关于村庄规划若干问题的探讨

张 勇

（湖南省建筑设计院有限公司，湖南 长沙 410012）

基于对我国特色社会主义及改革开放四十年经验的深刻认识，中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出，我国社会主义主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中即包含城市与乡村之间发展不协调与不平衡。为破解当前城与乡的“二元”矛盾，“十九大”报告提出了“乡村振兴”战略。中共中央、国务院于2018年印发《乡村振兴战略规划（2018～2022年） 》对实施乡村振兴战略第一个五年工作做出具体部署，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，是对推进乡村振兴战略作出的总体谋划和部署，也标志着我国乡村发展进入了一个新的阶段。

1 我国村庄建设发展态势

从古至今，中国都是传统农业大国，乡村地区容纳了我国一半以上的人口，是社会、经济稳定安全的压舱石。改革开放以来，因经济发展需要，农村地区为城市发展提供了大量的土地、劳动力、资源，极大地推动了我国的城镇化进程。然而大量“输血”城市，造成城乡发展的不平衡，导致乡村人口高速非农化、老弱化，土地空废化。据统计快速城镇化使得农村耕地年均流失近300万亩，造成了超过1亿的失地农民，2.9亿农民工“离乡进城”，乡村人地分离、人口城乡双栖，“空心村”规模达1.14亿亩。

面对上述发展中出现的问题，2004年以来中央“一号文件”持续关注“三农”问题，先后提出农民增收、新农村建设、现代农业、城乡统筹、城乡一体化建设等重大战略，并在中央财政上加大了“三农”投资。2017年党的十九大报告提出“乡村振兴”战略，并配套发布《国家乡村振兴战略规划 （2018～2022年） 》 《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等文件为乡村振兴指明了方向。

随着我国改革进入深水区，在“城乡公共服务均等化”“城乡一体化”的理念指导下，资源要素向乡村地区“回流”势在必行。通过持续投入，带动培育内生动力，可为“乡村振兴”提供了基础条件。例如：通过加大对乡村地区生产、生活、生态基础设施的投入，吸引农业人口、旅游者、投资者回归乡村，发展乡村经济；通过实施精准扶贫，缓解城乡社会矛盾等。

2 “乡村振兴”背景下村庄规划建设面临的主要挑战及对策

2.1 村庄规划面临的主要挑战

2.1.1 “乡村病”现象严重

进入21世纪以来，我国城镇化处于高速发展阶段，规划主要关注点放在城市，以解决交通拥挤、住房紧张、供水不足、能源紧缺、环境污染、秩序混乱等一系列“城市病”，却很少着力去解决日益严重的“乡村病”。其主要体现在乡村地区的“四化”上。①土地、人口等要素的高速非农化；②村庄农业用地、建设用地的空废化；③农村水土环境严重污损化；④乡村地区深度贫困化。正因为上述“乡村病”的逐步严重，附着于乡土、乡民之上的文化也随之消亡。形成乡村体内的恶性循环。

2.1.2 建设用地无序蔓延，土地利用效率低下

我国土地制度尤其特殊性，乡村土地属村民集体所有，村民住房采用“一户一宅”的宅基地制度。然而在城镇化进程中，乡村产生了大量的“双栖人口”，其很少或基本不居住于乡村宅基地所建房屋内。随着时间的推移，宅基地实际户主虽然减少，宅基地及房屋却未能相应复耕或进行生态化的处理；同时，由于农村家庭收入的增加，宅基地超标建设用作自住和其他用途的情况普遍存在，造成建设用地的低效利用和严重浪费。位于乡镇治所内及周边的村庄，建设用地与非建设用地互相渗透，边角地、插花地、夹心地较多，建设强度较低，也造成了土地资源的低效利用。

2.1.3 公共服务供给不足，设施建设品质不高

在现有公共服务设施体系中，乡村地区往往处于末端，公共服务种类不齐，公共服务覆盖率低。这其中既有长期以来片面重视城镇建设，集中建设城镇的原因，也存在村庄自身的原因。如：村庄空间上分散的特点，要依靠市场化获得完善、经济的公共服务难度较大；村庄人口分散且流动性强，难以平衡、平均提供公共服务等。

