不同发展理念指导下的长三角区域发展刍议

郭继

[摘要]区域经济是在一定区域内，经济发展的内部因素和外部因素相互作用而产生的生产综合体。长江三角洲地区，因为覆盖江苏、浙江、上海3个中国经济实力强的省市而成为我国第一大经济区域，备受党和国家的关注。本文旨在梳理不同历史时期发展理念的指导下，长三角地区的区域发展呈现出的鲜明历史阶段性，为更好地在新发展理念指导下推进长三角一体化提供历史借鉴。

[关键词]发展理念；长江三角洲；区域发展

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2018）01-0007-05

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式作主旨演讲时宣布，为更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，支持长江三角洲（以下简称“长三角”）区域一体化发展并上升为国家战略。长三角区域发展进入前所未有的大好时期。梳理长三角区域发展在不同发展理念指导下呈现出的特点，对于更好地理解新发展理念指导下的长三角一体化发展具有一定的启示意义。

一、长三角区域发展历程回顾

长三角是长江入海之前的冲积平原。1843年“五口通商”开埠以前，上海是江苏省松江府下属的一个县，地位并不十分突出，江苏、浙江两省在该区域内两足鼎立。开埠以后，上海凭借独特的地理优势，背靠长三角腹地的经济潜力得以较为充分地发挥，迅速发展成为中国最大的对外口岸、工商城市、远东经济中心。长三角地区的经济中心也从原来的苏州转移到上海。1927年，国民政府设立上海特别市，原来辖属江苏省的上海成为独立行政单位。江浙地区雄厚的民间资本，随着江浙人口的涌入进入上海，为上海带来了大量财富、知识技能，推动了上海民族工商业、金融业、服务业等的快速发展。

新中国成立后，我国在完成国民经济恢复任务的基础上，开始了有计划的经济建设和社会主义工业化进程。国家对上海的要求是，全国一盘棋，全国支援上海，上海支援全国。1954年10月，中央专门成立中共中央上海局，职责主要是对上海及江浙两地工农业生产、资本主义工商业改造，以及对中央指示、方针的贯彻执行情况进行检查、调研。1957年7月，中共中央上海局为促进地区间工农业的协调发展，召开江苏、浙江、安徽、福建、江西、上海五省一市经济协作会议，决定成立经济协作委员会。这一设想很快得到中央的支持同意。12月，国务院计划委员会传达毛泽东六条指示的第二条，提出按过去的大区，以一个大城市为经济中心，结合周围省市考虑通盘的协作规划。1958年2月，中共中央作出《关于召开地区性的协作会议的决定》，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北七个协作区。华东经济协作区正式建立后，协作区委员会组织开展了区内以及与其他协作区之间涉及基本建设、工业生产、生产物资、交通运输、文化教育等众多领域的大协作，以实现资源、技术等方面互通有无、互相支援。

1961年，中共八届九中全会通过《关于成立中央局的决议》，决定撤销经济协作区这个经济工作的协商机构，成立六个党的中央局，其中，中央华东局代表中央领导上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东七省一市，机关驻地为上海，以期加强对建立区域性的比较完整的经济体系工作的领导。区内的资源源源不断调配至上海，上海也在技术、人才等方面支持区内省份的工业发展。由于上海还有大量支援全国工业建设的任务，与区内其他地方之间的协作和支援不可能立即到位，各地的基本建设任务的完成主要还是靠自力更生，加之开始实行户籍管理制度，上海与长三角历史上形成的长期交融的经济社会流动受到阻碍。

1978年党的十一届三中全会后，我国进入改革开放新时期。上海由于长期重生产、轻消费，重挖潜、轻改造，经济比例失调问题相当突出，发展十分困难，急需寻求突破。江苏、浙江的发展也遇到人才、技术、设备等方面的困难，需要上海的支持。在上海掀起的“上海向何处去”大讨论中，上海科学学研究所、华东师范大学和文汇报社五位同志开展的关于建立以上海为中心的长三角经济区的研究，引起中央的极大关注。1982年12月，全国人大五届五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》确定，编制以上海为中心的长三角经济区规划。不久，国务院下发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，成立上海经济区规划办公室。

