城乡义务教育一体化背景下教育建设专项规划编制技术方法研究——以广东省英德市为例

江玉麟

（广东省城乡规划设计研究院，广东 广州 510290）

党的“十九大”报告明确指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。义务教育的发展模式从过去城乡二元割裂走向一体化发展，农村义务教育被提到一个较高的位置，学前教育、特殊教育和网络教育等关键词频繁出现在人民的视野。高中阶段教育的普及成为中国教育发展的下一个热点，公平而有质量的教育是每个孩子所共同向往的。笔者结合《广东省英德市教育建设专项规划（2018～2035年）》的编制工作实践，从总体策略思路、工作组织架构、现状调研和规划编制技术方法、规划传导与管控实施等方面提出思考和建议。

1 传统教育建设专项规划的不适应性

1.1 规划对象差异化需求分析的系统性不够

县市的社会经济发展在地理区位条件、科学技术发展、人口流动变化、基础设施建设和公共服务质量等因素共同作用下，往往表现出不同阶段的差异化需求特征。传统教育专项规划往往只关注中心城区的城镇居民需求，忽略对全域层面城乡要素配置的协调统筹。随着城镇化进程稳步推进和人口流动性不断加强，教育设施不但服务于中心城区的城镇居民，还要满足县市域内各镇街和广大农村地区的需要。传统教育专项规划缺乏对差异化需求的系统响应，难以满足城乡义务教育一体化背景下的迫切需要。

1.2 现状调查和规划编制方法的科学性不足

传统教育专项规划的思维方式是以理想的终极状态直接指导方案的制定，现状调研仅仅停留在确定中心城区用地性质的深度，对政府土地收储情况、现状用地权属和建设资金来源等信息关注缺位，教育设施布局现状摸查未能落到具体坐标上，未能与交通、绿地、市政等其他城市专项系统较好地协调，直接结果是规划的教育设施难以落地，规划的严肃性、权威性不断下降。

1.3 规划设施布局和指标体系的传导性不强

近年来，教育专项规划受到了前所未有的重视，但由于我国规划体系仍未赋予教育专项规划以法定地位，编制的成果无法落地，难以有效体现其公共政策属性。控制性详细规划具有一定的法律约束力，但在编制过程中更关注研究范围内的用地性质和用地强度控制，未能就教育专项内容开展面向全域的统筹谋划。传统教育专项规划缺乏对实施建设的法定约束力，难以在规划管理及建设实践有效执行。

2 城乡义务教育一体化的趋势与要求

2.1 全面建成小康社会，迫切要求完善基本公共教育服务体系

走出一条符合各地教育发展的现代化发展之路是实现全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化目标的必经路径。然而，基本公共教育服务仍存在短板和薄弱环节是广东省乃至全国大部分地区的共性问题，城乡、区域、校际仍存在巨大差距。城区、镇区和农村地区教育发展不平衡现象比较突出，教师资源配置不均衡，教育发展水平仍有较大的提升空间。

2.2 城乡人口转换，教育资源配置从“低位均衡”转向“高位均衡”

人口与教育之间的供给关系是相互影响、相互制约的。科学的学校布局调整应以充分了解人口现状和正确把握人口发展趋势为基础。随着城镇化进程持续加速，农业转移人口市民化，进城务工人员随迁子女受教育问题将会非常突出，迫切需要优化教育布局，增加教育资源供给，盘活社会教育资源，创新教育设施投资模式，由低位均衡向高位均衡转变。

2.3 更高的政策要求，学前教育从“规模扩张”向“规范化”发展

近年来，国家出台了一系列学前教育的相关政策，有力推动了学前教育的发展。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。此后，国家分别出台了《关于实施学前教育三年行动计划的意见（2011～2013年）》、《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见（2014～2016年）》，以三年为一期，明确提出学前教育三年的主要目标和重点任务。

3 教育建设专项规划编制技术方法研究

3.1 英德概况

英德市位于粤北山区，属于清远市下属县级市，全市土地面积5 671 km2，是广东面积最大的县级市，大于深圳、佛山、东莞、珠海、揭阳、潮州、汕尾等地级市。经统计，2016年英德市户籍人口109.55万人，常住人口97.29万人，城镇化率为40%左右，城镇化率远低于广东省和珠三角水平，但已处于快速城镇化阶段。英德市现有城镇体系呈现出“城镇数量多、城镇人口规模小、经济总量小、镇区建设规模小”的整体特征。

