“全创改”背景下激发科研人员创新活力的探索—— 基于“全创改”地区政策实践的研究

◎ 文/李美桂 陈 锐

创新是引领发展的第一动力，创新发展在于人才，人才发展依赖于制度。因此，在新时代中国特色社会主义背景下，如何进一步完善人才机制，释放人才活力，对于实施创新驱动发展具有重要的战略意义。本文描述了我国科技人才的发展现状，指出了当前人才发展中的问题，对“全创改” 试验区在科研人员职称评价制度改革、科研经费管理相关制度改革、科技成果转化等相关激励机制改革、“双师型” 教师队伍建设、推进事业单位专业技术人员离岗创业五方面的经验探索进行分析，并针对激发人才活力方面普遍存在的人才的培养、管理、评价、激励等方面难题提出政策建议，以期为地方政府激发人员创新活力的探索提供参考。

一、我国科技人才的发展现状

近年来，随着科学技术发展，党中央、国务院对科技人才的重视以及相关人才政策改革举措的顺利实施，我国科技人才规模、结构等都发生了巨大变化。

一是人才总量快速增长。据《中国科技人力资源发展研究报告》统计，2013 年我国科技人力资源总量已达7105 万人，绝对量超过美国，跃居世界第一位。截至2016 年年底，我国科技人力资源总量达9154万人，总量仍稳居世界第一。此外，在《2018 年人力资源强国报告》中，新一轮人力资源强国竞争力指标排名显示，中国人力资源开发规模已居世界第一。

二是人才结构不断优化。《中国科技人力资源发展研究报告》显示，近年来，科技人力资源年轻化趋势较为显著。据2018 年发布的《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，我国科技工作者平均年龄为35.9 岁，而在2008 年和2013 年的两次调查中，这一数据分别为37.4 岁和36.8 岁。而且人力资源的学历层次、女性科学家的比例都呈上升的态势，且这一趋势持续保持。此外，在部分战略性新兴产业领域，我国人才比例已居世界前列。以人工智能和互联网产业为例，截至2017年年底，我国人工智能相关领域人才累计达18232 人，占世界总量的8.9%，在全球居于第二位，总体人才规模约占美国人工智能人才总数的65%① 。据《互联网人才发展报告2017》统计，中国已经成为互联网人才的主要阵地，在全球互联网领域人才聚集度最高的前20 家机构中，8 家位于中国。

三是科技人才的质量不断提高。据《互联网人才发展报告2017》统计，互联网领域高强度专利发明人中，中国共有7348 人，全球前20 位的高强度专利发明人均来自美国和中国；被统计的3179 名高被引科学家中，中国共有1022 人，占据全球高被引科学家总数的32%，居世界第一。此外，根据《互联网人才发展报告2017》对互联网领域H 指数②的相关分析发现，全球互联网领域H 指数前20 位的科学家中，来自中国机构的有9 人。

二、科技人才发展存在的问题

随着经济社会发展，我国科技人才的质量和数量都有了显著提升，但高端人才培养、科研环境等方面仍有待提升和改善，具体表现为以下四个方面。

一是人才结构中，中高端人才供给不足。我国研发人员基数庞大，2013 年我国已成为第一科技人力资源大国，2016 年研发人员数量突破24 万，但高层次人才不足。据Guide2Research 网站发布的数据，2018 年全球计算机科学和电子领域H-index 排名前1000 的科学家中，中国籍科学家仅有29 名。此外，据《互联网人才发展报告2017》显示，美国拥有16 年及以上工作经验的人才占比高达46%，而中国作为互联网发展的后发国家，此类人才占比仅为10%。

二是相比于发达国家，我国科研环境有待进一步优化。经济全球化促使科技人才大规模全球流动，各国都十分重视对科技人才，特别是高层次科技人才的吸引，近年来，我国对国际人才的支持力度不断增强，但科研软环境建设有待进一步优化。为了给科技人才创造更好的科研环境，近年来，国家在这方面推出了一系列改革方案，并呈现出了简化事务性工作的趋势。但相关法律体系、政策规范、管理机制等还不够健全，保障力度还有待加强，与审计、纪检监察等相关制度的衔接还须统一认识、把握界限，解决部分政策较难落地的问题。根据Adecco 集团、英士国际商学院（INSEAD）和新加坡人力资本领导能力研究院（HCLI）联合发布的2018 年全球人才竞争力指数（Global Talent Competitiveness Index）报告显示，全球119 个国家中，我国人才竞争力排在第43 位。

