革、动力变革。余兴安[18]认为，要构建以人力资源服务为主轴的现代生产性服务体系，人力资源服务业的未来之路要立定根本，更充分发挥核心功能，要拓展空间，在协同发展中开拓新的服务领域。谭永生[19]认为，促进人力资源服务业高质量发展，关键是要引导人力资源服务业加快转型升级，支持不同机构实现错位发展。田永坡、李羿[20]对比全球民间职介服务状况，总结我国人力资源服务业专业化程度不够高、个性化和综合型服务能力不强的特点，提出要改善这一状况，应结合我国创新驱动和人才强国战略及供给侧改革对人力资源服务的需求，进行产品创新和人才队伍建设，提升行业发展质量和国际竞争力。吴帅[21]在分析“互联网+”对国内人力资源服务业的影响趋势时提出，“互联网+”模式一方面重构了人力资源管理生态，另一方面也为人力资源服务带来了新的工具和思维。杨伟国[22]建议人力资源 （资本）服务产业转型要以专业与技术转型为核心，以人力资本要素转型为基本载体，政府加大人力资本服务基础研究和人才培养投入是基本路径。

综上所述，从一般意义上的产业转型内涵与外延展开，到人力资源服务业转型升级的相关性因素讨论，尤其是围绕产业高质量发展的研究取向，聚焦在人力资源服务业转型升级的过程，事实上也是培育人力资源服务业新动能的逻辑结果，并外化为改造与提升传统人力资源服务消费升级的市场需求。

三、产业形态演进及其主要特征

上海人力资源服务业的发端及成长轨迹，基本上和国内人力资源配置的市场化进程同频共振，其演变轨迹遵循“人才流动——人才市场——人才服务业——人力资源服务业”的逻辑沿革，经历从计划经济体制下的统包统配到以市场机制为主要配置手段的根本性转变。从原有人才市场、劳动力市场不同的管理体制，到大部制改革后人力资源市场的统一规范及整合，上海人力资源市场的发展过程、时序特征及政策取向，某种程度上与国内人力资源服务业成长、发展的演进过程同步。

（一）产业形态演进的过程描述

1.历史维度：人力资源服务业最初的行政化动能

从市场演进看，从20世纪80年代中期开始，随着人力资源市场化进程加快，以上海为代表的国内人才服务业态开始引入市场机制。其中，1994年10月，人事部与上海市人民政府共同组建的中国上海人才市场正式挂牌，主要通过人才交流、培训评价、供求信息服务、人事代理等一系列服务功能，为各用人单位和各类人才提供专业化的公共人力资源服务。这一标志性事件，对于理解现实条件下上海人力资源服务业的传统升级具有源头意义，也是后来演进并构成人力资源服务产品体系的最初形态，与当时特定背景下的人才市场与劳动力市场的分权管理体制相适应。这一阶段还没有出现真正意义上的人力资源服务业概念，上海的人力资源市场管理基本上还是以行政性手段为主，这也体现人力资源服务业在其特定发展阶段以行政化动能为导向的体制特征。

2.改革维度：开启人力资源服务业的市场化转型

作为中国加入WTO 以后国内第一例国有人力资源市场改制，2002年4月，中国上海人才市场拆分为上海人才有限公司和上海市人才服务中心，同时组建上海人才中介行业协会、上海市工商行政管理局检查总队人才市场监督管理处，这不仅是政府所属人才服务机构的第一例市场化改制，而且标志着政府宏观调控、行业自律、市场运作和公共服务四位一体的人力资源服务业发展的制度框架基本形成。总体来看，这一时期上海人力资源服务市场发展以国有企业改制、产业结构调整和加入WTO为背景，主要还是探索市场化服务和公共服务的“双轮”联动，只是在具体操作上主要由人事、工商等职能部门对机构管理、业务管理等实行职责分段与共同监管。这也可以反映，上海人力资源服务业的“原生”产业基因培育积深已久，虽然当初的行政动能及惯性影响力依然在起作用，但是人力资源服务业的市场化力量正在快速形成。

