完善0-3岁婴幼儿普惠型照护与教育体系的思考

李翠英

摘 要：儿童是特殊的“公共产品”。我国0-3岁婴幼儿照护与教育的公共托育设施和服务几乎是一片空白，为 0-3岁婴幼儿群体及其父母提供包括照看、健康、营养及教育等内容的普遍、非歧视和非互惠的综合性服务，以平衡国家和家庭的责任、提高生育率、减轻家庭照顾与教育的成本、维持和增强家庭的功能、促进婴幼儿身心健康发展。

关键词：婴幼儿;普惠型;照护与教育

一、问题的提出

2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报明确提出：“坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策”。“全面两孩”政策是国家减缓人口老龄化趋势的重要举措，在优化人口结构、促进经济良性发展、完善家庭功能等方面也有重要的意义。2018年1月，国家统计局公布的数据显示，2017年全年出生人口1723万人，人口出生率为12.43‰，比2016年减少了63万人，出生率也下降了0.52%。相关调查显示，经济原因、工作太忙和无人照料小孩是限制适龄人口生育意愿和行为的重要因素。

新世纪伊始，我国对0-3岁婴幼儿的照护与教育也做了一些安排：《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》纲要中明确提出要发展0-3岁儿童早期教育，建立并完善0-3岁儿童教育管理体制，0-3岁的早期教育开始得到重视;2010年卫生部与教育部联合出台《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，以保障儿童身心健康，预防减少托幼机构疾病发生;《中国儿童发展纲要（2011-2020）》明确要积极开展0-3岁儿童科学育儿指导;《社会保险法》、《劳动法》、《生育保险条例》、《女职工劳动保护规定》以及低保政策、医疗救助政策等法律法规，在一定程度上为家庭分担育儿的经济、时间成本。但是从现有的法律法规来看，政府分担儿童养育责任力度不大，对家庭提供的经济支持有限，虽然女职工有产假，但没有专门针对父亲陪产假的政策，也没有普惠型的父母共享的亲职假，0-3岁婴幼儿照护成本主要由家庭承担;政策性文件大多是是纲领性、原则性的，操作性不强，缺乏实现实践意义。

目前我国幼儿园一般只招收3 到6 岁的儿童，而针对0 到3 岁儿童的幼托机构数量少、收费高昂、专业性不强，0 - 3 岁的婴幼儿能享受托育服务的仅为4%，远低于发达国家50% 的托育率（ 李沛霖，王晖，2017），2016年上海市市妇联对上海市户籍进行0-3岁婴幼儿托管的需求进行调查，有婴幼儿托管需求的家庭有88.15%。0-3岁婴幼儿托养服务的供给处于“政府缺位、市场失灵、社会失职、家负全责”的失衡状态（ 杨菊华，2016）。

十九大报告将“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要组成部分，重新确认了婴幼儿保育从“私领域”向“公领域”的发展方向，完善0-3岁婴幼儿普惠型照护与教育（托幼）体系，是顺利推行全面二胎政策的关键。普惠型照顾与教育是指对 0-3岁婴幼儿群体及其父母提供包括照看、健康、营养及教育等内容的普遍、非歧视和非互惠的综合性服务，以期平衡国家和家庭的责任、提高生育率、减轻家庭照顾与教育的成本、维持和增强家庭的功能、促进婴幼儿身心健康发展。

二、完善0-3岁婴幼儿普惠型照护与教育体系的意义

1、分担家庭生养成本，提高生育率

人口是一个国家竞争力的基本要素，中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，中国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。影响生育率的因素很多，相关调查显示，经济原因、工作太忙和无人照料小孩是限制适龄人口生育意愿和行为的重要因素。在我国，由于生育政策、家庭政策不完善，生育成本主要由家庭承担，直接和间接的生育成本（时间成本、经济成本、机会成本和发展成本）直接影响人们特别是女性的生育意愿。完善“二胎”政策的一系列配套政策，构建以政府为主导的0-3岁婴幼儿普惠型的照护与教育体系，减轻家庭养育负担，对于提高生育率会有积极的刺激作用。

