烟草消费税改革研究

胡绍雨

(武汉学院,湖北 武汉 430212;中山大学,广东 广州 510275)

吸烟危害健康是众所周知的事实,烟草已然是人类第一杀手,有一半的长期吸烟者是死于吸烟导致的心脏病、慢性肺病及癌症等相关疾病。禁烟一直都是国际上争论的话题,随着人类生活水平的不断提高,人们对生活环境无烟的标准也逐渐提升。而且国际上对于烟草的管制越来越重视,我国在控烟管理方面也与国际日趋接轨。改革开放以来,国家对烟草税的调控分别经过了1994年、1998年、2001年、2009年以及2015年等五次大调整,可以看到国家对于烟草这一消费税重大税源的格外重视。其原因不仅仅是烟草消费品具有消费量大、纳税充足的特殊性,同时也牵涉到国际控烟机构和联合国生命与健康委员会等公共组织的监测与积极倡导。

一、我国烟草消费税改革的必要性

随着我国社会主义经济的不断发展,国内经济发展的张力与烟草管控压力的矛盾日益突出,社会对于烟草消费税改革的呼声越来越大,这主要是基于以下几方面的原因:

(一)烟草产品自身的有害性

烟草产品本身就具有成瘾性的特征,人们由于长时间的吸烟而对吸烟产生上瘾的特征,最后无论是从心理或生理上都难以戒除。但本文涉及烟草,不仅仅是说它对人的身体有害,而且从社会经济学来看,烟草消费的群体在消费烟草的过程中所带来的不利影响远远大于烟草本身所创造的价值。另外,烟草消费者对于烟草的效用评价远远高于社会的评价,导致消费者的烟草消费量大大超出了社会的预期值,极大程度上加大了国家政府对烟草制品管控的难度。

(二)烟草消费产生的实际经济效益被高估

我们一般会认为烟草消费者在考虑吸烟行为为自己带来的收益并为此付出相应成本的行为是理性的。从现实情况看,吸烟者在消费烟草的过程中认为吸烟可以缓解生活和工作的压力或者缓解在某些场合的紧张情绪,在一定程度上满足了其生理和心理的需求。另外，我国社会已形成了一种礼尚往来的烟草文化,人们在相互交流沟通的时候总喜欢先向对方递上一支烟表示尊敬,吸烟已成为社会交往中一个不可缺少的环节。一般情况下,烟草消费人群需为吸烟的行为付出相应的经济成本,同时也伴随着对健康成本的损害。但是在这个过程中,吸烟人群往往无法正确评估烟草制品所产生的效用及价值,并且高估烟草所带来的经济和生理上的效应。由于烟草具有成瘾性的特征,烟草消费者很容易在吸烟上瘾的情况下对烟草做出不恰当的效用评价;烟草的效用是客观的,但是效用评价却是主观的,并且烟草消费者的主观评价通常都是非理性地偏向烟草制品。

(三)烟草消费的信息传递不完全导致社会分配不均

虽然很多人都知道吸烟有害健康,但让大家说出吸烟具体会有哪些健康问题以及会造成多大的损害,很多人都不清楚,也就是说烟草消费者对吸烟行为在很大程度上存在信息失灵的风险,主要表现在:

1.公众不能完全获取吸烟的所有信息。到目前为止，虽然绝大部分人都知道吸烟有害健康,但没有一个吸烟的人能够详细说出吸烟具体会对健康造成哪些危害。只有少部分人知道吸烟可导致肺癌,而知道吸烟可导致乳腺癌,影响睡眠,影响男性生育功能,增加女性流产危险,容易诱发心血管疾病、冠心病,导致骨质疏松,减少寿命的人则更少。