3.2 英德市教育发展现状和资源配置特征

经系统分析，英德市教育发展现状和资源配置特征主要表现为以下方面：学位需求稳步增长，设施配套建设压力较大；优质教育资源短缺，学前教育结构亟需提高；流动人口数量较少，以本地户籍生源为主；入学需求矛盾突出，缺口主要分布在城区；城镇中小学校班额较大，农村地区教育需求一般；空间分布不够合理，总体城乡覆盖率低。

3.3 教育建设专项规划编制技术方法探索

3.3.1 多样并举，建立公平的基础教育体系

将城乡常住人口纳入学位需求统筹考虑。在确定义务教育阶段教育设施的总体建设规模时，除了户籍人口的学位需求外，要加强幼儿园服务能力，充分挖掘公办中小学潜力，尽可能多地接收进城务工人员随迁子女就学。

以分区引导的思路推进全域教育资源的一体化发展。强化对城区的学位资源进行统筹与协调，重点增加小学与初中学位数量，适当增加高中学校的数量，同时将学位紧缺片区的学龄人口适度牵引至学位富余片区。扩大镇区幼儿园和中小学的布局范围，精确识别幼儿园和中小学服务覆盖盲区，扩大这些地区幼儿园和中小学的布局范围，确保教育资源的有效覆盖。推进农村地区教育资源“精明收缩”与“差异化集中”，识别农村麻雀学校分布情况，制定农村地区教育设施布局规划和建设标准。

3.3.2 全面统筹，形成科学的规划工作架构

建议采取“市-镇-街-校”的组织方式开展规划编制工作。全市层面负责制定规划目标、策略研究、编制标准和空间布局点的整体谋划，镇街层面负责结合实际情况核准规模和布局，学校层面结合教育发展需求进一步较准规划方案。

3.3.3 系统调研，夯实全面的教育规划底图

在现状调研和资料收集阶段，除了获取传统教育专项规划需要一般信息外，还要关注相关上位规划资料、地形测量、用地权属和地价信息、房屋产权和使用年限和公众需求意愿等基础调研工作。

海量的基础信息需要进行科学分类统计和针对性归纳提取。如通过大数据地名地址匹配的技术手段，精确定位全域现状教育设施空间坐标，为教育设施的规划布局提供精准的底图底数；通过城市交通流量峰值和用地相关性分析，找出城市交通黑点位置，指导教育设施的规划布局，减少街区因学生接送需求带来巨大通勤压力的负面影响。

3.3.4 差异发展，确定不同地区的规划策略和建设标准

根据区域发展条件及现状幼儿园和中小学布局情况，衔接城市总体规划和村庄规划，划分为“中心城区-副中心镇区-一般镇区-乡村地区”四类政策分区，制定差异化的规划措施。通过保留、改扩建、异地重建、撤并、新建五种策略对幼儿园和中小学校进行调整，合理优化幼儿园和中小学空间布局，争取服务区全覆盖。

对于新建地区，近期要结合新城建设项目的开展和推进，高标准预留学校用地和预测学位需求，通过合并、撤销等策略解决规划区内部分学校的问题。对于老城区，近期主要是结合老城区改造项目的开展和推进。对于现状人口密集而可建设用地规模不足的地区，以缓解学位紧张局势为首要目的，结合片区建设用地潜力及实际学位需求情况，积极支持现有设施进行挖潜改造。

3.3.5 层级传导，保障教育设施发展要素供给

与控制性详细规划结合，发挥规划的引导作用。建设用地的供给上，新增加的基础教育设施以政府统一供给为主，按照教育设施使用场地设施要求，由规划部门结合城市整体空间发展统一安排，通过控制性详细规划为教育设施的实施建设提供法律约束力。

与教育资源的空间优化相结合，充分盘活闲置的教育设施用地。部分中小学、职业学校空间布局、场地条件和建设标准已经不适应城市发展的要求，应开展搬迁、撤并、异地重建工作，盘活闲置的教育用地。

与“三旧”改造结合，改善更新地区教育设施用地供给。在“三旧”改造中，根据“三旧”改造后的用地性质、开发强度优先解决本片区改造带来的学位需求，“城中村”及旧工业区的改造也基本保持设施的建设与新增学位需求同步，同时做好中远期人口进一步集聚后基础教育设施的用地储备。

4 结语

教育乃国家之本。教育建设专项规划作为一项针对教育发展空间响应的公共政策，是实现国家发展和民族振兴的根本遵循。在教育强国的背景下，合理运用上述方法，有利于地方城市建设和教育资源配置的合理利用。