3.开放维度：培育人力资源服务业的国际化能级

从时间窗口看，2001年9月，人事部、国家工商行政管理总局联合发布《人才市场管理规定》，是中国加入WTO 后国内人才市场正式开放的标志。此后，2004年1月,根据《中外合资人才中介机构管理暂行规定》，凡符合条件的外资人才中介机构可与中方人才中介机构依法成立中外合资人才中介机构，这也意味着上海人力资源服务市场正式向外资开放。其中，自2006年8月1日起，浦东新区试点向外资进一步开放人才中介服务市场，即在浦东新区成立合资人才中介机构，外方可以控股，但拥有股权比例最多不超过70%，这在国内尚属首次（以往这一比例仅为40%）。2013年9月，上海自贸试验区总体方案又推出六大服务领域扩大开放具体措施，并以“负面清单”形式发布。其中，涉及专业服务领域的人才中介服务开放措施，标志着国内人力资源服务业开放进程中第一次引入和使用“负面清单”模式，这也是人力资源服务业准入从事前监管转向事中事后监管的重要标志。2015年，根据国务院发布的新版自贸区“负面清单”，上海自贸试验区进一步取消外商独资设立人力资源机构限制，标志着上海人力资源服务业更大程度对外开放的制度安排和深度参与全球人力资源服务市场分工合作。

4.创新维度：人力资源服务产业集聚的平台模式

2010年11月，作为国内人力资源服务领域第一个国家级的产业集聚园区，中国上海人力资源服务产业园区的揭牌创立，标志着人力资源服务业集聚发展的进程加快，不但有利于促进人力资源服务市场主体动能培育，而且有利于引导和推动人力资源市场化配置服务的平台动能创新。据统计，目前该园区已集聚260家不同类型的人力资源服务企业和相关产业链机构，以税收规模为代表的经济贡献度始终保持年均20%以上的增长态势，仅2017年税收规模就达到13.86 亿元[23]。

从政策赋能角度看，上海在2008年9月就率先出台《上海产业发展重点支持目录（2008）》， 第一次把“就业和创业咨询及培训等人力资源中介服务”列入“专业服务业”重点发展领域之一；《2009-2012年上海服务业发展规划》提出，要“鼓励就业中介和创业咨询及培训等人力资本中介服务”；2010年4月，《关于进一步促进上海中介服务业发展的若干意见》提出，“要保持人力资源服务业快速发展态势，培育扶持若干家在国内外具有较强竞争力的人力资源服务机构，基本形成统一开放、竞争有序的人力资源服务体系”。

从生产力布局看，适应供给侧改革对增加人力资源服务供给能力的多样化需求，人力资源服务产业集聚的物理空间和影响范围进一步扩大，依托人力资源服务产业园区涵盖的产业链更加丰富，人力资源服务产业 “生态圈”建设与产业升级的相关性更加紧密。以中国上海人力资源服务产业园区为标志的产业集聚模式创新，对国内人力资源服务产业集聚发展具有示范效应和引领优势，某种程度上孕育着人力资源服务产业转型升级的新动力。

（二）主要特征判断

追溯上海人力资源服务市场改革与扩大开放的制度安排，既表现为多元化、多层次的人力资源市场服务体系基本形成，行业发展的整体实力和服务质量不断提升，其服务经济社会发展的新动能逐渐显现，又体现在引进国外先进的人力资源服务项目、技术、标准和模式，以及人力资源服务产业链的国际延伸、供应链全球整合和高端价值链提升等方面强化国际合作，进而促进人力资源服务业的国际竞争力提高。由此，也预示着人力资源服务产业发展正在进入一个转型升级的“窗口期”，促使人力资源服务业正在呈现从规模增长转向高质量发展、从外延发展转向内涵提升、从形态发展转向产业功能提升等显著特征。

1.产业规模的持续增长，为人力资源服务业的结构调整提供较大韧性空间

以2017年数据为例，当年上海人力资源服务业营业总收入为3,111 亿元，占国内的21.6%[24]，行业营收规模连续居国内首位，这也表明行业本身的发展进程正处在一个从量到质、从形态到内涵提升的“时间窗口”。

2.逐步扩大市场准入的制度安排，促进人力资源服务业的国际化内涵提升

据不完全统计，以全球财富500 强、全球人力资源服务业前3 强的Adecco（德科集团）、ManpowerGroup（万宝盛华）、Randstad Group（任仕达）等为代表，全球主要知名的人力资源服务外包供应商、招聘外包供应商和顶尖猎头企业、咨询公司等都已悉数进入上海乃至国内其他的腹地市场。

3.完整的产品业态和系统的产业链优势，为产业升级提供良好的市场条件

从服务业态和产品链条角度看，从中低端的传统人力资源服务业态到价值链中高端的新产品、新业态发展，在丰富多层次、专业化的人力资源服务供给基础上，为产业转型升级及转向中高端发展提供了现实基础。