三是管理体制制度仍待进一步完善。虽然国家不断出台鼓励创新和成果转化的政策，但由于制度改革的滞后性以及旧制度藩篱的制约，使得政策冲突，部分改革举措缺乏相关配套政策或实施细则，导致相关的激励政策不能落地，部分科研人员的积极性和创造性不能得到充分发挥。

四是科学家的职业认同度有待提高。据2015 年PISA 对我国学生从事科技相关工作的就职意向调查显示，仅有16.8%的初中生愿意选择科技类职业，比例显著低于国际平均水平的24.5%。由此显示，在提高科学家的职业认同度方面，我们还有很多工作要做。

三、激发人员创新活力典型经验

综上，问题归根结底还是人才的管理、评价、激励、培养等方面的问题。

在党中央、国务院的大力支持和指引下，“全创改” 试验区不断进行改革探索，获得了突出的成效，总结了一系列可复制推广的经验。本文根据制约创新活力发挥的管理、评价、激励、培养等方面的问题，对科研人员职称评价制度改革、科研经费管理相关制度改革、科技成果转化等相关激励机制改革、“双师型” 教师队伍建设、推进事业单位专业技术人员离岗创业五个典型案例进行剖析，以期对其他地方激发人员创新活力改革提供借鉴参考。

1. 科研人员职称评价制度改革

职称是反映专业技术人员的技术水平、工作能力的标志。目前，由于职称评价方式单一、评审和聘用脱节等问题导致许多优秀教师和科研人员在专业技术职务晋升方面存在困难，形成了唯论文、唯资历等消极现象，由此可能间接催生了学术造假等不正之风。

在系统推进全面创新改革试验过程中，安徽省通过“分类评价+职称评审权下放” 的方式，一方面根据高校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新四大职能，修订了普通本科高等学校、高等职业学校教师专业技术资格申报条件，形成以“教学型、教学科研并重型、科研型” 为主干，“公共课、体育艺术类、专职辅导员” 为三条支路的分类评审制度。另一方面，安徽省人社、教育部门积极落实用人单位的自主权，出台了《安徽省高校教师职称评审权下放工作实施方案（试行）》，在下放范围、基本原则、实施步骤等方面做了明确界定，坚持彻底放权的原则，做到能放则放、应放尽放，下放范围既包括本科高校，又包括高职院校；既包括公办高校，又包括民办高校；既包括教师系列，又包括实验系列；既包括正、副教授，又包括副高级以下教师和实验系列职称。职称评审权下放高校后，受到高校和广大教师的一致好评，激发了广大教师投身创新创业的积极性和主动性。

2. 科研经费管理制度改革

国家对科研项目的投入力度持续加大，为科技创新提供了有力保障，但事业单位管理体制（现有预算结构难以满足引进和稳定高端人才需要）、收入分配制度限制等深层次体制机制问题导致了科研项目经费管理“过细过繁”、不能充分激发高校院所科研人员的积极性和创造性等诸多问题。

在系统推进全面创新改革试验过程中，安徽省采取“松绑+激励”的方式对科研项目资金管理进行改革，具体采取了三方面的措施。一是扩大高校和科研院所的管理权限。主要通过扩大科研项目资金管理自主权和高校院所财务自主权两种方式。扩大科研项目资金管理自主权包括简化预算编制、提高间接费用比重、加大绩效激励力度等；扩大高校院所财务自主权，包括下放差旅、会议、国际交流合作管理权限，简化省属高校、科研院所科研仪器设备采购管理。二是加大对科研人员激励。可以为参与项目研究的研究生、博士后等非正式在编人员开支劳务费；对于在职在编的科研人员，取消绩效支出比例限制，明确绩效支出不作为单位工资总额基数，不纳入单位绩效工资总额。三是下放横向课题管理权限。横向科研经费不再比照纵向科研项目经费管理，由项目承担单位按照委托方要求、合同约定或单位内部横向经费管理制度规范使用，有效避免了横向课题纵向化。改革适应了科研活动的实际需要，增强了科研人员获得感，有力激发了高校院所科研人员的积极性和创造性。

