从“自治”到“治理”

陈文 姜星月

〔摘要〕社区一般是指特定区域空间范围内的社会生活共同体，社区治理即基层党组织和政府与社区内的各类组织及居民等多元主体参与社区公共事务治理的活动及其过程。改革开放四十年来，国内研究者主要从制度视角、组织视角、权利视角、参与视角、秩序视角等对社区问题和治理状况进行了学理分析，研究趋向主要体现在如下五个方面：从“自治制度”到“治理制度”，从“自治组织”到“多元组织”，从“房产私权”到“社区公权”，从“精英参与”到“大众参与”，从“行政主导”到“党建引领”等。

〔关键词〕

社区；社区自治；社区治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）01-0105-07

为了全面总结社区治理40年的研究状况，本文基于中国知网、万方、维普等数据库，将时间跨度设置为1978-2018年，对相关主题的文章进行全面的检索分析，将关键词分别设定为“社区治理”“社区建设”“社区自治”“社区管理”等，对社区研究状况进行综合分析，试图阐述城市社区建设研究40年的基本特征。截至2018年10月11日，在中国知网学术数据库、万方、维普中共找到相关文章13025篇。改革开放初期的研究成果相对较少，但总体来看学术论文呈现出逐步增长的趋势，其中1988年到1998年，国内关于社区自治和治理的文章逐步增多；在1998年到2008年，相关的研究成果大量涌现；而在2008年到2018年，相关研究成果增长迅速，高达1.1万余篇。从相关的研究趋势可以发现，国内的研究者对于社区治理的研究重视程度不断提升，为我国的社区治理实践提供了一定的理论基础。从研究整体情况来看，大多数学者主要从制度、组织、权利、参与秩序等不同視角开展具体研究，但是研究主题总体呈现出从“自治”到“治理”的话语转变。具体表现为从“自治制度”到“治理制度”，从“自治组织”到“多元组织”，从“房产私权”到“社区公权”，从“精英参与”到“大众参与”，从“行政主导”到“党建引领”等方面的研究趋向。

一、制度视角：从“自治制度”到“治理制度”的研究趋向

在相当长一段时间内，一些研究者主要从制度主义的分析视角，以基层群众自治制度为主要研究对象，对社区自治制度的政治意义、运行过程和居民自治等问题开展具体研究。一般认为居民自治制度是构筑我国民主政治的制度性基础，自治是现代城市社会的本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础，主要探讨自治制度对于基层民主的体制意义。如有的认为引入制度分析可以更加全面深入地剖析社区建设。〔1〕桑玉成等认为社区作为居民自己的家园，无论是从其本质还是从其发展来看，走向自治应该成为社区管理体制建设的基本方向。〔2〕林尚立认为在社会自治能力发展中，社区的自治发展最具战略意义，社区正逐渐成为中国政治建设的战略性空间。“城市以及城市中的市民在整个国家政治生活中所具有的影响力，决定城市基层群众自治的发展，对中国民主政治建设和发展具有全局性的重要意义。”〔3〕有的认为，在基层的发展和建设中坚持自治制度， 就是发扬基层民主的过程。加强基层群众自治制度建设，不仅能够加强社会主义民主制度建设， 使人民依法直接行使民主权利，而且可以妥善协调好改革发展过程中的各种利益关系，有效化解各种矛盾， 确保社会和谐发展。〔4〕一些法学者还从法学视角对业主自治进行法理解释，主张从制度层面保障公民合法私有产权，维护业主的合法权益，规范业主大会、业主委员会等业主组织的自治行为，建立健全业主自治法律制度，减少由于法律制度不完善而导致的业主权益受损事件，理顺业主委员会与物业公司之间的关系等有着重要的现实意义。

