我国第三支柱个人养老金制度建设前瞻

■文／胡继晔

2018年4月，财政部等五部委发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，提出“有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围”。如今，一年试点期已经结束，标志着我国第三支柱个人养老金制度正式启动，养老金第三支柱产品未来将跨越纯粹的商业保险范畴，进入更加广义的金融领域。

第三支柱养老金是政府以提供税收激励为基础，个人以养老为目的而自愿缴费和投资的养老金制度安排，是达到法定退休年龄才能领取的补充养老金。与第一支柱基本养老保险、第二支柱企业年金和职业年金的功能不同，第三支柱养老金应体现的主要是保障和长期投资功能。

建立“投资养老”理念

当前我国和其他国家一个显著不同特点就是居民的高储蓄率。我国储蓄存款占国内生产总值（GDP）比重达47%，美国只占5%，相对于美国，我们更依靠储蓄养老。《中国养老金融调查报告（2017）》的调查结果也表明，居民养老投资或理财方式偏好最大的是银行存款或银行理财，占比达到30.2%。

应当说储蓄并非不能养老，而是储蓄未能更好地实现居民养老。由于我国居民存款利率一直处于较低的水平，大多数情况下甚至无法对冲通货膨胀对购买力的负面影响，更遑论实现进一步的保值增值。诸多研究表明，家庭较多配置金融资产能够显著提升家庭的财富水平，尤其对低资产家庭财富积累的边际影响更大。在高净值人士资产配置更加多元的当下，这也意味着我国当前居民储蓄养老的观念会加大不同收入群体之间在退休之后的生活待遇水平差距。

“投资养老”是个人养老金自主选择的结果，个人养老金是投资养老观念转变的重点。历史上，中国的养老问题主要依靠个人和家庭，传统文化中的“孝道”其实就是非正规的养老制度安排，从根本上是代际赡养制度，“养儿防老”是小农经济时代最优的代际养老模式。中华人民共和国成立后，计划经济时代的单位养老部分改变了“养儿防老”的传统，随之单位养老保障制度的局限性也逐步凸显，直到20世纪90年代国务院决定建立城镇职工基本养老保险制度后才得以改善。如今我国已经建立起世界上覆盖人数最多的养老保障计划。

在老龄化趋势逼人的情况下，发挥政府、单位、个人三方的积极性，建立和完善三支柱养老金体系成为社会共识。基于个人账户的第三支柱养老金需要从传统的“储蓄养老”向“投资养老”过渡，通过基于个人账户的税收优惠来鼓励个人进行财富管理，包括购买目标日期基金和目标风险基金、购买商业寿险、购买锁定赎回期限的长期银行、信托理财等金融产品，来实现个人养老资产的保值增值。从“储蓄养老”向“投资养老”的转变应当成为第三支柱个人养老金发展的新理念。

在所有的第三支柱个人养老金产品中，养老目标基金是投资养老理念的最佳承担者，主要是其倡导的长期的权益投资理念可以获得可观收益。从资本市场发展最为成熟的美国来看，在1802年至2012年的210年里，股票的平均年化收益率为8.1%，长期国债为5.1%，短期国债为4.2%，黄金为2.1%。也正是因为养老目标基金的长期投资价值，2018年8月我国证监会批准了符合《养老目标证券投资基金指引（试行）》的14家公募基金的养老目标基金产品，为全生命周期养老准备的金融产品正式推出。截至2019年2月，证监会一共批准了41个养老目标基金。未来有待财政部、人社部、国税总局、证监会等部门发布关于个人税收递延养老金投资养老目标基金的相关规范性文件，使养老目标基金产品成为养老金第三支柱的主打产品。

第三支柱的“蓄水池”功能

社会不同阶层、不同行业的流动是一个健康社会的重要标志。在社会流动的过程中，以公平为基本价值导向的养老保障制度安排应当保障所有群体的基本利益不受侵犯，避免劳动者在流动过程中丧失基本的社会保障权利。

目前我国第一支柱基本养老保险转移接续已常态化，第二支柱的企业年金和职业年金却面临着职业转换过程中的转移接续问题。2004年劳动保障部颁布实行的《企业年金试行办法》鼓励引导符合条件的企业建立企业年金，但由于是非强制性的，截至2018年底企业年金也仅仅覆盖2300多万名企业职工，且多是大型国企职工。而从2014年10月1日开始实施的《机关事业单位职业年金办法》却带有强制性，绝大多数机关事业单位职工均享有职业年金。当职工从有职业（企业）年金的单位流动到没有年金的单位时，其年金账户的基金无法随之转移积累，很大程度上会影响参保职工权益。由于第三支柱个人养老金是以个人为主导自愿建立的个人账户制养老金，当参加者在工作变动或者退休时，可以将第二支柱年金转移到第三支柱个人养老金账户，个人可以继续缴纳、投资，这也是世界各国在第三支柱制度设计中的普遍做法。比如美国的401（k）计划类似我国的企业年金和职业年金，职工发生企业、行业流动时可以将自己的年金存在类似第三支柱的个人退休金账户（IRA）,IRA承担了蓄水池的作用。我国第三支柱个人养老金制度尤其适用于各类中小企业和自雇者，不仅能更好地实现社会保障体系的广覆盖，而且将第三支柱作为补充养老金的归集账户，能够增强第二支柱年金制度的携带便利性，更好地保障参与者的权益。