2.烟草消费导致社会分配不均。从社会学的角度来看,在城市,人们从小受到严格的家庭教育和良好的学校教育,以及随处可见的禁烟标识和商店对未成年人禁止买烟的措施都使得大城市的控烟效果远好于三线城市或者中国广大的农村地区。据统计,截至目前，留存在中国农村的青壮年中有80%的人吸食烟类产品,而他们是中国农村创造财富的主要劳动力。那些外出打工的农村人往往选择发达地区的偏远城镇,受到来自精神上的压力,并且没有受到当地政府同等力度的管控,往往更容易选择吸烟,或吸食其他成瘾性的毒品。最终的结果则是中国农村的青年劳动力更容易养成吸烟的习惯,最终导致来自农村的劳动力(无论是留在农村发展还是到城市务工的农村青壮年)创造的生产价值下降,造成中国农村越来越贫穷。另外,低收入人群往往都是选择消费低档烟,据统计,在安徽、湖北、湖南等农村地区,除了过年过节会选择15～50元/包的黄鹤楼、南京或中华,在平时一般选择零售价为5～10元/包的黄山、黄鹤楼或者芙蓉王等低档烟,身体上也受到更多的伤害。

(四)烟草消费造成社会集体福利下降

从福利经济学的角度来讲,一个人的行为无时无刻不在影响着他人的经济利益,而吸烟的过程又随时产生被动吸烟的可能,这就是吸烟所带来的负外部性，也就意味着人们更容易受到二手烟的影响。据统计,全世界78%的人群每天都被迫吸食二手烟。美国医学研究人员最近发表研究报告指出,一些与吸烟者共同生活的女性患肺癌的机率比常人多出6倍,被动吸烟比原先外界所知道的还要危险。从外部性的角度来看,吸烟者本身购买烟草的行为,其产生的经济价值也就是个人的边际收益与其支付的个人边际成本相等,但是吸烟者在消费烟草的行为中产生的负面影响,却远远大于其产生的经济效益,吸烟的私人成本远远小于社会成本。因为私人成本中并未包括吸烟者对其他人群造成身体健康的损害,并且这种损害是不可估量的。吸烟的结果是较低的私人成本产生的负外部性直接导致了社会经济效益的净损失,造成社会集体福利的下降。

二、我国烟草消费税改革的历程、问题与效应分析

(一)2015年之前我国烟草消费税的改革历程和存在问题

1.2015年之前我国烟草消费税的改革历程。由于本文主要分析卷烟消费税改革的影响,故在此对2015年以前国家关于烟草消费税比较有影响力的几次改革做了一个梳理。1994年，我国在朱镕基总理的倡导下开始进行税制改革,施行“分税制”，新增了消费税税种并开始对甲类、乙类卷烟均按40%的税率征收消费税。1998年，为优化卷烟产品结构调整了卷烟消费税的税率结构,将消费税税率调整为三档:一类烟50%,二、三类烟40%,四、五类烟25%。2001年，对卷烟消费税的计税方法和税率进行调整,改变了以往的单一计税方法,开始实行从量与从价相结合的复合计税方法。2009年，受到金融危机的影响和国内外关于控烟的压力,我国适当调高卷烟调拨价,开始将70元/条做为区分甲、乙两类卷烟的标准;2009年的烟草税改革也在很大程度上提高了烟草税的税率,例如将乙类卷烟的消费税税率提升至36%,甲类卷烟提升至56%;在卷烟批发环节,也额外征收了一道5%的从价税。因此,可以说2009年的烟草消费税改革是我国关于烟草税改革的一次重大的里程碑。

2.2015年之前我国烟草消费税存在的问题。在2015年国家对烟草消费税进行改革以前,国家财政部一直施行的是2009年的烟草税政策。该政策在2009年刚刚施行的时候，我国烟草税上缴国家财政5 131.31亿元,同比增长559.26亿元,增长12%以上。这个大的增幅变动无不说明当时国家改革烟草税政策的成功,被认为是既增加了财政收入又加强了政府控烟力度的好举措。但是从目前的情况来看,2009年的烟草税改革在增加财政收入上确实做了很大贡献,可是烟草制品的销量却依旧没有下降,反而呈上升趋势,没有取得公众所期待的控烟效果。并且，烟草行业属于暴利行业,地方烟草企业的企业所得税和国有资本收益也为地方企业贡献不少,地方政府非常有动力地去促进烟草企业的发展,在此基础上逐步形成了地方政府对当地品牌烟的保护主义。这都足以说明2009年的烟草税改革还存在不足。

