新体制下我国安全生产执法队伍改革问题探讨*

李湖生

(中国安全生产科学研究院,北京 100012)

0 引言

2018年国家机构改革后，各级政府安全生产监督管理部门并入新组建的应急管理部门，同时在市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业5个行业领域推进综合执法队伍改革。新体制下我国安全生产执法队伍如何改革，是各级政府及其应急管理部门面临的重要课题。

由于安全生产监管与执法密不可分，在以往的研究文献中多是笼统地讨论安全生产监管与执法问题。刘铁民[1]和高建明[2]分别研究了我国安全监管部门成立初期安全生产监察执法、监管队伍能力建设方面的问题和建议；张森[3]研究了我国安全生产监管部门相对稳定发展时期县、乡2级基层安全生产监管执法队伍的基本情况并提出加强基层执法队伍建设的建议；崔胜凯[4]和杭禹祺[5]分别以山东省德州市、江苏省苏州市相城区为案例研究了县、乡2级基层安全生产监管与执法队伍的建设问题及对策建议；申肖[6]研究了建筑工程安全生产领域行政执法问题并提出设立综合行政执法机构的建议。对于2018年机构改革后安全生产执法队伍改革问题尚未见研究论文，但在网络媒体上有相关讨论和报道[7-8]。

参阅应急管理部门有关调研报告和国内外相关文献资料，对目前我国安全生产执法队伍存在问题进行初步分析，参考美英等工业化国家安全监管执法的经验和我国5个行业领域综合执法队伍改革的政策要求，探讨我国安全生产执法队伍改革的方向，提出改革完善安全生产执法队伍体制的政策建议。本文所指的安全生产执法队伍是指隶属于应急管理部门并受其委托行使执法监察和行政处罚等职责的具有相对独立建制(总队、支队、大队、中队)的执法机构。

1 安全生产执法队伍现状

1.1 安全生产监管执法体制现状

安全生产监管执法，指安全生产监督管理部门及其行政执法人员依照法定的职权和程序，对生产经营单位实施的有关安全生产行政许可、监督检查、行政处罚、行政强制等影响行政相对人权利、义务的行政行为以及开展行政复议、参加行政诉讼、履行国家赔偿义务等行政行为的总称[9]。

我国目前的安全生产监管执法体制是在2000年之后逐步形成的，实行“条块结合、以块为主”体制，“条”包括安全生产监督管理部门(现应急管理部门)和其他负有安全生产监管职责行业领域管理部门；“块”指国家-省-市-县-乡各级人民政府。各级政府安全生产监督管理部门(现应急管理部门)对安全生产工作实施综合监督管理，同时具体负责危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹、8个工商贸行业和工矿商贸行业中央企业等的安全生产监督管理工作；建筑、交通、工业和信息化、农业、水利、特种设备等行业主管部门在各自的职责范围内对有关行业的安全生产工作实施监督管理。我国《安全生产法》第六十二条明确规定“由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查……”，因此安全生产行政执法是各级负有安全监管职责的部门的法定职责，在各级负有安全监管职责的部门中一般都设置负责安全监管和执法的机构或者下设专门的安全生产执法队伍履行相关职责。

1.2 安全生产执法队伍的设立

在原各级安全生产监管部门中，由于行政编制的严格限制，内设机构人员数量无法满足监管执法的需要，各地纷纷出台政策组建以事业编制为主的安全生产执法队伍，如“安全生产执法” “安全生产监察” “安全生产执法监察”“安全生产监察执法”等，省、市、县分别设总队、支队和大队。