税优设计

为第三支柱个人自愿储蓄养老计划提供税收优惠是国际通行做法。个人养老金税收激励的主要方式包括：一是针对个人养老金计划采取缴费、投资环节免税，在领取环节征税，以使计划参加人能够充分享受投资带来的保值增值成果。二是加大税收优惠力度，提高税前列支的比例，鼓励个人建立个人退休账户。三是对提前支取与延期领取给予税收惩罚，保证养老金用于养老目的。如美国的个人退休账户（IRA）在59.5岁之前提前取款，将被征收惩罚性税款；但允许提前借款，再还回账户。雇员在年满70.5岁时，必须开始从个人账户中取款，否则将对应取款额征税50%，这一规定目的在于刺激退休者的当期消费，避免社会落入消费不足的陷阱。

国外通过多种形式的税收优惠激励政策，促进第三支柱个人养老金的快速发展。税收优惠虽然减少了政府的当前税收收入，但通过发挥税收杠杆的撬动作用，使养老金可以迅速积累，逐渐成为个人养老的主要来源，在一定程度上可以为政府减轻未来基本养老金支付的财政压力。在给予个人税收优惠以激励个人建立个人养老金的同时，通常缴费阶段的税收优惠都是有缴费限额的，在一定缴费额度内才可以享受税收减免。

设置缴费限额的主要目的是在效率的基础上关注公平性，防止富人滥用税收政策进行避税。从国外经验来看，为避免税收优惠政策带来的不公平和累退效应，不少国家探索了国家财政补贴的方式，提高部分低收入者第三支柱个人养老金计划的参与率。以德国为例，激励国民参与第三支柱个人养老金的里斯特计划规定：个人只要将其税前工资的4%（加上政府补助，其最大额不得超过2100欧元）存入其里斯特账户，就可以得到政府每年154欧元的基础补助；低于4%者政府将按其存入的比例进行补助。对于单身或夫妻双方任一方符合条件的，每个人可以得到154欧元的补助；对于结婚的夫妻中，仅有一位符合条件的，其配偶在储蓄60欧元的基础上，整个家庭就可以得到308欧元的补助。中国应当学习德国，通过财政补贴鼓励年轻人建立第三支柱个人养老金。

税收优惠政策是引导个人进行自愿养老积累的重要激励机制，很大程度上决定了个人养老积累的规模。税收优惠政策的落地，主要涉及税收优惠的模式、税收优惠的力度、税收优惠如何与现行的税收征收系统衔接。在第三支柱个人养老金的税优制度设计中，应当最大程度地追求社会公平正义。2019年起我国的个税征收中增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人支出等6项专项附加扣除，是我国个税征收史上最重大的改革之一。未来第三支柱个人养老金缴费应当属于第七项个税专项附加扣除，政府真真正正让利给普通百姓。

投资管理规则的改进

国际上养老金投资运营管理主要有两种模式，一种是严格数量限制规则，另一种则是审慎人规则。第三支柱作为个人养老金最重要的是如何实现长期较高的收益率，未必适宜目前我国第一支柱基本养老保险投资管理中股票投资上限的管理模式，需要考虑投资管理规则的改进。

严格数量限制规则是指对养老基金投资的资产类别、投资比例等进行直接的数量限制，对养老金持有低流动性、高波动性、高风险性的权益类资产有禁止性规定或比例限制，不允许养老金投资管理人自由选择。例如我国《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第二十八条规定：证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%，《基本养老保险基金投资管理办法》第三十七条规定：投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。这些都设定了投资权益类资产的上限。由于严格数量限制规则比较适用于资本市场不发达地区，当前我国采纳这一规则有一定的合理性，但其内在缺点主要是妨碍了养老基金投资组合管理的最优化，包括限制金融衍生工具的使用和投资策略的运用，过分关注于单个资产品种而不是资产组合，缺乏灵活性，不能随股票、货币或不动产市场的变化而相应调整资产配置。例如遇股票的牛市，如果养老金投资的权益类资产由于股价上涨而使得投资组合中占比超过了规定的上限，基金管理人就得不断清仓从而让养老金错失牛市的大幅度增值。

