环境影响评价和许可证管理的衔接与融合探讨

刘晓莉

（佛山市南海区环境技术中心 广东佛山 528200）

引言

环保部办公厅于2017年11月15日发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评[2017]84号）（简称《通知》），使人们对环境影响评价（简称环评）与排污许可证（简称许可证）的关系有了新的认识。其实之前就有人提出通过污染源全面管理促进环评与许可证衔接，还有人从环评与许可证两项制度的功能需要与作用发挥角度提出许可证与环评制度衔接的必然性[1]。但两项制度设计之初架构、体系的不连续性，使得两者要实现无缝衔接和有机融合实非易事，因此本文对环评与许可证管理的衔接与融合进行了探讨。

1 环评与许可证管理衔接与融合的必要性与重要性

1.1 环评与许可证衔接与融合的必要性

《通知》中将环评与许可证的关系作了精确概括：环评是建设项目的环境准入门槛，许可证是企事业单位生产经营排污的法律依据，是确保环评提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。有人借用我们国家国情下的特殊政策作了形象比喻：环评是服务决策的工具，重在事前预防，所以称其为新污染源的“准生证”；许可证是监管企事业单位排污行为的依据，重在事中事后监管，因而称其为载明排污单位污染物排放控制相关信息的“身份证”[2]。有“准生证”才能合法生孩子，不然就是“违生”、“超生”，要接受相应的处罚；孩子生下来，要凭“准生证”办户口，成年后再办理身份证，有了身份证才有了合法身份，方便就学、工作及办理各种手续，没有身份证在社会上要多难就有多难。可见，环评是许可证的“因”，许可证是环评的“果”，两者是相辅相成、难以分割的。但环评与许可证又有区别，许可证主要针对排放污染物的固定源，特别是污染物排放限值，聚焦项目运行期的环境管理要求；而环评不仅包括环境影响，还包括生态影响和社会影响，范围更宽广，其为许可证发放与管理提供框架和条件。所以，尽管环评与许可证互相关联和补充，但却不能相互替代。正是两者既有功能上的区别又互相紧密联系的特点决定了它们衔接与融合的必要性。

1.2 环评与许可证管理衔接与融合的重要性

在分析环评与许可证管理衔接与融合重要性以前，我们需要明确衔接与融合的内涵。按照《现代汉语词典（第7版）》的解释，衔接是指事物相连接，即后一事物与前一事物相连接；融合是指几种不同事物合成一体。前面已经分析了环评与许可证分属互相关联的两个阶段，同时在功能和范围上又相互补充，本来是可以而且必须衔接的，但为什么没有衔接或者说衔接不好呢？根源就在于两项制度衔接缺乏必要的制度安排，以至于环评与许可证都未能充分发挥各自的作用。一是环评提出的污染管理要求未得到落实，很多“先上车后买票”的事例已经使环评失去了应有的意义；二是许可证未将环评提出的污染控制措施的信息载入，未能发挥环评的框架作用；三是两项制度在污染源强度核算与排放量核算方法上缺乏统一的技术规范，以致数据源出多门而削弱了污染源管理效力。正是因为两者存在严重的衔接问题，才更需要强调衔接，这也是环评与许可证管理衔接的重要性所在。为什么又需要融合？对于既需要环评又需要申请许可证的项目，在管理流程上进行融合处理，可以简化行政管理流程，减轻申报企业负担，也是对社会资源的集约高效利用，国外有成功融合的案例，例如丹麦环保管理部门在处理同时报送环评报告和申请许可证项目时，就会成立一个包含两者内容的专家小组，评审时相互校验材料、同步公众参与和信息公开。

2 加强环评与许可证管理衔接与融合的对策与建议

2.1 加强环评与许可证管理多因素、多渠道、多机制的衔接

首先，实现环评与许可证管理对象的全面对接。2017年6月29日环保部公布了新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号），随后又在2018年4月28日发布了《关于修改〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉部分内容的决定》（生态环境部令第1号）。同期2017年7月28日环保部公布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》（环境保护部令第45号）。迈开了环评分类管理与许可证分类管理的重要一步，只有污染源管理对象的全面对接才能实现两者管理的无缝衔接。

其次，实现环评与许可证管理内容的有效衔接。环评内容应考虑地区污染物的排放总量和评价项目的许可。《环境影响评价技术导则总纲》（HJ 2.1-2011）提出了污染物总量控制要求，但因环评先于许可证，所以不能确定该污染物排放量是否与许可证规定的排放量一致，若不一致会影响环评制度的管理效力。为了实现环评与许可证的有效衔接，可借鉴国外许可证管理经验，以各地区总量控制指标核定建设项目许可排放量，这样在申请许可证前也可大致了解能不能获得许可排放量。如果当地环境容量已经用完，即使项目先进也很难上马，除非企业有把握通过排污权交易获得相应的排放指标。

第三，实现环评与许可证管理程序的无缝衔接。当前我国环评审批分为国、省、市、县四级，而许可证核发主要在市一级。同级申报环评和许可证容易解决衔接问题，但审批层级不一致就比较难处理，并且该问题短时间内也很难调整到位，这种情况下可借鉴国外经验，强化环评与许可证的双向衔接，即在环评审批阶段就纳入许可证管理，而在许可证核发阶段听取环评审批人员意见。目前的主要问题是环评承担了太多的工作，而许可证管理功能相对不足，所以环评要减负，而许可证制度要加强。为了使许可证与环评“同步”对接，通过分类管理和建立负面清单，弱化环评审批环节，而以环评报告、“三同时”文件和企业自承诺文件代替它。在许可证管理环节，根据主体功能区、生态功能区和流域中产业分布状况设置禁止开发区、限制开发区、允许开发区，进入允许开发区的负面清单企业必须先编制环评报告和签署承诺文件才能申领许可证。

2.2 建立环评与许可证管理的融合机制

应建立以许可证为核心载体的环评与许可证污染源管理的融合机制，通过实施污染源一证式管理，使国、省、市、县四级环保部门形成对污染源监管的纵向合力，并使环评、许可证、总量控制、环境监管等各条线形成横向合力，再通过环保部门与其他部门及公众形成内外合力，从而提升污染源管理效力。

结语

过去环评和许可证功能被倒置，同时管理上“两张皮”，使两者出现明显脱节问题，影响各自作用的发挥。环保部《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》的发布，标志着中央已重视这个问题，目前要做的就是推进环境管理制度体系改革，让环评、许可证等各项制度协同起来，形成制度合力，使环境管理真正发挥效力。