由于事业单位性质的安全生产执法队伍没有行政执法权，故各地明确安全生产执法队伍是在安全生产监管部门领导下、受安全生产监管部门委托行使执法监察和行政处罚的执行机构[10-11]，执法队伍的主要负责人通常由安全生产监管部门的1名副职领导兼任。其他负有安全生产监管职责的部门也采取不同方式设置了承担安全生产监管执法的机构：在交通运输行业，目前正按照综合执法队伍改革要求实施交通运输综合行政执法队伍改革，交通运输安全生产执法职责也将统一由综合行政执法队伍承担；在建筑施工安全领域，各级住房和城乡建设管理部门设置建设工程安全监督站负责安全监管执法，机构性质一般为公益一类事业单位；其他行业领域负有安全生产监管职责的部门一般由内设安全生产监管机构(如负责特种设备安全监管的市场监督管理局特种设备安全监察科)负责安全生产监管执法，多数未设立专门的安全生产执法队伍。

据应急管理部调查统计[12]，自2018年机构改革后截至2019年6月底，全国应急管理系统省、市、县3级及新疆建设兵团安全生产执法机构总数为2 877个、人员编制37 654名、实有人数35 649名。其中，单独设置的执法机构人员编制31 157名、实有人数29 023名，编制性质大多为事业编制；内设机构或加挂牌子的执法机构人员编制6 497名、实有人数6 626名。在改革过程中执法队伍机构人员的编制总数和实有人数基本保持稳定，仅分别比2017年底减少278和267名，降幅均只有0.7%；但个别地区出现较大幅度的减少，部分地区也有所增加。

1.3 机构改革对安全生产执法队伍的影响

2018年国家机构改革后，各级安全生产监管部门整体并入新组建的应急管理部门，绝大多数地区安全生产执法机构得到保留。组建应急管理部时专门内设“安全生产执法局”，并明确由其负责安全生产执法综合性工作，指导执法计划编制、执法队伍建设和执法规范化建设工作，充分体现了国家对安全生产执法工作的高度重视。但国家对安全生产执法队伍改革并没有统一的政策要求，各地在机构改革中进行了一些探索，有些地区取得了良好效果，但同时也出现一些问题，需引起警惕。改革情况主要可分为3类。

1)以广东省和辽宁省为代表，将安全生产执法工作收归内设机构、不再单独设立成建制的执法队伍。如广东省在应急管理机构改革中已取消省、市、县安全执法监察队伍(总队、支队、大队)建制，改为在各级应急管理部门成立安全生产执法监督内设机构(处、科、股)等，据广东省应急管理厅初步统计，省厅有专项行政执法编制人员20名、各县(市、区)行政执法编制人员平均为2～3名，全省行政执法机构人员编制缩减到机构改革前的46.4%；辽宁省事业单位改革之前在市、县设立安全生产执法监察支队、大队，改革后被整合为应急事务服务中心或综合执法中心，大部分应急事务中心和综合执法中心隶属本级政府，不受应急管理局领导，无法承担安全生产执法职能，安全生产执法工作改为由省应急管理厅内设安全生产执法局、市县级应急管理部门设立的安全生产执法处(科、股)承担，全省行政执法机构人员编制缩减到机构改革前的45.8%。此类做法的优势是政府行政部门(应急管理部门)人员素质与专业能力相对较高、可统筹监管与执法；不足之处是行政部门人员编制受到严格限制、执法人员数量有限、不能满足监管执法要求，另外也不容易做到“监督检查”和“行政处罚”等相对分离，出现同一机构既当“运动员”又当“裁判员”的问题。

2)保留省、市、县3级执法队伍、同时出现局部改革的情况，是目前其他多数省份的做法。省级层面，除安徽、贵州、西藏、陕西4省之外，其他各省级应急管理部门全部按照应急管理部机构设置方式内设安全生产执法处或保留原省级执法总队承担安全生产执法职责；但山东、河南等部分省份原设立的安全生产执法总队被撤消后转为内设机构。有些省级应急管理部门提出保留或恢复省级安全生产执法机构的建议被当地政府部门采纳，如山东省应急管理厅提出在省安全生产执法局基础上设立省安全生产执法总队(编制50人)，获得了省政府相关领导原则同意。从目前国家行政执法体制改革的总体趋势看，省级保留或新设立独立安全生产执法机构可能存在较大难度。绝大多数省份的市、县级安全生产执法队伍基本保持原有的机构和运作模式，部分地方进行了综合行政执法等方面的改革。