(1)烟草制品分类标准的变化增加了控烟压力。在提高烟草税税率的同时也提高了卷烟的分类标准,使得部分卷烟税负反而下降。2009年的烟草消费税改革将甲、乙两类卷烟的消费税大幅提高,甲类卷烟的税率由原来的45%提高到56%,乙类卷烟的税率由原先的30%提高到36%。但是,甲、乙两类卷烟的分类标准却也同时发生了变化,变成了以70元/条为标准。从这个角度上来看,实际上国家的税收并没有上涨多少,因为原先的50～70元/条的卷烟的税负由原先的45%下降至36%,并没有完成国家增加卷烟税负以达到控烟的效果。并且随着卷烟生产企业不断适应市场需求的变化,国家在调拨价70元/条以下的卷烟上增加的税收负担越来越不明显。这是因为随着社会经济的不断发展,烟草生产企业逐渐适应由于烟草税税率改变带来的变化,其因为生产低档卷烟而增加的税负慢慢逐渐被生产50～70元/条的中档烟所带来的税负实际优惠减免所抵消,表面上看,调拨价在70元/条以下的卷烟的税负由30%提高至36%,但70元/条以下卷烟的总体消费数量并没有发生太大的变化。据统计，我国3.5亿烟民60%都分布在中国农村,而农村吸烟人群绝大多数都是抽低中档的烟,且农村吸烟人群对烟草消费品的消费弹性很大,低档烟的价格上涨而中档烟的价格没涨反而有所下降,导致更多的人消费中档的烟产品。所以如果关于烟草税税率的政策压力没能覆盖中低档烟的生产,反而是强调弹性小的高档次烟制品的管控压力,其产生的控烟效果是微乎其微的。并且由于受到税费的影响,50～70元/条的卷烟的利润明显大于其他档次的烟,出于利益的驱动,各大烟草生产集团开始纷纷打着产品结构调整的名义,加大对50～70元/条卷烟的生产，导致这个价格段的卷烟产品竞争异常激烈,使消费者有了更大的选择空间。各生产厂商为了使自己品牌的卷烟产品更受青睐,往往选择舍弃一部分的利益来做各种各样的广告、网络宣传等,这些都给我国的控烟措施带来了巨大的压力。

(2)烟草税偏低。根据联合国卫生组织调查显示,走在世界经验前列的美国对于烟草的从量税率是34美分/千支；日本的从量税率是7 072日元(约合54.1美元)/千支；在2009年改革烟草税改革后中国对于烟草的从量与从价混合税率大概为3元(约合0.36美元)/千支,可以看出中国政府关于控烟的力度远远落后于世界水平。另外世界卫生组织也曾指出,将烟草的消费税率提高10%，一般可使国家烟草消费量下降4%,对一些欠发达和发展中国家来说降低烟草消费的效果尤为明显。2009年烟草消费税改革之后,我国的烟草税税率占到零售价的48.7%,而国际上卷烟税率占零售价的中等水平是65%～70%,可见我国烟草税的税率仍然偏低,我国提升烟草税税率的空间还很大。

(3)卷烟的零售价格并没有发生变化。由于受到国际社会禁烟运动的影响,世界卫生组织与我国在关于环境卫生的问题上做过多次交涉。这些禁烟运动和制定国际公约行为的目的都是希望我国政府在控烟工作中能更多地运用价格手段也就是税收政策来调高卷烟的售价,缩小其消费人群的范围,降低低收入人群实际购买烟草的能力和避免未成年人吸食烟草的可能性,从而达到对未成年人的保护和降低烟草消费率。但自从2009年调整烟草税以来,我国的卷烟零售价格几乎没有发生根本性的变化,部分卷烟的售价甚至出现了下降的情况。

