从“千把伞”到“一张网”——新中国社会保险史话之十

古钺

我国地域广阔、人口众多，地区间发展差异大，是基本国情，也是社会保障体系建设所处的客观环境。新中国成立70 年来，特别是改革开放以来，社会保险工作逐步由各地分散管理走向全国联网运行，跨地区关系转续和待遇给付走过了不平凡的历程。

早期的社保待遇跨地区给付

在劳动保险制度时期，就根据当时生产需要和人员流动情况，制定过跨地区待遇给付政策。如1953 年《劳动保险条例实施细则》规定：“凡实行劳动保险的企业，如迁移至其他地区，其不能随企业迁移的工人职员按月领取的抚恤费、补助费和救济费，由省市工会或产业工会全国委员会在调剂金中继续支付。”1960 年，全国总工会又专门制定《关于享受长期劳动保险待遇的移地支付试行办法》（1963 年重新发布），规定凡领取退休费、因工残废抚恤费、非因工残废救济费和因公死亡职工供养直系亲属抚恤费的人员，转移居住地点的，可以办理易地支付手续，到易居地点的工会组织领取应得的待遇；易居职工患病时也可以在易居地点指定的医疗机构就医，所需费用由支付其待遇的工会组织按规定给予报销。

对公职人员退休费的异地支付，1958 年劳动部在《试行〈国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定〉实施细则》中规定：“退休当年的退休费用，由原单位在办理退休手续时一次拨给退休人员居住地点的县（市）、市辖区的民政部门，从下一年起，其退休费用由民政部门列入预算。”而公费医疗，则采取区域负责制，但中央设在地方的直属单位人员所需医药费由中央拨给地方卫生行政机关统筹统支；工作人员因公赴另一地区工作，凭原发诊疗证及出差证明文件经当地主管机关介绍至指定医院或门诊部诊疗，缴纳医药费用后凭所发单据向原地区主管机关报领。

这些措施是我国社保制度中有关异地管理政策的起点，总体上保证和方便了易地工作、居住的职工和退休人员及时兑现待遇，精简了邮寄手续。但在“文革”中，工会组织停止运行，无法正常办理异地待遇给付，于是商业部等部门规定了由居住地主管部门负责、从所属企业“其他支出”列支费用的变通办法。

改革后社保关系跨地区转续的探索

自上世纪80 年代起，各地陆续重建被“文革”破坏的社会统筹机制。改革是从基层起步的，因而各地政策的差异较大，形成了以市县为单位的数千把小“保护伞”。随着改革深化，市场经济中人力资源跨地区流动愈益频繁，规模也越来越大，社保关系跨地区转续和待遇异地支付的问题凸显，其中职工养老、医疗保险的需求尤为迫切。

1996 年劳动部制发《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》，规定职工在统筹范围内流动要转移其养老保险关系，但不转移基金；跨统筹范围流动并在新就业地参保后，则既转关系，也转移职工个人账户中累计个人缴费部分（本息之和）的资金，但不转移统筹基金和个人账户中由企业缴费划入的部分。这是养老保险制度改革后首次确定跨地区转续的统一规范，保持了个人账户的延续性，维护了流动就业职工的权益。经过10多年的实践，2009 年底国务院办公厅又针对新情况、新需求，转发了人社部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，其超越原规定的核心政策：一是实施范围涵盖参加企业职工基本养老保险的所有人员，包括大量在城市稳定就业的农民工。二是职工跨地区转移不仅转移基本养老保险关系和个人账户全部资金，也转移部分统筹基金（按各年度实际缴费工资的12%计算）。三是参保人员转续养老保险关系后，对符合待遇领取条件的，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金，并详细规定了不同情形下确定待遇领取地“从长”“从后”“从户籍地”的原则。这一组政策，在维护参保人权益、鼓励连续参保的同时，也适当考虑了转出、转入地之间的基金平衡。作为落实措施，具体制定了异地转续的经办流程，强调由转出、转入地社保机构协调办理转续事项，避免当事人两地往返奔波，并将各地社保机构的名称、电话、地址统一上网公布，方便参保人办理和咨询；此后又降低乃至取消了异地支取基本养老金的银行手续费。