农村既有的公共服务设施也多处于低水平运营状态，设施建设品质不高。此类设施多为电力、给水灌溉、电信、道路等通过政府组织兴建的基础设施，满足基本农村地区日常生产生活所需，难以满足日益增长的新需求。如：家电下乡、汽车下乡等对电力设施、道路建设的需求。

2.1.4 “小农思想”依旧牢固，迟滞农村发展

我国自古就是农业大国，农村地区长期处于自给自足的封闭状态， 形成了牢固的“小农意识”。虽然近些年在人员、信息与外界的对接有了质的飞越，但在分工协作、产业发展、生产方式等方面亟须转变思想。

2.2 应对策略

2.2.1 生态优先，因地制宜分类规划

“绿水青山就是金山银山”是习近平新时代生态城镇化规划建设的指导思想，亦是美丽乡村建设的指导思想，是对以往快速发展经验教训的总结。与城镇地区不同，乡村地区要发展是高度依托在其良好的生态基础之上的。只有做到生态优先，才能为农业生产、乡村旅游、项目投资等打好基础。

不同村庄具有不同的特点，村庄规划应根据各自资源禀赋分类发展。按照《国家乡村振兴战略规划 （2018～2022年） 》 《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见的规划要求》文件精神，逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，合理划分村庄类型为：集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄，以及暂不分类，看不准的村庄。“乡村振兴”发展背景下，村庄规划应按照各自的实际情况，尊重村民发展意愿，按照分类要求结合特异性资源条件进行建设，以利于区域统筹发展，精准施策，避免“千村一面”。

2.2.2 科学规划，聚落优化发展

采用“聚落”优化发展模式，形成村庄空间分布的“大分散、小集中”格局。“大分散”即：在调研分析现状基础上，规划结合有基础的村庄在县域层面形成村庄聚落，由原有的“形散神散”走向“形散神聚”； 同时在规划中引导公共服务、产业布局等资源要素向集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄集中，形成一定范围内的核心，提供优质、均等的公共服务。

在科学规划的同时，在此次村庄规划过程中应积极与国土空间规划衔接，二者相互影响密不可分。既要落实国土空间规划的要求，也要为村庄发展留有余地，做到及时反馈相互联动，以期做到乡村整体建设规模的可控和减量发展目标，避免土地资源的浪费。

2.2.3 完善服务，提升基础设施水准

乡村地区的公共服务供给在完善现有不足之外应凸显乡村地区的特点。人口向“小集中”后的村庄聚落汇集有利于展开各类型公共服务和基础设施的建设运营，形成集聚效应；同时也呈现出新的变化，如：村庄聚落将远离部分原有的劳作场地，要满足新生产方式的需要，农业生产将大量依赖机动化交通； 土地等生产资料整合，适应机械化、智能化、无人化耕作，与之配套的技术培训机构、道路交通设施、能源设施、高速网络设施等均需要得以完善更新。

2.2.4 互联互通，融入区域发展

未来的村庄将不是分散、独立的封闭个体。在村庄规划中应引入互联网思维，通过高度信息化打破村庄的时空限制，拉近网络中各个端点的距离；构建区域村庄网络平台，实现区域互联互通，弥补信息不对称，影响融入区域发展；提高村民的网络知识广度与深度，增强网络化信息化意识。

3 结语

现在我国已将乡村的建设发展提到前所未有的高度，为适应我国乡村发展转型和国家乡村振兴战略需求，国内相关学者和研究机构也在探索适合我国国情、满足乡村地区可持续发展的乡村规划新理论体系。但由于在以往历史条件下，规划建设中存在长期“重城镇”而“轻乡村”的现象，乡村地区缺乏科学规划，缺乏有效的规划管理体制机制，缺乏规划建设的资金来源。面对上述情况，“乡村振兴”背景下村庄规划应立足县域整体规划布局，分期有序地推进实施，采取“试点+推广”的模式，先积累可复制经验然后进行推广；发挥村庄建设的后发优势，积极利用先进网络互联技术构建自下而上的，跨越行政边界、规模等因素限制的扁平化村庄体系，最终实现美丽乡村的发展目标。