2、发展儿童早期教育与照护，实现起点公平，促进儿童成长

意大利著名儿童教育家蒙台梭利说：“人出生后头3 年的发展， 在其程度和重要性上，超过人整个一生中的任何阶段”。联合国教科文组织将“儿童早期教育与托育服务”作为实现全民教育的第一项目标，2007年，联 合 国教科文组织发布的全球监测报告认为，从出生到上小学这一期间的照看和教育状况为个人后续学习奠定了重要基础。美国学者艾斯平.安德森提出了儿童中心的社会投资战略，认为对于儿童的投资是越早越好，优质的儿童照顾与教育服务可以保证儿童在人生发展的最初阶段就接受适当的刺激，为儿童早期学习、更好适应学校教育打下良好的基础。目前，我国很多0—3 岁婴幼儿的照护以家庭监护照管为主，由于家庭成员的受教育程度、教育能力、经济条件等的差异性，导致0-3岁婴幼兒发展性的早期教育存在着较大的差异，甚至有些留守的婴幼儿尚不能由父母照护，严重影响了儿童的初始社会化。以政府为主导的0-3岁婴幼儿普惠性照护体系的构建，使所有儿童都能获得高质量的、专业的早期照护与教育服务成为可能，特别是那些无法从家庭中获得必要的照顾与教育支持的困境中的婴幼儿，能改善他们的生存状况，促进心身健康，减小与正常家庭儿童的差距，实现儿童起点公平。科学、专业、适宜的照护与教育可以为0-3岁婴幼儿的发展创造良好的条件，有利于打破贫困的代际循环，对教育、经济与社会的发展起到重大的推动作用（贾丙新，2017）。

3、平衡女性就业与家庭的矛盾，减轻女性压力

妇女解放、男女平等、老龄化等因素导致了劳动力市场的变革，越来越多的女性进入劳动力市场。2014年我国女性的劳动参与率为64.3%，高出世界女性劳动参与率平均水平约14个百分点。虽然传统的“男主外、女主内”家庭模式受到挑战，但是0-3岁婴幼儿照护在实践中显示出强烈的性别意识，母亲在婴幼儿的照护上有天然的优势和责任，是0-3岁婴幼儿照顾与教育的首要责任主体。国际经验显示，0～3岁婴幼儿的入托率与女性就业率成正相关，欧美发达国家女性就业率普遍在70%～90%，其背后是完备的儿童托育保障体系。我国由于公共托幼服务的普遍缺失，职业女性会遭受不同程度的歧视，妇女怀孕、生育时，其职业培训和晋升机会减少，职业发展受到限制，有的母亲不得已辞掉工作成为了专职家庭主妇。完善政府为主导的0-3岁婴幼儿普惠性照护与教育体系，有利于缓解女性工作压力，帮助家庭中的女性更好的履行抚育义务，有助于减轻女性家庭中的工作量，平衡好家庭和工作的关系。

三、理论基础

1、家庭与父母责任理论

家庭是生命的起点，父母是孩子的第一任老师，家庭和父母是儿童健康成长的关键，家庭是儿童获得健康全面成长的主要载体。家庭和父母应该子女的成长和全方面发展提供有利的环境和生活条件。所以，家庭必然是儿童发展的重要责任主体，是儿童福利保障体系中的重要组成部分。

2、马克思主义的女性解放理论

20世纪60 年代以前，普遍存在“男性属于公共领域，而女性则属于家庭领域”的性别分工。20世纪 60 年代以来，马克思和恩格斯用唯物史观的基本观点来研究女性解放问题，恩格斯则在《家庭、私有制和国家起源》中指出，社会中所有女性的重心由家庭回归公共劳动领域，是实现妇女解放的首要条件，家务劳动的社会化则是重要途径之一。马克思主义理论从解放女性的视角出发，指出提供公共早期儿童照顾与教育服务的必要性。