随着现代治理理论的引进与发展，以及社区事务的复杂性与共治性，越来越多的研究者将自治制度逐渐纳入到治理制度的范畴来分析，探讨自治制度运行过程中的现实障碍与问题，更加强调以多元主体参与、协商共治机制等为特征的社区治理体系的构建，以及社区协同治理能力的提升。如徐勇认为，在农村社区建设过程中，必然要创新农村基层管理体制。由自然村落制度到社队村组制度，再向社区制度转变，可以整合资源，完善服务，实现上下互动、城乡一体，并建构起政府公共管理与社区自我管理良性互动，公共服务与社区自我服务相互补充的新型制度平台。〔5〕有的基于社会学制度主义的分析视角，阐释了规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素在城市社区协同治理制度中的体现。针对现有制度体系中，法规和规章制度不足、协同治理规范性要素的缺乏以及协同治理的文化—认知要素的缺失等制约城市社区协同治理的制约性因素，提出了完善社区协同治理的法规制度、优化协同治理的权责体系、建立协同治理结构、规范治理秩序、完善社区协同治理的文化—认知对策建议，以推进城市社区协同治理制度建设的实现。〔6〕吴晓林认为要在“结构一过程”研究、差异化研究和本土化研究上逐步地深化，才能够让社区治理理论与中国的现实发展状况紧密契合。〔7〕张翔指出只有推动社区治理中的行政共同体向更加开放的城市共同体转变，才能深度推进城市政府职责转变与城市治理水平的提升。〔8〕

二、组织视角：从“自治组织”到“多元组织”的研究趋向

在社区治理的研究过程中，长期以来诸多学者对居委会、业委会等自治组织予以了重点关注，对其法理地位、组织属性、人员构成、选举程序等做了较为深入的研究。但从研究趋向来看，研究者更加重视对于社区多元组织的整体性分析，强调现代社区治理的多元组织平台构建与优化，将社区党组织、社区工作站、物业服务企业、社区社会组织、辖区企事业单位、居民自发团体等与居委会、业委会作为社区组织体系加以研究，从“自治组织”到“多元组织”的研究趋向较为明显。

在相当长一段时间内，学者对于社区组织的研究主要集中在对居委会、业委会等自治组织的强调和探讨，一般认为其构成了社区治理中的基础性组织平台。如徐勇认为，社区建设就是通过培育社区，以社区为平台，以社区居民自治为导向。〔9〕有学者将居委会的功能定位为收集社区居民意见，向政府反映社区民意，提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与社区管理。〔10〕业委会是伴随住房商品化改革，基于房屋产权而生成的新兴自治组织，以财产权为依托的业主组织的大量出现，使得我国基层民主建设直接与财产权相联系。“业主委员会作为一种社会结构的变迁，其产生与发展意味着公民对属于个人私有财产——房产进行自治管理的真正开始，从更深层次看，业主委员会代表着一种新的国家与公民地位或关系的重大调整——业主将成为新的社会结构的主体，并给社区自治与基层民主带来了新的亮点与路径。”〔11〕

但是，居委会、业委会等自治组织在实际运行过程中客观地存在诸多现实困境，居委会行政化、空心化和边缘化，以及业委会成立难、运作难和监管难等问题长期以来饱受诟病。如有学者认为虽然全国各地开展了社区自治实践，希望社区居委会真正成为城市基层的群众性自治组织，但居委会行政化仍然普遍存在。〔12〕有学者还指出，社区自治是社区发展的理想状态和价值追求，但目前我国社区居委会工作却由于传统体制影响等原因呈现出行政化态势，这与社区居委会的自治性质相悖，因而必须采取相关措施加以调适。〔13〕一些学者也探讨了业委会和业主大会的运作方式及其现实问题，如：业主委员会不能发挥作用，形同虚设，业主委员会发挥作用不当，选聘权运用不规范；不能积极主动发挥作用。〔14〕