上海经济区是改革开放后我国第一个跨省区的经济区，目的主要是通过这一探索，在全国逐步形成以大中城市为依托，不同规模的发散式网络型的经济区，破解传统经济管理体制长期按条块管理产生的条块矛盾，解放生产力，探索一条依靠中心城市发展经济的新路子。但是到了20世纪80年代后期，上海开始遭遇财政收入连续“滑坡”，作为经济区的中心城市的地位和作用日渐式微；江浙两省由于乡镇企业、民营经济的快速发展，经济实力大大增强。经济区成立之初两省一市之间就经济联合问题存在的分歧再次显现。只有调研协调职责的“规划办”牵头调研完成《上海经济区发展战略纲要》和能源、交通、外贸、技术改造、长江口和黄浦江及太湖治理等二十二个规划方案，在部分产业，如自行车、缝纫机行业以上海企业为龙头，组成了企业联合体，取得了一定的效果。但因涉及到方方面面的利益，方案真正批准实施的很少，也没能在打破“经济区”与“行政区”之间的隔阂方面摸索出新的路子。1988年6月，国家计委发出通知，撤銷上海经济区规划办公室。上海经济区试验退出历史舞台。

1990年全国两会期间，著名社会学家费孝通结合对长三角地区的调研，以民盟名义向中央提交了《关于建立长三角经济开发区的提案》。时任中共中央总书记江泽民看到后，专门通知费孝通和民盟负责同志讨论有关长三角开发问题。随后，费孝通便到江浙沪就该问题听取意见和建议。其问，中共中央、国务院宣布开发开放浦东。费孝通结合实地调研情况，分析浦东开发和长三角关系，认为上海不能走深圳的路子，应该更上一层楼，在经济上成为江浙及沿江城市工农业商品的总调度室或总服务站。1991年1月至2月，邓小平在上海视察时也明确指出：“开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长三角和长江流域的问题。”

1992年6月，国务院专门召开长三角及沿江经济规划座谈会。会议界定长三角地区包括上海市，江苏省的南京、镇江、扬州、苏州、无锡、常州、南通市，浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等14个市及其所辖的74个县（市）。江泽民在会上发表重要讲话，指出以开发开放浦东为龙头，带动长三角和沿江地区开发开放和经济发展，是我国经济发展区域布局和扩大对外开放格局的一个重要战略决策。10月，党的十四大召开，正式把“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长三角和整个长江流域地区经济的新飞跃”作为重要的战略部署写入党代会报告，新一轮长三角地区经济协作发展的大幕拉开。上海按照中央提出的要真正起龙头作用的要求，牵头南京、杭州等十五个城市建立长三角城市协作部门主任联席会议制度，着手从商贸、旅游领域推进地区间合作。尽管江浙沪都认识到，发展社会主义市场经济，必须加强经济协作，但由于各地发展自身经济的任务都很重，加上80年代以来形成的产业结构趋同问题没有根本解决，相互之间竞争大于合作，区域内的协调发展始终处于不温不火状态。

21世纪，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。为了建立完善的社会主义市场经济体制，中央更加关注区域协调发展问题。2003年3月，时任浙江省委书记的习近平率浙江党政代表团到上海、江苏学习考察，表达浙江方面的积极态度；并倡议两省一市建立党政主要领导定期会晤机制，再次拉开两省一市负责同志互访的大幕。2004年7月，时任中共中央总书记胡锦涛到上海视察工作时指出，上海要服务长三角，服务长江流域。2005年12月，首次长三角两省一市主要领导座谈会在杭州召开。2007年，调任上海市委书记的习近平在上海市第九次党代会报告中指出，必须把上海未来发展放在国家对长三角区域发展的总体部署中思考和谋划。积极实施国家区域发展总体战略，充分发挥中心城市综合服务功能，更好地服务长三角地区，服务长江流域，服务全国。

2007年10月，党的十七大召开，在科学发展观的指导下，中央提出要推动区域协调发展，优化国土开发格局，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。长三角地区无疑就是这种带动力强、联系紧密的经济圈之一。12月，上海牵头召开以“提升长三角地区整体国际竞争力”为主题的长三角地区发展国际研讨会，沪苏浙一致同意在继续加强交通、能源、科技、环保四个平台建设的基础上，重点在统筹基础设施、打破市场壁垒、联手环保治理、加强行业组织合作，以及共建长三角创新区域、共同推进现代服务业等方面加强合作，全力推动长三角地区在更宽领域、更高层次、更高水平上实现统筹协调发展。