(4)烟草消费税在征收环节相对薄弱。在2015年消费税改革之前,虽然我国关于烟草税的税收政策在消费税税率上有所调整,但在批发环节上消费税税率仍仅为5%,消费税税率较低。通过对比各地卷烟的价格可知,每种卷烟的类别和其批发价之间的具体加价幅度有着很直接的联系。例如，不含税调拨价在100元/条以上的一类卷烟的批发价相对含税调拨价来说加价52%或者41%;不含税调拨价在70～100元/条的二类卷烟批发价相对含税调拨价一般是加价33%,极少加价41%;不含税调拨价在30～70元/条的三类卷烟批发价相对含税调拨价加价率为33%;调拨价16.5～30元/条的四类卷烟批发价加价33%或25%;调拨价在16.5元/条以下的五类卷烟批发价相对含税调拨价加价18%。由此可以得出，我国卷烟批发环节的毛利率是随着烟草档次的上升而上升,两者呈正相关关系。但是我国的烟草消费税在批发环节却并没有分类征收,而是统一为5%,很明显,一类卷烟和二类卷烟所能承担的税负比三、四类或五类卷烟高很多,可见税制的设计是有失公平的。

(二)2015年我国烟草消费税的改革现状与效应

1.2015年我国烟草消费税的改革现状。由于受到社会经济环境和税收制度等方面的影响,各个国家对烟草消费税的计征管理都不相同,我国的烟草消费市场在价格上明显差距不大,但随着人们对吸烟给人体造成严重危害的认识程度逐渐加深,我国政府也不得不对烟草消费进行更为有力的管控。在2015年对烟草消费税进行调整后,甲类卷烟在生产环节税率适用56%的从价税加0.003元/支的从量税,乙类卷烟适用36%的从价税加0.003元/支的从量税,雪茄36%、烟丝30%不变,对批发环节的税率则变为11%加0.005元/支(如表1所示)。通过加大卷烟在批发环节的征收税率,不同程度上提高了所有档次卷烟的税负,对增加国家税收收入和加强控烟管理工作起到了良好的作用。

表1 2015年我国烟草消费税税率一览表

2.2015年我国烟草消费税的改革效应。与以往相比,2015年烟草消费税改革最大的特点就是实现了烟草制品调节税率与调节零售价的同步,税率上升的同时成功地带动了卷烟零售价的上升。而且,此次烟草消费税调整在全国范围内影响广泛,由于受到烟草税率变动的影响,全国各地烟草的零售价均有不同程度的上调,消费者对烟草制品的需求量也有所下降。

但是需求量和产量下降的压力势必会造成对烟叶需求的下降,烟叶生产受到影响,则烟农的切身利益会受到较大的损害。因此,在推进烟草消费税改革的同时,国家政府也应该关注烟农的转型发展,尽快出台相应的配套措施,实行组合式的税收政策,鼓励和扶持烟农向精细化、高附加值烟叶生产转型。

澎湃新闻网在评价本次烟草消费税改革时就提到,此次烟草税价调整的一个重要意义就是进一步完善了国家烟草消费税的税收政策,将调整的重点第一次放在了卷烟的批发环节,这项举措对于打破地方政府对于烟草行业的保护主义、完善烟草消费税的征收制度以及加强烟草消费税本身要素资源的优化配置意义重大。

在新规刚出台的时候,很多商家立即就上调了其店内香烟的零售价格。许多烟民很快就感受到了烟价上涨的信号,并表示极其不理解。很多零售店的老板由于怕香烟涨价使一些老客户接受不了,发生客户流失的现象,都采取先不涨价观望的态度。因此,本次税价联动的调整办法产生的效果可能要慢慢在市场中逐渐体现,等到消费者从各方面了解这项新政策之后,其价值才能得到完整的体现。据一项问卷调查显示,受本次香烟涨价的影响,参与调研的民众中31%的人觉得不受影响,有钱任性照抽不误;25%的人已经做好戒烟的准备,表示响应国家政策不再吸烟;另外44%的参与者表示将降低所抽烟类的档次,选择价格更加适宜的便宜烟，并且减少每天的吸烟次数。

三、国外烟草消费税的经验借鉴与启示

(一)国外烟草消费税的经验

随着人们对吸烟危害性的认识逐渐提高,创造一个无烟的环境越来越体现出了重要性。走在世界禁烟运动前列的国家,如新加坡、加拿大和波兰等国都在国家法律制度上对烟草消费进行严格管控。