在我国特定的政治环境和制度运行实践中，社区事实上是多元组织共处的特定城市政治空间和社会生活共同体，其治理逻辑既有赖于自治组织基础之上的“自发秩序”构建，也涉及到基层党组织、行政组织、社区社会组织、辖区企事业单位、物业公司等多元组织“共治秩序”的形成，从自治组织到多元组织的研究趋向愈加明显。如徐勇认为，由于特定的国情和制度背景，中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”，居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长，又要求政府下放权力，转变职能 ，改变领导方式，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。〔15〕面对我国城市经济生活市场化、基层社会结构复杂化、社区利益多元化、民主参与意识扩张化等特征，作为社区政治核心问题的社区权力结构问题研究也成为题中之义。〔16〕由于缺少外部有效的政治引导和内部足够的凝聚力，城市社区自治很容易形成集体行动困境，导致社区内部各种利益纠纷很难解决，各种矛盾积重难返。针对我国城市社区治理中多中心但无秩序的自治困境，社区利益协调机制的完善关键在于改进治理结构体系，推动社区民主交往方式向深度发展。〔17〕孙柏瑛认为单纯指向“去行政化”的改革往往难以奏效，保证社区居委会的自治权利，需要在国家建设进程中政府行政管理体制的综合改革和整体推动。〔18〕

三、权利视角：从“房产私权”到“社区公权”的研究趋向

随着住房商品化改革的推进，房产私权成为社区研究的重要维度。以此为分析视角的研究者重点探讨了房产权和业主自治的法律制度建设问题，主要研究了业主维权现象的生成原因、业主的基本权利、业主委员会的属性和法律地位等。一般认为正是房屋产权保护制度的不完善，以及相关法律法规的缺失和不健全导致了业主权益的受损及业主维权现象的出现，促使了业主维权事件的增加及非理性维权方式的发生，激化了业主与房地产开发商、物业公司、政府相关部门等方面的矛盾。如有学者从私有财产保障的宪政安排角度认为我国缺乏对私有财产尊重、敬畏和保护的宪政传统，城市业主维权运动以及农村农民有组织抗争的愈演愈烈，表明将私有财产权的保护纳入宪政建设的视野已迫在眉睫。〔19〕陈华彬将业主委员会称为“建筑物区分所有权管理委员会”或简称其为“管理委员会”，并认为“建立建筑物区分所有權制度，是我国城市（镇）公有化、福利型住房制度转入商品化住房制度的客观要求”〔20〕。

但是，现代社区治理并非单纯基于房产私权基础之上，也涉及到物业共有权和居民参与权的实现，从房产私权到社区公权的研究转向恰是对于社区共治的权利性解释。社区治理的权利基础是私有产权与社区公权的复合体，其治理向度是多元的而非单一的。多元主体的持续互动，是增进公共利益、促进社区良治的基础。〔21〕《物权法》明确规定， 业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权， 对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。小区业主成为社区治理的主体，不仅在于业主是小区公共财产的所有者，也是公共事务的需求者和提供者，理所应当成为小区公共事务绩效的评判者，成为住宅小区公共事务的主人， 成为社区治理的主体。〔22〕小区业主通过买房获得专有建筑物所有权， 通过公摊费支付了小区公共财产的投资，具有附属于专有建筑物的公共建筑、公共设施、公共场所等公共财产权。随着商品房的普及，建筑物区分所有权之共有权侵权问题日益突出。〔23〕从法律的角度讲，从建筑物专有权到共有权的转变也体现了社区居民对公共事务治理的重视。“住宅所有权人间的团体关系是基于住宅所有权人对一栋建筑物不可分离的共用部分的共有权而产生、形成的一种共同管理关系。每一位住宅所有权人均成为这一团体中的成员，享有权利并承担相应的义务。这些权利与义务通过业主大会、业主委员会、管理规约表现出来。”〔24〕陈鑫认为：“建筑物区分所有权是一种复合权利，这种权利的行使不再像传统所有权那样是绝对的、排他的，很多时候需要全体区分所有权人的合意才能够完成。”〔25〕陈雯认为：“应将全体业主视为依据业主公约连接起来的一个团体，并赋予这个团体以民事主体资格。”〔26〕社区公共性是一个社区中多元主体共生共处的公共价值，是参与社区治理的多元主体相互承认彼此间差异并能一致行动的合法性基础，是对社区居民具有一定规范性和约束性的公共规则，也是城市基层党组织和基层政府动员不同主体参与社区建设的内生动力。应从公共价值、公共规则、公共空间、公共参与和公共服务的维度讨论重建城市社区公共性的出路。〔27〕