2008年9月，国务院印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，首提推进长三角地区一体化发展，把长三角地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群的战略目标。长三角区域发展进入新阶段。

二、对长三角区域发展不同发展理念的剖析

发展理念是发展行动的先导。新中国成立以来，长三角地区发展之所以呈现出不同的特点，与当时的发展理念密切相关。

新中国成立后，我国发展面临的最大任务是尽快医治战争创伤，克服经济困难，完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。以美国为首的西方国家对我国的军事威胁、经济封锁，凸显了改变我国东强西弱的经济发展状况的重要性和紧迫性。因为新中国成立初期，占国土面积不到12%的东部沿海地区集中了全国工业的70%，即使是江浙沪这三个同属东部沿海地区的省市之间，工业发展的差距也很大。据统计，1949年，上海工业总产值35.06亿元，江苏工业总产值15.89亿元，浙江工业总产值4.1亿元。对此，党和国家在“一五”计划中明确要优先发展重工业，改变工业生产过分集中于沿海地区的不合理状况等问题，形成以高速度、优先发展重工业和平衡发展为主要内容的发展理念。在这一理念的指导下，我国开始的大规模经济建设，主要配置在东北、中部和西部地区，上海江苏浙江等长三角地区主要是挖潜支援内地发展。上海提出“维持、利用、积极改造”的经济工作方针，一方面抓紧时间利用上海工业的一切有利条件，生产更多更好的生产生活资料，积累资金，输出设备、技术人员，满足全国人民生产生活的需要；一方面充分利用上海工业潜力，生产和研制高级、紧密、尖端的产品。江苏提出充分发挥工业潜力，适当发展江苏工业的方针，但“大跃进”运动开始后，盲目扩大工业发展规模，工业比例失调严重，产品质量下降，直到60年代通过调整后恢复正常。浙江由于军事上特殊的战略地位，发展的重点是农业和为省内服务的地方工业，基本不安排重点建设项目。1961年，华东局成立后，进一步加强了上海在长三角地区中的核心地位。周边地区的原材料得以源源不断地向上海集中，保障了上海生产任务的顺利完成，基本奠定了上海在长三角和全国重要的综合性工业基地地位。

党的十一届三中全会确立把全党的工作重心转移到社会主义现代建设上来后，党和国家的发展理念逐渐发生转变，形成了以改革开放推动、非均衡式的发展理念，即允许一部分地区、企业、人先富起来。以此为指导，统筹区域经济发展，形成合理的经济区域和经济网络，把形成不同规模、不同形式、各具特色的经济区列为体制改革的一项重要内容。1982年1 2月，上海经济区成立，按照中央提出的“统一规划，择优发展，经济联合，建制不变”“利益均沾，荣誉共享”的方针，开展区内工业、能源、资金等方面的经济联合试点工作。上海因为在区域内工业实力最强，自然而然成为上海经济区的核心。江浙两省在上海经济区的“扩散效应”下，利用上海的工业优势、技术人才优势、资金优势，逐渐探索出适合自身发展需要的改革开放之路。江苏省在坚持首先发展全民所有制工业的同时，重视发展集体所有制工业，特别是将乡镇企业摆到经济发展的战略位置，走出了一条具有江苏发展特点的“苏南模式”。浙江省提出“發挥优势，以长补短，发展经济”的基本方针，农村工业和专业市场的兴起成为一大亮点，“温州模式”是其中的典型。上海却因长期积累的发展困难没有找到有效的解决方案，而陷入发展困境，在长三角地区中的核心地位逐渐式微，两省一市之间的经济发展差距开始逐步缩小。为了进一步促进该区域的发展，1992年，党的十四大作出“一个龙头、三个中心”的重大战略部署，希望通过浦东开发这个龙头带动长三角的发展，为长三角地区充分释放发展潜力创造了机遇。上海主动破藩篱、开市场，邀请包括江浙在内的全国各地企业到浦东投资发展。江浙沪三地各显神通，有合作，有竞争，都实现了快速增长。上海和江苏从1992年起连续十五年保持两位数增长，浙江从1991年起连续十六年保持两位数增长。整个长三角地区的经济总量占全国经济总量的比重从1992年的17.32%上升到2005年的22.34%，成为我国经济强有力的增长引擎。