4.数字化技术运用正在成为人力资源服务业高质量发展的新动力

以“互联网+”、云计算、大数据等为代表的新技术应用正在改变和颠覆传统的人力资源服务业的产品结构、商业模式、组织形式和平台网络，特别是人力资源服务行业内高新技术企业、创新型机构的数量日渐增多，越来越深度影响着人力资源服务手段的智能化和数据化，为人力资源服务产业技术的整体升级带来新动力。

四、人力资源服务业转型升级的制约因素

纵观改革开放以来人力资源市场化的演进过程，在人力资源服务业快速发展的同时，也面临着体制约束、制度瓶颈和产业发展不平衡、不充分等问题，特别是在人力资源服务业管理体制机制和人才管理等方面依然存在着深层次问题有待进一步破解。这不但表现为人力资源市场在发展、改革和开放进程中所累积的现实矛盾，而且表现为人力资源服务业快速发展所带来的不平衡、不充分和不适应等问题的客观存在。

（一）产业链层面：中高端人力资源服务产品供给不足

传统业态的服务产能过剩和价值链中高端服务产能的供给不足同时并存，客观反映了人力资源服务产品业态及产业链领域的供需矛盾。一方面，传统的人力资源服务机构的服务产品，基本是在多元化方面做文章，主要集中在人事代理、劳务派遣、服务外包、党团关系管理、档案管理等基础服务领域，占据着人力资源服务市场的主要份额，业务同质化和低水平竞争现象突出。另一方面，由于社保新政、个税改革等政策变化，原来主要依赖传统业务的部分人力资源服务企业，在体制约束、资源约束以及技术进步等背景下，其中高端业务拓展及商业模式滞后，新业态、新技术、新产品培育不足。

2017年统计数据显示，以上海为例，以人事代理、人才派遣、服务外包等为代表的传统业务占总营收的72%[25]，而高级人才寻访、管理咨询、人才测评等中高端业务总体规模偏小，而且受政策规制影响业务波动性较大，这也反映大部分人力资源服务机构对传统业务模式及传统动能的路径依赖，表明传统业态的服务产能过剩和价值链中高端服务产能的供给不足同时并存。

（二）产业内涵层面：专业化服务能级与产业新动能培育不适应

人力资源服务行业内整体的专业服务理念有待强化与提升，特别是专业化服务能级和专业化服务水平差距明显。同时，由于市场准入门槛相对较低，导致进入人力资源服务行业的机构主体和从业人员主体的职业化水平参差不齐。从业人员的流动性与不稳定性问题日渐明显，以及相应的专业人才引进和培育鼓励措施缺失，导致行业内的中高端职业经理人短缺与创新能力弱，从业人员的专业化能力不足，都是影响人力资源服务业转型升级的重要制约。此外，由于行业的快速成长与发展，人力资源服务行业现有的统计标准不规范、口径不科学等情况普遍存在，对人力资源服务产业能级提升和新动能培育也是一大掣肘。

（三）平台集聚层面：产业集群的空间格局呈现不平衡分布

以上海为例，在人力资源服务业生产力布局方面，目前人力资源服务机构的空间组织分布，还是以传统的自然集聚格局为特征，即浦东、静安、徐汇和黄浦等中心城区或核心区的集中度相对较高。比如，静安区以吸引全球顶尖人力资源服务机构入驻为特征，浦东新区以扩大外资人力资源服务开放度为特点，黄浦区则以吸引国际知名人力资源服务机构集群为特色，而以上海自贸试验区、张江科学城等为标志的重大产业功能区，其人力资源服务产业集聚与生产力的空间布局与规划却相对滞后。由此推及，国内人力资源服务业集聚的“东、中、西”区域分布不平衡显而易见，人力资源服务业集聚水平在国民经济总量和服务就业总人数中的比重所呈现的不充分差距明显。

（四）技术应用层面：“互联网+”人力资源服务的深度运用不充分

以互联网、大数据、人工智能等为代表的新技术在人力资源服务不同领域得到广泛运用，但是更具竞争能力的共性技术研究与供给双重不足，在某种程度上依然制约“互联网+”人力资源服务的技术产业化。从供给端看，这一问题表现为“三多三少”：传统人力资源服务产品多、模式多、工具多；而可以满足创新型企业、科创型企业人力资源服务需求的新业态、新技术、新模式相对较少，导致适应创新型企业人力资源服务需求的人力资源服务业态及产品的数字化供给不足。

（五）产业融合层面：人力资源服务产业合作与共享程度不高

由于人力资源服务行业的快速成长与发展，尤其是人力资源服务消费结构升级进程加快，日益凸显人力资源服务现有的产品业态与产品结构同质化竞争普遍存在，产业间的合作共享与协同效应不强，特别是人力资本服务的运用效率、产业协同效应还有较大扩展空间。体现在政府购买人力资源服务领域，由于目前政府采购更多只是在硬件方面，而政府购买人力资源服务的具体项目偏少，特别是新兴产业领域的人才类、就业类和科技类等政府采购项目的委托或合作机会相对较少，导致产业合作、信息共享与对接通道方面的空间受限。