四、参与视角：从“精英参与”到“大众参与”的研究趋向

社会精英在社区治理领域中的作用不言而喻，其有利于凝聚社情民意、引领居民参与，“精英参与”一直以来是学者们讨论的重要议题。一是社区精英参与对于社区治理的作用和意义研究。有的认为社区精英是实现基层自治的重要力量。〔28〕城市社区精英在基层自治组织管理以及底层社会秩序的重建过程中发挥举足轻重的作用。〔29〕社区精英作为我国社区治理的一个重要的群体， 在治理的过程中发挥了重要的作用。被动城市化过程中的社区精英参与社区治理， 有利于维护社区的稳定、促进社区的发展、维护社区居民的利益。〔30〕二是对于社区精英内涵、特质和影响的研究。社区精英一般是指“自治社区内自我意识强烈、行动能力突出，并且比其他社区居民拥有更多的权威性资源 （如经济资源、政治资源、社会资源和文化资源等） ，从而在城市社区中享有权威并对社区治理产生直接作用的群体”〔31〕。他们是在权力、财富、声望、文化、社会资源等方面具有优势并且对社区治理富有意愿与热情的社区管理者及居民。〔32〕社区精英主要通过互惠机制、声望机制、信任机制、领导机制、规范机制等发挥自治能动作用。如何发现社区精英并促进社区精英发挥自治能动性是实现中国城市社区自治的重要途径和发展方向。〔33〕三是对于社区精英与社区组织、居民参与的关系性研究。卢学晖认为社区中各种民间组织的精英分子应主动与社区居委会进行互动，有利于社区平等交换、规范和互信，有利于激发社区居民参与自治的动力。〔34〕刘晔指出，社区治理中一方面形成了高效参与公共事务的社区精英阶层，他们成为影响社区治理的直接力量； 另一方面形成了公共参与相对不足的普通居民阶层，这种阶层分化的趋势对目前的社区治理产生了多向度的影响。社区自治体现出中国城市治理体制变革的方向 ，它有赖于社区精英的有效治理、社区公共交往行为的拓展和政治参与的制度化发展。〔35〕

社区作为国家与社会的连结点，社区有效治理需要政府治理与公众参与之间的良性互动。虽然社区精英在社区治理中具有至关重要的作用，但现代社区的秩序构建仍然需要建立在多元主体参与的基础之上，扩大参与范围、拓展参与深度是现代社区治理的基本要求。因此，越来越多的研究者在研究社区精英参与的同时，愈加重视社区多元参与的组织平台和制度机制研究。有的认为，社区建设是发展基层民主的過程，也是一个多元行为主体的互动过程，社区成员参与是社区建设的关键。〔36〕不断完善社区组织功能，推动多元化参与治理；稳步建立互动合作关系，构建良好基层治理生态。通过持续的参与互动，推动社区发展和社区治理走向“善治”。〔37〕通过多元主体的共同参与，真正实现建构现代社区多元主体共治的目标。〔38〕社区组织化聚合社区资源，是提高社区治理的手段，增进社区社会资本的基本途径，是包容性城市建设的起点。〔39〕

五、秩序视角：从“行政主导”到“党建引领”的研究趋向

在我国现阶段的城市治理架构中，社区治理是在“市-区-街道-社区”的“两级政府，四级管理”体制下展开的，基层社会秩序的构建依附于压力型的行政管理体制，长期以来大量行政性事务下沉到社区，其承担了大量的基层建设和社会维稳等行政任务，社区治理及其秩序建构呈现出明显的“行政主导”特点。诸多学者对居委会行政化及基层治理行政主导现象做了较深入的研究，有的认为中国诸多地方践行了网格化社会管理模式，这种社会管理模式具有鲜明的行政主导特征。〔40〕在“行政一元化”基层治理结构中，居委会事实上“行政性”高于“自治性”，被高度“行政化”。〔41〕社区居委会既是社会各级政府完成社会管理任务的最后层级， 接受行政派出机构的大量行政任务与指令，具有“行政性”属性， 又因为具有法律授予的群众性自治组织职能而具有“自治性”， 这种二重性在实际运行中往往由于行政力量的过于强大而呈现出过度行政化的特征。〔42〕居委会的行政化主要表现在组织设置功能行政化，自治章程、工作制度及人事决定行政化，经费收支行政化，运行方式、考核机制行政化。〔43〕同时，有的也认为城市社区居委会的行政化倾向较为突出，与居委会作为基层群众性自治组织的法定性质相悖。然而，居委会的行政化倾向有其产生的历史必然性和存在的一定合理性。〔44〕当前的城市社区居委会普遍存在行政化倾向，居委会实际上成为各级政府的延伸组织。要实现居民自治，就要去行政化，增强社区自治能力建设。〔45〕居委会“去行政化”主要有三种模式，即“大社区制”“居站分离”“网格化管理”。〔46〕