3. 科技成果转化等相关激励机制改革

自2015 年以来，国家先后修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，印发了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，出台了《促进科技成果转移转化行动方案》。促进科技成果转移转化的“三部曲”，为全社会营造了良好的成果转化政策环境。但是科技成果转化收益分配机制不健全等问题，使技术专利转移积极性不高。

在系统推进全面创新改革试验的过程中，广东省通过实施改革收益分配机制促进科技成果转化。从2015 年开始，广东省赋予高校自主决定科技成果的实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项的权限，明确用于奖励科研负责人、骨干技术人员等成果转化重要贡献人员和团队的收益比例应不低于60%，不纳入绩效工资管理，使科技人才在科技成果产业化的过程中，增加合法收入。广东省科学院建立成果转化倒逼机制，对一定时间内不实施转化的科技成果，授权成果研发团队或完成人依法取得；加大成果转化奖励，将科技成果转化收益不低于70%的比例奖励给个人。广东工业大学陈新教授团队专利实施许可申请获批，以支付500万元专利许可费的方式实施转化，团队可获得90%的收益，共450 万元奖励。这种改革举措，大大提高了科研人员科技成果转化的积极性。

4.“双师型”教师队伍建设机制

随着国民经济发展，我国各行业对高素质技术人才的需求不断增加。而高素质的技术人才培养需要既懂技术又懂知识的“双师型”教师，然而现实中，一方面由于职称评定、社会保障、编制身份等不同，导致技师和教师在企业与高校科研院所之间缺乏流动性；另一方面企业和高校科研院所工作、任务繁重，在二者之间相互兼职较难实现，最终导致产教融合融而未合、校企合作合而不深。

在系统推进全面创新改革试验过程中，河北省在高素质技术人才培养方面不断探索，河北省保定职业技术学院聘请长城汽车股份有限公司、保定智慧农业联盟等多家企业高级工程师、高级经济师担任实践教学任务，派遣专业教师赴企业挂职轮训，协同共建“双师型” 教师培养培训基地，探索“双师型”教师队伍建设路径、政策制度、协同育人长效机制，并制订了《“双师型” 教师队伍建设创新改革试点方案》《企业兼职教师聘用及管理办法》《专业教师企业实践管理办法》《高职院校教师职称评聘办法》《“双师型” 教师培养培训基地建设与管理办法》《“双师型” 教师资格认证体系与管理办法》《大学生“创业创新”基地建设与管理办法》等相关配套制度文件，明确了聘请企业人才来校任教、派遣专业教师赴企业实践、构建“双师型” 教师认证体系及人才库、建设“双师型” 教师培养培训基地、大学生“双创” 基地五大重点改革任务。坚持产教融合、校企合作、互利共赢原则，加强顶层设计、构建政策制度体系，确保改革试验相关举措落地见效。

5. 推进事业单位专业技术人员离岗创业

支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业是实施创新驱动发展战略的重要举措。国家人社部出台的《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，对开展离岗创业工作提出了相关政策意见。但由于缺乏相关的实施细则以及受制于相关的旧制度，事业单位专业技术人员往往担心人事关系保留、职称评审资格、岗位等级晋升、社会保险缴纳等“退路” 问题。

在全面创新改革试验中，石家庄市人力资源与社会保障局出台了《事业单位专业技术人员离岗创业实施细则》，其中明确规定，鼓励事业单位专业技术人员离岗创业，如创办科技型企业或从事科技成果转化工作等，其人事关系3-5 年内可保留在原单位，由原单位为其缴纳单位部分的养老、失业、医疗等社会保险以及住房公积金，档案工资正常晋升，享有参加专家评选、职称评聘、年度考核和岗位晋升等权利，创业创新所得收入归个人所有。原单位每年或创业期满应派工作人员到离岗创业人员所在单位对其进行考察考核，并将其在创业单位的表现作为年度考核和创业期满考核的重要依据。文件出台后，多次组织各事业单位对离岗创业相关政策进行宣讲答疑，鼓励专业技术人员进行离岗创新创业。政策的出台对于“盘活” 事业单位沉淀已久的人力资源起到了积极的促进作用。