3、国家责任理论

该理论认为儿童不具有完全的民事行为能力，需要得到保护，需要依赖他人的生活;在福利国家时代，国家是儿童的主要保护力量，国家与儿童的关系是平等合作关系;儿童不再被视为家庭的私有财产，而是一个独立的个体，国家应该承担起儿童获得全面发展的主要责任，是履行儿童福利发展的主要责任人角色，尤其是在家庭不能正常履行儿童福利义务的情况之下，国家更加需要主动采取措施，代替家庭行使儿童保障的主体责任。

4、儿童属于公共产品

儿童是一种特殊的公共产品，现代社会中的儿童的“ 非排他性” 和“非竞争性”都非常明显，儿童成为劳动人口时提供的产品， 纳税提供的养老、医疗保健等， 并不仅仅是只有父母才能够享用， 而是所有人凭借公民身份都可以享用（ 郑清霞、洪慧芬， 2 0 0 5）。既然儿童养育的成果是由全社会分享， 那么儿童养育的成本就应该由全社会集体分担。既然父母劳动是公共服务， 育儿的薪酬就应该由国家提供（马春华，2015）。

四、完善0-3岁婴幼儿普惠型照护与教育体系的构想

（一）完善家庭政策，增强家庭功能

制定、完善家庭政策，充分发挥家庭在0-3岁婴幼儿照护的作用。0-3岁婴幼儿是一个相对特殊的群体，父母的护佑陪伴，形成健康的亲子依恋关系，是婴幼儿身心健康发展的基础底色。世界各国在发展儿童福利的理论与实践中，都普遍强调家庭在0-3岁婴幼儿福利供给上的重要作用。通过一系列的家庭政策，同时配备专项资金，减轻家庭婴幼儿照护经济负担、平衡女性工作与婴幼儿照护的矛盾、维护家庭稳定，以增强家庭抚育0-3岁婴幼儿的能力。欧美国家0-3岁婴幼儿照护是国家公共服务的重要组成部分，主要有两种福利理念：一种是政府建立公共托育机构，替代家庭进行照护;一种是政府分担家庭照护的成本，政府通过带薪产假、亲职假、提供税收减免或发放照料津贴等形式来减轻0-3岁婴幼儿家庭照护的负担。

1、建立普惠型父母育儿假制度

家庭，是婴幼儿成长的起点。婴儿从诞生的那一刻起，家庭就自然担负起照顾、保护、教育的责任。因此，0-3岁婴幼儿的照护和教育制度和政策的制定应以家庭为核心，建立起与0-3岁婴幼儿成长与发展密切相关的普惠型家庭福利制度，才能为婴幼儿创造公平有利的成长环境。目前，我国需要完善法定的带薪产假制度和哺乳假 ， 出台政策设父亲的陪产假、普惠性育儿假; 育龄妇女在生育和产假期间受法律保护不被解雇，父母双方还应该有保留职位的育儿的亲职假，在育儿假期可以享受部分工资。在德国，父母双方的育儿假长达三年，保留职位，且可以继续享受部分工资;挪威的带薪父亲假10周，父亲承担婴幼儿照料责任，能更有效的促进婴幼儿的全面发展。

2、建立普惠型儿童津贴制度

以家庭为单位，为积极生育的家庭提供合理的育儿津贴和家庭津贴，由政府分担部分生育成本，分担家庭的经济压力，使家庭可以有能力购买家政等社会服务，降低子女的照护成本。不仅对特殊家庭或弱势家庭提供经济补助，同时实行普遍的家庭收入津贴制度，使父母有更充裕的时间照护、教育孩子，提高抚育的质量。挪威给照料孩子的母亲发放家庭津贴，直到孩子18岁，单亲母亲还有额外的津贴。日本的《儿童津贴法》规定，政府向父母或监护人支付普惠型的儿童津贴，每月发放补贴，直到孩子15岁。德国政府为了鼓励生育，对所有儿童进行多项补助，包括儿童津贴、教育津贴以及特殊津贴等。