进入21世纪，我国经济经过多年高速发展后，发展不平衡问题逐渐突出，各地为了追求6DP，重复建设、恶性竞争时有发生，解决这些发展中出现的问题，需要用新的发展理念来指导。2003年“非典”的发生，进一步促使全国上下重新检讨和调整发展战略。不久，党中央在已形成的全面发展观的基础上，正式提出以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观。在新的发展理念的指导下，国家提出要促进区域协调发展，缩小区域发展差距，引导生产要素跨区域合理流动，并鼓励东部地区率先科学发展。于是，长三角区域内两省一市重点在统筹基础设施等方面开展了一些工作。特别是2010年世博会的筹备召开，凸显了联合江浙两省发挥长三角大市场、大安保、大环境作用的重要性和必要性。尽管江浙沪两省一市在世博期间进行了一系列卓有成效的合作，但离区域统筹协调发展的要求还有一定差距。

三、新发展理念指导下的长三角一体化党的十八大以来，我国经济社会发展进入新时代。新时代需要新的发展理念，来指导我们解决在发展中遇到的突出矛盾和问题。对于长三角区域发展来说，遇到的发展问题就是“整个城市群发展质量不高，国际竞争力不强；城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重；城市包容性不足，外来人口市民化滞后；生态系统功能退化，环境质量趋于恶化”等。要破解这些问题，必须打破传统行政区划思想限制下的地方主义思想，走一体化发展之路。

关于长三角一体化问题，早在1980年代成立上海经济区之时，就曾提出“一体化”的概念，并指出所谓“一体化”不是一样化，更不是合并化，而是成为先进的专业化分工协作的经济体系。但是，由于当时经济体制还是计划体制占主导，且江浙沪三地都面临着需要快速发展的问题，所以谈不上分工协作。进入90年代，随着市场经济体制的逐步建立，全国大市场的建立和世界市场的开放，江浙沪三地发展空间增大，即使区域内经济合作不紧密，依然能在更大的范围获得发展的空间和机会。进入21世纪，特别是2008年世界金融危机爆发以后，经济外向度非常高的长三角集体遇到了世界贸易保护主义的影响，空气、水等跨地区环境的惡化对生产生活的影响，需要江浙沪三地从长三角区域这个中观层面思考和研究新的发展动力问题、经济社会和自然的关系、地区之间的关系、社会公平正义问题等等。新发展理念的提出有利于深化对上述问题的思考。

新发展理念是习近平总书记顺应时代和实践发展的新要求提出的，其科学内涵就是创新、协调、绿色、开放、共享。创新是引领发展的第一动力，不仅仅是科技创新，还包括理论创新、制度创新等各方面创新。对于长三角一体化来说，坚持创新理念，更关键更重要的是在制度创新上有所突破，让市场真正成为配置长三角区域内资源的基础，建立起真正的无壁垒的一体化市场体系。协调是持续健康发展的内在要求。江浙沪三地资源禀赋各有特色，已形成各自的发展优势，要想实现进一步的持续健康发展，必须转向注重发展的整体效能，推动产业分工协作，形成一体化，增强区域抗风险的能力。绿色是永续发展的必要调节。长三角区域经过快速发展后，开始进入到追求生活质量阶段。人们对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈。而这些问题的解决也非一省一市可以独立解决，需要两省一市共同发力，协同推进，因此，可以成为推动长三角一体化过程中，除了经济一体化之外的又一个突破口。开放是国家繁荣发展的必由之路。长三角区域发展也不例外，长三角地区要实现新的更好的发展，必须继续坚持开放，不仅是对外开放，更要注重区域内的开放，让资源在区域内能够合理有效流动、配置。共享是中国特色社会主义的本质要求，落实得好，也能成为打破体制机制壁垒的内生动力。长三角地区要实现发展一体化，就要改变过去传统的各种社会资源“独享”观念，让区域内更多的人、企业、组织可以共享区域内的资源，从而使资源真正能够活起来、流动起来，避免重走重复建设的老路。

新发展理念为系统推进长三角一体化发展提出了更具可操作性的理论指导，是引领长三角一体化发展的科学指引。长三角区域只有做到崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，才能真正实现一体化发展。

责任编辑：晏蔚青