3)部分市县级综合行政执法的做法。江苏、浙江、贵州、河北等省的部分市县已将安全生产执法职责调整到相应市县区新设立的综合行政执法局，此类做法反映了基层行政执法职能综合化发展趋势。但对于高危行业的安全生产执法工作基层综合行政执法局往往缺乏专业能力，一般采取由综合行政管理局和应急管理局对安全生产执法队实行“双重管理”模式，或者由综合行政执法局反向委托应急管理局开展相关执法工作。

总之，机构改革后安全生产执法队伍及人员数量总体略有下降；特别是已撤消安全生产执法队伍建制的省份，受行政编制的严格限制，监管执法力量受到较严重的削弱。此外，由于应急管理部门所承担的工作职能比原安全生产监管部门大大增加，部分地区将原来从事安全生产执法工作的部分人员调动或借调到从事防灾减灾救灾工作的部门，安全生产执法力量被进一步削弱。目前，为解决安全生产监管执法人员不足问题，部分地方采取了以下措施：1)实行应急管理部门“全员执法”，即应急管理部门其他相关内设机构以及获得行政执法许可证的人员，都需要按照统一的工作部署参与监管执法行动；2)调动社会力量(所属事业单位、安全服务机构、安全专家等)参与监管执法行动，为监管执法提供技术支持。

2 当前安全生产执法队伍存在的主要问题

2.1 执法队伍的改革方向尚不明确

虽然2016年发布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称为《改进意见》)中已明确“地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能。”但截至2018年机构改革前，只有少数省份(江西、甘肃、山东、云南、海南等)发文明确了安全生产监管部门的行政执法机构地位，其他省份并未落实《改革意见》要求。目前，各级安全生产执法队伍主要是作为应急管理部门的辅助力量存在，在国家行政执法力量体系中尚无地位，专门的执法车辆、统一的执法标识、服装等更无从谈起，执法的权威性难以保障。下一步如何改革尚待新政策出台。

2.2 执法队伍的职责任务不清晰

执法队伍与应急管理部门内部机构之间的工作边界不清晰，部分地区将对企业的行政监督检查、行政处罚、行政强制等执法工作全部交给执法队伍，部分地区为打破应急管理部门既是“裁判员”又是“运动员”的格局，积极探索“监管”与“执法”相分离的工作模式，即由内部监管业务科(股)室具体负责日常安全监管与服务，执法队伍负责调查和处罚，实现“管罚分离”；执法队伍与其他行业安全生产监管机构之间的关系不清晰，在其他行业领域开展的安全生产大检查活动中，要求安全生产执法队伍参与联合执法，但从法定职责来看，应急管理部门的执法队伍并没有此类行业领域的执法权力；此外，不同层级执法队伍之间的职责边界不清晰，国家-省-市-县-乡各级应急管理部门都面向企业实施监督检查，各类企业应该由哪级实施重点监管边界不清，由此导致安全生产执法职责边界不清。