四、启示与建议

可以看出，各地在激发人员创新活力方面进行了一系列有益的探索。人才创新活力的激发需要人才的培养、管理、评价、激励等方面难题的逐个突破，更需要人才培养—激励整个链条的系统性规划，特针对当前各地存在的普遍性问题，借鉴“全创改” 试验区先进经验，提出以下六方面的建议。

一是校企、院企协同，建立与实践相结合的人才培养机制。在创新实践中培养人才，是避免教育与产业界脱节的有效途径。建议在创新人才的培养中，借鉴“双师型”教师队伍建设模式以及发达国家经验，实施企业与高校、研究机构联合培养人才的模式，或者建立校企协同的“订单式” 培养模式，同时重点关注跨学科、复合型人才的培养和青年人才的培养与支持。

二是科学规划引才机制，进一步实施柔性引才策略。经济全球化促使科技人才大规模全球流动，各国都十分重视对科技人才，特别是高层次科技人才的引进。人才引进首先要进行系统规划，分重点、分层次、分类别引进人才。其次，对于高层次人才的引进，可以借鉴部分地区的引才理念，实施柔性引才策略。同时，打破重物质轻软件建设的人才吸引政策，应大力支持科研软环境建设。

三要建立能力主义的管理体制和竞争机制，建立公平的创新氛围。建立容错机制，形成宽容创新失败的环境；着力突破体制机制障碍，逐步去除人才发展的种种行政性制约，给用人主体“放权松绑”，落实用人单位自主权，以公正评价为基础，对人才给予公正待遇，包括职位、工资福利和荣誉等；对人才计划进行整体性政策评估和调整，明确各类人才计划的阶段性，谨防国外人才对本土人才的挤出效应；深化职称制度改革，引导人才静心做学问、搞研发，使各类人才的价值都能得到体现和尊重；完善创新人才信息网络系统，使人才的供需双方能够做到顺畅对接，遵循市场经济规律，通过市场的调节作用促使人才资源得到有效配置和优化组合。

四是加快推进人才分类评价改革，建立多元化人才评价体系。人才评价是人才发展的核心环节，是培养、吸引、使用、激励人才的重要依据。推进人才分类评价改革，加快建立多元化人才评价体系，建立符合不同领域、不同行业、不同岗位人才特点的评价标准和评价方式，根据岗位特点，突出能力、业绩和贡献导向，分类制定评价标准。

五是消除人才流动的体制性障碍，促进人才资源优化配置。建立优化人才资源配置的机制，畅通党政机关、企事业单位、社会各方面的人才流动渠道，建立健全科技人员双向流动机制；完善产学研人才柔性流动政策，允许高等学校、科研院所等事业单位科技人员在履行所聘岗位职责前提下，到科技型企业兼任技术顾问，并按规定获得报酬；完善军民人才深度融合发展机制；鼓励科研人员在完成教学科研本职任务的前提下，面向企业和社会承担科研项目，所获收益由个人及其团队支配。

六是完善激励机制和约束机制，促进人才进入自主创新的运行轨道。激励机制是通过充分发挥经济利益和社会荣誉价值的双重激励作用，调动科技人才创新的积极性，让人才切实感受到知识创造的价值。完善人才分配激励机制是调动创新人才积极性的重要环节。落实鼓励科技人员创新创业政策，鼓励企业、院所、高校通过股权、期权、分红、奖励等措施激励做出贡献的科技人员和高技能人才。约束机制主要为法律约束、政策约束和内部管理所构成的体系，是促进自主创新的倒逼机制。健全知识产权执法和管理体制，健全知识产权保护体系，加大知识产权保护的执法力度，严厉查处和打击各种侵权、假冒等违法行为，是促进自主创新的倒逼机制的形式。