3、开办父母学校，加强亲职教育

亲职教育是对父母進行介入和干预、为孩子的健康和成长提供最优化环境的活动，是良好家庭教育的起点，也是对教育起点公平的支持。亲职教育通过教育和训练家长，优化其教育观念，提升其子女教养的知识和技能，学习扮演理想的亲职角色，强化家庭功能。国务院颁布的《中国儿童发展纲要（ 2011—2020 年） 》提出，提升儿童家长素质，提高家庭教育水平的目标，将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系。这里的“家庭教育指导服务”指的就是亲职教育。0-3岁是婴幼儿智能开发和道德观念形成的关键时期，该阶段对婴幼儿的教育对整个家庭乃至社会而言有重大意义。0-3岁的婴幼儿大都生活在家庭中，亲职教育显得尤为重要。

借鉴其他国家的经验，颁布相关法律推进亲职教育的发展，强化育儿父母的责任意识、能力意识、科学意识;政府通过购买服务的方式，调动社会优势资源，围绕探讨婴幼儿身心发展、脑科学研究、儿童青少年发展、育儿技能、夫妻关系调适、父母角色的扮演、家庭关系的调适等内容，在社区开展亲职教育工作坊，定期举行社区亲职讲座、心理咨询、专题讲座、讨论会等。新加坡“学前儿童父母教育计划”、菲律宾“父母有效性服务”计划都是以家庭为基础的早期儿童干预项目，旨在帮助父母以及其他照看者获取养育孩子的知识、技能和态度，在儿童早期成长阶段发挥有效的照顾与教育功能。

社区要重视亲职教育社区服务站的建设，宣传科学的亲职教育理念，发放亲职教育指导手册，开设亲职教育专栏;重点关注育儿有困惑、有困难的家庭，并及时链接优势资源给予有效的服务。

（二）建立公共托育机构

政府除对0-3岁婴幼儿父母在经济、时间等方面进行帮助和支持外，还需致力于提供“普遍化”、“可支付”以及“标准化”的公共儿童照顾体系。我国0-3岁婴幼儿照护与教育的公共托育设施和服务几乎是一片空白， 国家现有的政策和财政投入主要发展 3-6 歲儿童的托养服务和学前教育。 应该大力完善高品质的普惠性的 0-3岁婴幼儿的照护与教育服务。政府建立托儿所、日托中心、保育园、早教机构等公共托幼机构，向有需要的家庭提供抵偿或无偿的专业服务，使父母在工作和婴幼儿照料选择上更自由而不会增加育儿的经济成本和机会成本，将由于工作中断对女性就业和职业发展的不利影响降到最低。同时有利于解决困境家庭的婴幼儿的照顾与教育质量问题，使婴幼儿接受到统一标准的、高质量的、公平的照护与教育服务。

明确托育服务的公益属性，国家对托幼机构制定统一的行业规范标准和质量监督体。国家应尽快出台相关政策制度，明确规定托育机构的准入门槛、运营规范、师资要求、内外部监管责任主体等内容。

优质的师资队伍是公共托育机构质量的根本保障。以满足0-3岁婴幼儿照护与早期发展需求为出发点，适当扩大0-3岁婴幼儿照护与教育专业的招生，科学设置课程体系，开发高质量、成体系的教材，优化实习实训等环节;制定托幼、早教师资统一的培训鉴定认证体系，明确人才资质认定机构及认定政策;建立在职培训机制，完善职业规划、加强专业能力建设，不断提升师资队伍的职业道德、职业技能和知识水平;建立严格、科学、统一的师资日常考评考核机制。

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[10]马春华，重构国家和青年家庭之间的契约_儿童养育责任的集体分担[J]，青年研究，2015年第4期.

（本文系湖南省教育科学课题《儿童福利视角下反家庭暴力制度研究》阶段性成果，课题号：16C0091）

（作者单位：长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）