随着住房商品化改革的推进，城市社区空间形态发生了深刻嬗变，单纯依赖行政主导的传统政府管制方式已经难以实现社区多元治理，如何夯实执政党的执政基础，在利益多元化的城市基层空间中充分发挥其引领作用，整合社情民意和利益诉求，成为新时代基层党建面临的全新课题。政党引领成为新时期社区治理及其基层秩序构建的重要政治依托，基层党组织成为整合社区资源、引领居民自治、凝聚社会力量的核心。有的认为，如何更好地强化党建引领作用，有效发挥社区居民在基层社会治理中的主体作用，既是满足新时期居民多元需求，加强基层民主建设的客观需要，也是维护社会稳定，推动社区顺利发展的迫切要求。〔47〕党建引领具有不可或缺的地位和作用，党建引领要发挥好社会治理的价值倡导和行动倡导作用，也要发挥好社会治理中的政治整合和资源整合作用，还要发挥好社会治理中的利益协调和组织协调的作用。〔48〕在社区治理新格局中，“党建引领”的核心内涵集中在三个方面，即为再组织高度异质化的社区社会、强化执政党的政治引领力和建设基层服务型党组织，并通过挖掘党组织的活动空间和搭建在职党员在社区发挥作用的平台机制来实现有效引领。〔49〕政党统合是在社会成长的基本态势下政党与社会间型构的一种新型关系形态，具体体现为坚持党领导地位的前提下，在利益层面、价值层面和组织层面对社会进行必要整合，并在一定程度上实现党与社会的合作共治。〔50〕孙萍认为，党政主导下的多元共治，是指在基层党组织领导和基层政府主导下，社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等社区主体，基于社区发展的公共利益，通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动，在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上，实现社区优良公共秩序的过程。〔51〕

六、基本结论

纵观社区研究40年的整体过程，国内学者主要从制度视角、组织视角、权利视角、参与视角、秩序视角等对社区问题做了较为深入和系统的学理分析，研究取向主要为从“自治制度”到“治理制度”，从“自治组织”到“多元组织”，从“房产私权”到“社区公权”，从“精英参与”到“大众参与”，从“行政主导”到“党建引领”等。总体来看，国内学者对社区问题进行研究的过程中，呈现出从自治到治理的理论分析转向，其不仅仅对社区治理制度体系以及社区组织结构关系进行分析，同时在功能上对社区治理制度的运行过程及其现实问题开展了一系列实证研究，更加重视现代社区治理制度体系的构建，愈加强调社区治理中党组织引领下的多元主体参与，强调社区共治能力的提升。在构建现代城市社区治理体系的过程中，应充分发掘和激活现有体制内的民主制度因素，重点提升党政依法“管治”、社会有序“自治”与多元组织“共治”的三种能力。在切实保障居民自治权利的基础上，合理区分居民自治、政府管理与社会共治类事务，明晰政府在城市基层治理中的法定职责，实现基层政府职能规范明晰、社区治理体制科学合理、社会组织培育和监管体系全面完善、居民委员会的自治功能得到充分激活、居民参与社区治理的方式丰富多样，形成“党-政-居-社-群”协同参与现代社区治理模式，推行国家与社会合作互动的网络型治理。

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【责任编辑：朱凤霞】