这些逐渐显现出来的行业发展深层次矛盾和问题，既有外部因素又有内部因素，既有客观原因又有主观原因，某种程度上看，这也是人力资源市场化进程中长期积累的体制矛盾与产业碰撞的结果，表明人力资源服务业深受原有传统动能的惯性影响，行业整体规模与其服务供给侧结构改革的战略地位不相匹配，现有产业政策、制度框架和监管方式难以适应产业转型升级的现实需求，特别是以新技术、新业态、新模式等为代表的产业动能培育还没有充分显现。

五、路径选择与政策建议

（一）以体制改革为导向，推动人力资源服务市场进一步开放

顺应和适应全球化带来的专业服务贸易、投资自由化、人力资源和创新要素流动便利化趋势，要实行高水平的人力资源服务贸易和投资自由化便利化政策，并依靠技术、质量、标准、管理等方面的竞争优势参与国际人力资源服务市场竞争，推动更高层次的人力资源服务业国际合作与对外开放。

稳步放宽国内人力资源服务市场准入。实施新一轮人力资源服务业扩大开放综合试点，逐步放宽人力资源服务业外资股比限制的区域和范围，特别是放宽国际人力资源服务领先产品、技术和模式的准入力度，为提高人力资源服务业的国际投资积极性提供更好市场环境。

加强人力资源服务业的国际资源对接。鼓励外资人力资源服务机构与政府合作，并通过国际认可的市场化人力资源服务手段，为国内引进海内外优秀人才和智力资源，对引入具有国际影响力的服务产品、资质、机构及活动给予相应扶持。

（二）以平台整合为导向，优化人力资源服务业集聚空间布局

加速人力资源服务产业要素优化整合。借助与发挥人力资源服务产业园区的产业集聚与溢出效应，加快形成优势互补、高质量发展的人力资源服务产业区域集群布局，持续推动人力资源服务产业园区转型升级，并促使其成为人力资源服务业高质量发展的“主阵地”及先行示范区域。

深化人力资源服务产业集聚内涵。依托国家级人力资源服务产业园区的先发集聚优势和引领示范效应，鼓励不同地区结合所在区位条件、产业结构和资源禀赋等优势，优化具有自身特色、相互竞争、相互补充的产业集群，有效增强人力资源服务产业集聚的辐射带动力和区域竞争力。

完善人力资源服务产业园区准入标准。在国家级人力资源服务产业园区准入标准办法基础上，研究和制定人力资源服务产业园区准入地方标准（包括物理平台、产业综合度、公共服务度等）与标识系统，为不同区域人力资源服务业标准输出与产业升级提供基础性的制度支持。

（三）以产品提质为导向，促进产品业态向价值链中高端拓展

扩大普惠人力资源服务供给能力。以技术和知识密集型为主的产业体系为重点，聚焦人力资源服务产业链上下游延伸，推动产业体系低质化向形成产业核心竞争优势、引领产业转型升级与带动产业体系的高质量发展模式转变，促进普惠人力资源服务消费结构升级并成为产业高质量发展的内生动力。

改造与提升人力资源服务产品能级。加快培育新一代招聘技术、高端猎头、战略咨询、供应链管理、云服务平台和大数据服务等高技术含量、高附加值产品，形成适应人力资源服务新消费和提供中高端服务的多元化产品体系。

推动人力资源服务业融合发展。聚焦人才链、创新链和产业链的产业生态圈构建，加强不同产业部门的纵向与横向资源整合，推进“人才+资本+技术+服务”的跨界融合，形成更具价值型服务的协同发展产业链和创新型产品业态。

深化人力资源服务业品牌战略内涵。探索实施人力资源服务业“集群品牌升级计划”，鼓励传统优势人力资源服务业态创新和自主服务品牌创立，支持申报驰名商标、驰名品牌、名牌产品等系列，把品牌战略作为推动人力资源服务业转型升级和提升行业“软实力”的重要途径。

（四）以技术应用为导向，扩大人力资源服务数字化供给能力

深化人力资源服务产业领域的新技术应用。加强互联网、云计算、大数据、人工智能等数字化技术的深度使用，鼓励和支持互联网企业逐步向传统人力资源服务业态渗透与转型发展，促进互联网技术和人力资源服务新业态、新模式的创新融合。