审慎人规则起源于英国普通法体系中古老的信托法，强调养老基金管理者作为受托人的注意义务和忠实义务，充分发挥投资管理人的管理才能，不限制投资标的的品种。改革开放以来我国的金融立法大量借鉴了普通法系的理念，如《银行业监督管理法》《信托法》均规定要遵循审慎管理的原则。和中国具有类似大陆法系传统的日本，以及养老金私营化先锋的智利，养老金投资管理均已经从严格数量限制规则转换为审慎人规则。

随着中国资本市场逐步走向成熟，在第三支柱养老金投资管理的实践中，可以学习英美法系中养老金投资的审慎人规则，借鉴全国社保基金理事会委托投资管理人的成功经验，充分发挥养老金投资管理人的主观能动性，先从投资限制适度宽松做起，投资标的可以包括更多的权益类资产、海外投资、金融衍生品、商业地产等，以确保在风险可控情况下收益的最大化，适应第三支柱私人养老金长期投资的需要。

监管机制

第三支柱个人养老金作为补充养老的范畴，是我国多层次养老保障体系的重要组成部分，需要明确监管理念、监管主体、监管模式等，为第三支柱个人养老金的快速发展保驾护航。

养老金激励机制的顺利实施离不开严格的监管。德国的多部门参与、综合性监管机制非常值得借鉴。德国针对里斯特养老金计划，将银行监督局、保险监督局、证券监督局3家机构合并成立统一监管组织——联邦金融监管局，共同负责监管。因为第三支柱的养老金不仅仅是社保机构一家的事情，需要银行、证券、保险监管机构的通力合作，以及相关行政和管理机构的参与。具体到我国就是人社部、财政部等部委的大力支持，这对有效促进部门间协调联动、个人补充性养老金的顺利实施及运转意义重大。

首先应当明确我国第三支柱个人养老金的监管主体和综合监管的参与者。根据现行规定，人社部是政府归口的监管主体，因第三支柱养老金的投资涉及证监会、银保监会，需要建立与金融监管机构之间的部际监管协调机构。

其次要坚持行为监管与功能监管相结合。对于第三支柱个人养老金业务的行为监管，就是要求从事个人养老金业务必须有相关金融牌照，如同进行企业年金和职业年金的管理一样。功能监管是对相同功能、相同法律关系的金融产品按照统一标准、同一规则实施统一监管。对第三支柱个人养老金业务而言，则是对横向的跨行业的从事个人养老金业务的金融机构实行统一监管。不同金融行业监管部门要协同制定第三支柱个人养老金管理业务的监管规定，在统一规则和标准下，使各类型的金融机构发挥各自优势，充分竞争，更好地服务于第三支柱个人养老金的保障增值。

第三是要建立缴费、运营、发放的全过程监管与税收优惠的协同机制。缴费阶段的税收优惠应当由税务部门和社保部门协调合作来完成职工收入信息的核对和税优计量，运营阶段需要金融监管机构与税务部门协调对运营管理机构的税务优惠，发放阶段则需要税务部门统一计算退休人员的各类养老金收入的总体状况，最大限度让利于民，尽可能减轻税务负担。

从金融机构的角度来看，第三支柱个人养老金是典型的混业经营，可以进行增量改革和创新即推进我国资产管理行业统一标准监管的进程，避免在分业监管模式下造成监管空白和监管套利以及由此引发的金融秩序混乱。按照统一的第三支柱养老金投资者适当性的要求，借鉴国外成熟经验，发挥同样承担受托职责的第三方评价机构和专业投资顾问的价值。

投资者适当性管理的核心是投资管理人必须“了解你的客户，了解你的产品”，让客户真正理解养老金融产品的特点。客户作为自愿的第三支柱养老金投资者，其投资金额、投资经验、风险承受能力千差万别，所以，在投资监管中必须落实投资者适当性管理规定，规范、落实经营机构的适当性义务。我国不同金融行业的金融机构开展财富管理业务，对合格投资者的要求有所不同。因此，第三支柱养老金管理机构在国内开展管理业务活动时，应充分了解和掌握我国关于投资者适当性管理的法律法规的规定，在识别投资者风险状况的过程中，充分向投资者揭示风险，根据客户风险状况，推荐适合其风险承受能力的银行信托理财、商业寿险、目标日期基金和目标风险基金等不同类型的养老金融产品，切实保护投资者，防范金融风险。

此外，在分析养老金监管体系本身的同时，也应注意比较各国所处的外部因素，如宏观经济政策、金融市场发展阶段、国际经济金融环境等，在第三支柱养老金制度设计之初就给予监管高度的重视，从而保障制度的顺利发展，真正通过个人养老金的发展来实现一定程度的自我保障。