职工医疗保险自1998 年改革后，针对异地就医数量增长的趋势，2009 年人社部、财政部印发《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的指导意见》，落实中央提出的“以异地安置的退休人员为重点改进异地就医结算服务”“建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法”的任务，组织开展了试点。主要措施是提高基金统筹层次，实现省内联网直接结算，以参保地医保机构委托就医地医保机构审核并结算异地安置退休人员医疗费用为主要形式建立异地就医协作机制等，并明确了异地就医办理程序、确定定点医院、信息传递、协同监督的有关原则。3 年后，80%的地区实现了地市级统筹，6 个地区实现省级统筹，一年内跨地区转移接续医保关系达几十万人次，异地住院费用直接结算在省内各地间普遍开展。

对比早期的劳动保险和公职人员保障制度，改革后的职工基本养老、医疗保险异地管理机制，不再是以行政程序为主的资金配置，而转为统筹地区间按统一规范开展协作和转移资金。

新时代的新举措

党的十八大后，中国特色社会主义进入新时代，社会保险覆盖面进一步扩大，涉及的群体关系更为多样，“适应流动性”被列为完善社保制度的重点之一，为此推出了多项重大举措。

养老保险方面：首先是2014 年将新农保、城居保统一为城乡居民基本养老保险，并规定了这一制度内部跨地区的关系转续和资金转移政策。紧接着，人社部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，重点解决城乡居保与职工基本养老保险的制度衔接问题，按照公平性、流动性、保障性、唯一性原则，分别规定了参保人在城乡居民养老保险和职工养老保险之间双向转移以及同时参加两项制度等情形的关系接续、资金转移和权益处置政策，首次对跨制度又跨区域的复杂情形明确了转续规则，是弥合制度、地域鸿沟的一大进展。2017 年初，配合机关事业单位养老保险制度改革的实施，人社部、财政部发布《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》及相关经办规程，具体规定了参保人在同一统筹范围内外的机关事业单位之间流动、在机关事业单位与企业之间流动的转续政策及相关参数确定政策，还规定了多种流动情形下职业年金的处理规则。此外，配合《军人保险法》的施行，有关部门于2014 年底制发军人退役到地方后的养老保险关系转移接续的专门政策，并于当年开通了军人保险关系转移全国联网信息系统。至此，建造起一座连接城乡、区域和各类参保人的互通式“立交桥”，使我国养老保险体系真正形成了网状结构。

医疗保险方面：2014 年，人社部、财政部、国家卫计委发布《关于进一步做好基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的指导意见》，在全国范围部署职工医保、城镇居民医保和新农合的异地就医结算工作。按照分层次推进、分群体把握重点、分项目确定保障范围的原则，确定了在基本实现市级统筹区内就医直接结算基础上，加紧建立省级结算平台，最终建立国家级异地就医结算平台的目标，推进重点是异地安置退休人员、长期异地工作职工的住院医疗费用直接结算。到2015 年底，总体实现了市内无异地（统一标准、统一结算）、省内可通畅（地市间协作、网络结算）的目标。按照党的十八届五中全会提出的“实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算”的新要求，2016 年国务院确定快节奏推进的新目标——争取用两年时间，使老年人跨省异地住院费用能够直接结算。2017 年9 月底，国家级异地就医结算信息系统提前建成并开始运行。2018 年，全国各级医保经办机构全部接入这一平台，入网的跨省异地就医定点医疗机构达到15411 家，各地累计备案异地就医人员354万人，全年跨省异地就医直接结算131.8 万人次，医疗费用319.4 亿元，其中医保基金支付188.5 亿元，次均基金支付1.4 万元。医疗保险也实现了跨地区联网，“使合情合理的异地结算问题不再成为群众的痛点”的政府承诺得以兑现。2019 年又启动了异地就医门诊费用直接结算的试点，向便利群众的更高目标进发。

回顾70 年历程：在计划经济时期，异地流动人员的规模其实并不大，但社保政策已经顾及跨地区人员的权益保障需要；改革开放后，适应市场经济体制流动性增强的新需求，社保体系的统一性、规范性逐步提高，跨地区转续政策愈益周严；进入新时代，推出了一系列更高层次、更有力度的新举措，社会保险真正开始形成一张全国统一的社会安全网。可以预见，这张大网将越织越牢，越织越密，人民群众的获得感、幸福感、安全感会不断提升。■