加拿大近年对控烟采取了新的举措,加拿大魁北克省高等法院2015年就两桩历时17年的烟民集体诉讼案做出历史性判决。这起集体诉讼涉及近100万名烟民,他们指控烟草公司没有就吸烟的危害提出明确警告,其涉及的金额高达156亿加元(约合人民币780亿元)。

新加坡严禁在公共场所吸烟,有违反者将被处以高额罚款,最高可达2 000新加坡元(约合人民币11 522元);新加坡的学校不录取吸烟的学生,汽车司机也会因为吸烟被吊销驾驶执照。由于严格的禁烟条例,新加坡目前已经是世界上吸烟人群比例最低的国家,逐渐向世界上第一个无烟国家发展。

波兰于1995年11月通过了《防止吸烟危害和保护身体健康法》,这是波兰历史上第一部有关吸烟类的法律。其中规定：在公共场所、医疗单位、文教体育部门禁止吸烟；不得向18岁以下青少年售烟；不准利用电视、电台和报纸等媒介传播售烟广告等。

(二)借鉴与启示

纵观世界各国,大多数国家都对烟草实行重税,主要是为了减少烟草对人体的危害、增加政府财政收入和矫正烟草消费带来的负外部性。正是由于上述三个方面的原因,世界各国的烟草税负普遍较高。

作为世界上发展速度最快的发展中国家和人口最多的国家,我国每天受到来自二手烟健康威胁的人数占据世界第一位。然而由于缺乏有效的管控措施,我国的吸烟人群近年来只增不减,管控烟草消费的重要性日益突出。随着国家在两年间对消费税的多次改革,我国烟草消费税无论是征收范围、征税形式还是征税税率都在很大程度上做了与时俱进的调整,既保证了国家税源的充足，又加强了对烟草消费品的管控力度,尽管如此,在消费税的很多细节上还需要改进。

四、我国烟草消费税进一步改革的建议

我国2015年烟草消费税的改革效果还需要在日后的经济生活中得到检验,但相信随着经济体制的不断发展,我国税收将会逐渐减轻对烟草税的依赖程度,进一步加强对烟草的管控。根据烟草消费税税源广、税率变动影响大的特点,我国烟草消费税进一步改革应该从以下两个方面进行考虑:

(一)从征税环节上考虑

烟草消费税征税一个是在生产环节,另一个是在批发环节,其中最主要的是在生产环节征收。目前我国实行的是市场准入机制相当完善的烟草专卖制度,烟草生产商的地位得到国家法律的认可,并在市场上具有垄断的性质。例如，由于实行专卖专营制度,湖北省烟草专卖局基本上可以掌握湖北省境内所有的烟草批发和销售的情况。

在征税环节,2015年的改革已经开始重视批发环节的管控,税收收入与管控烟草的力度被同时加强。但本次改革并没有将生产与批发两个环节综合起来考虑,改革并不彻底,在一段时间之后烟草消费税与国家控烟力度的矛盾将再一次被激化。不可否认的是,将两个环节的消费税合并征收既能充分体现出消费税对烟草消费品的调节作用,也不会使征收成本和管理成本大幅增加。从烟草消费税征税环节来讲，将生产与批发环节合并征收确实是今后烟草消费税改革值得进一步完善的可行办法。

(二)从征税税率上考虑

在烟草消费税的税率上,由于税率问题受到征收范围和征税环节的影响,因此只有先确定好范围和环节后,才能确定税率。但是在制定征收税率的同时，首先要考虑的便是烟草企业自身的承受能力。以卷烟的零售价格为例,除去各个环节的所有开支,包括缴纳的各种税款,将其剩余利润在各个环节进行分配,那么每个环节的利润空间只有10%左右。由于烟草企业自身的净利润需要上缴国家,烟草消费税率的调整将会影响国家利益的分配,增长过高烟草企业承受不了,下降又会导致国家分配利益减少。因此从这个角度来看,烟草消费税税率的调整空间不会太大,在一段持续的时间内,烟草消费税的税率只会有局部性调整,不会有较大的波动。

最后,相信国家会在吸取2015年这次改革效益的基础上对烟草消费税的税率做出进一步调整,继续适用通过调节烟草消费税税率来降低烟草的消费和增加国家税收,实现二者的均衡。