扩大人力资源服务的数字化供给。引导和鼓励人力资源服务机构加快运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，支持和扶持一批可实际推广、替代传统服务工具和形成新技术服务应用，提升人力资源服务业新兴产业领域的数字化服务能级。

强化人力资源服务基础数据库建设。以强化服务手段、优化商业模式、提升关键技术创新与推广应用为方向，探索建立人力资源公共数据资源开放清单制度，依法有序向符合条件的人力资源服务企业开放产业、人口、教育、医疗等有关数据信息，为高层次人才预测、有效吸引和留住中高端人才提供配套的数据服务资源。

（五）以政策赋能为导向，优化产业转型升级制度环境

优化产业引导与鼓励政策。以改善人力资源服务业的投资环境为重点，提高人力资源服务产业投入领域的社会资本参与度；鼓励规模性、领军型人力资源服务企业设立产业研发类职能机构，加大人力资源服务产品、技术和模式创新研发力度；鼓励人力资源服务企业申报高新技术企业和外向型人力资源服务机构申报服务贸易试点扩围企业等。

实施产业支持与扶持政策。加强对人力资源服务机构在办公用房补贴、就业促进项目、政府购买服务等资金方面的支持；探索组建设立人力资源服务产业发展专项资金或引导资金，对领军型、诚信型、品牌好、有特色的人力资源服务机构给予扶持。

探索产业创新和试点政策。全面落实支持小微型人力资源服务企业降本减负政策，以及降低人力资源服务企业运营成本的具体可行措施；探索设立配合“一带一路”人力资源服务产业投资基金，坚持市场化、专业化和国际化的运作体制，为本土人力资源服务机构“走出去”提供配套服务。

（六）以服务升级为导向，推动人力资源服务业营商环境改善

适应“放管服”的改革要求，依托产业标准、规范、数据库、公共平台、产业统计等基础支撑，统筹推进人力资源公共服务和市场服务“双轮驱动”，更好发挥政府职能在人力资源服务产业高质量发展中的宏观规划与调控作用。

促进公共服务与市场化服务的协同发展。最大限度减少不合理的制度、管制、行政审批、行业垄断等导致的制度性交易成本，并在技术研发、产品创新、专业人才引进等方面补足公共人力资源服务“短板”。

营造便利、公平的市场竞争环境。加强修订现有法规、解释和地方立法调研，对人力资源服务产品业态、业务审查等实行更具开放性与建设性的“柔化”监管和事中事后监管，有效推动人力资源服务行业的规范化发展。

六、结语

本文主要从产业转型升级角度讨论人力资源服务业高质量发展的需求动因、现实基础、影响因素和框架路径选择，研究结论与主要启示。

第一，人力资源服务产业转型升级正处在一个战略机遇期的“时间窗口”，既有国家层面促进人力资源服务业发展的一系列顶层设计支持，又有大数据、互联网、人工智能等深度应用带来的新技术支撑，既有人力资源市场“放管服”改革的制度供给，又有人才优先发展所引致的人力资源服务消费升级为产业动能的培育打开新空间。

第二，从产业转型升级到人力资源服务业的高质量发展，既是人力资源服务领域的生产力变革，又是人力资源市场化配置过程中的生产关系改革，涉及产业理念、体制机制、技术进步、商业模式、服务要素投入等各个环节的革新，既要处理好市场改革与政府职能的关系，又要处理好产业链价值与新模式培育、产品业态升级与新技术应用的关系，加速破解人力资源服务市场的体制壁垒和制度障碍，持续优化和改善人力资源服务业营商环境。

第三，基于对产业转型升级过程中产业趋同性与产业环境、创新动力与政府绩效的相关性判断，要推进供给侧结构性改革和产业发展深度融合，发挥人力资源服务助力实体企业转型升级与人才集聚的独特优势，提升人力资源服务业高质量发展在服务国家战略与区域经济发展中的赋能作用，特别是在海内外高层次人才集聚工作中的广泛使用和深度运用。

第四，随着全球化带来的新一轮科技进步，特别是大数据、人工智能、区块链等广泛渗透到各个产业领域，全球产业分工、国际竞争格局与协作模式都在发生巨大变化，尤其是全球化时代高端人才资源流动格局的变化，不仅带来人力资源服务业更加市场化、国际化的竞争格局，而且促进全球人力资源市场、人力资源服务模式、产业格局和行业版图的重塑，对提升人力资源服务业服务于国家战略的能力和全球人力资源配置领域的话语权都是重要的契机，这是推动人力资源服务业向更高质量发展的客观要求。