2.3 执法队伍人员数量不足

据应急管理部统计，目前，全国2 877个安全生产执法机构平均编制人数为13.1名(其中市、县级分别为15.9，12.3名)。与庞大数量的生产经营单位相比，执法人员的数量严重不足。此外，执法队伍实有人数并未达到编制数量，实有人数与编制数的比例全国平均为94.6%(单独设置的机构为93.2%)，有些地区只有70%左右；实际工作中基层安全监管部门经常存在以借用、抽调、帮忙等名义调用执法人员的现象，实际从事执法工作的人员更少。例如，2013年，江苏省苏州市相城区共有各类工业企业10 300家，其中规模以上企业589家、化工生产储存经营企业400家；原相城区安监局共有工作人员21人、其中行政编制人员9人、事业单位编制的安全生产监察大队10人、工勤编制1人、聘用1人，安全生产监察大队实有人员8人、其中5人被借调局机关其他科室[5]；只凭借区级执法力量进行安全生产执法显然远远不够，因此，下属8个乡镇和开发区都成立了安全生产监察中队，共有工作人员70人，其中行政编制5人、事业编制3人、工勤编制2人、聘用60人；但这些人员并非专职安全生产监管执法人员，而是与环保、消防、质监合署办公的人员，通常是本着上级部门“谁先来、先陪谁”的态度开展日常监管工作[5]。据有关资料，全国各地共有环境执法人员约8万人[13]，人员总数是安全生产执法队伍人数(按编制数3.76万名)的2.1倍。虽然安全、环保部门的监管对象和性质不完全相同，但相同之处都是针对生产经营单位的相关违法行为开展执法工作，而安全问题所涉及的生产经营单位数量比环境问题涉及的生产经营单位数量显然更多，执法人员数量的反差从侧面反映了安全生产执法队伍人员数量存在较大差距。

3 安全生产执法队伍的定位和改革方向

国家法律赋予负有安全生产监管职责的部门行政执法的权力，《改革意见》明确要求将安全生产监管部门作为行政执法机构，因此各级负有安全生产综合监管职责的应急管理部门属于行政执法部门应成为安全生产执法队伍改革的总原则。在这一原则下，如何配置安全生产监管执法力量需进行深入研究和探讨。

3.1 美国和英国的做法和经验

美国是由劳工部所属的联邦职业安全与健康监管局(OSHA)和联邦矿山安全健康监察局(MSHA)分别负责一般工作场所和矿山的职业安全与健康监管工作，在全国分区域设置地区办公室和现场办事处，除26个州由联邦委托州监管机构负责监管执法外，其他全部由联邦监察员直接负责企业和矿山的监督检查和执法工作[14]。OSHA约有2 200名监察员负责全国720万个工作场所(不包括交通运输业)的监管执法，MSHA约有950名监察员负责全国约3 500个煤矿、10 800个金属与非金属矿山的监管监察。

英国是由工作和养老金部管理的健康与安全局(HSE)负责除北爱尔兰外英国境内的约100万家高风险行业领域企业(除铁路、民航外)的监管工作，由地方政府综合监管执法机构负责分销、零售、办公室、休闲和餐饮等服务行业的健康和安全执法。HSE在全国7个区域设置29个办事处，工作人员总数约3 200人，其中监察员人数约占40%，其他人员包括为监察员提供协助的一线工作人员、政策顾问、技术专家、法律顾问、信息和通讯专家、统计学家、经济学家以及科学和医学专家等。地方政府综合监管执法机构的监察员通常是环境卫生工作者，他们除履行职业安全与健康执法职责外，还履行其他执法责任，包括食品安全、环境污染和住房等[15]。

从美英两国的安全监管实践可知，对于较高风险行业的企业都是由联邦或中央政府所属的专业监管机构的监察员直接负责监管执法，需要采取罚款、强制措施或刑事起诉时，应移交法院处理；而对于低风险行业企业则由地方政府的综合执法机构进行监管执法。对于由联邦或中央政府直接监管的企业，主要基于企业的风险大小和危险的紧迫程度来制定安排监管执法计划；对于风险高、危险大、事故多的企业进行重点监管，对大多数风险低、管理好、无事故的企业减少甚至免于监管。

3.2 我国其他行业领域的执法队伍改革要求

根据中央办公厅印发的市场监管、生态环境环保、文化市场、交通运输和农业5支综合执法队伍改革实施意见，其基本“按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量；推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。此类行业领域执法队伍改革的基本要求和做法如下[16]：

1)在执法队伍设置层级方面，省级原则上不设执法队伍，个别业务管理有特殊性的领域，如有必要需另行报批；法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可明确由省级部门内设机构承担；对设区的市和市辖区原则上只保留1个执法层级，市级设综合行政执法队伍的，区级不设；区级设综合行政执法队伍的，市级不设；县级采取“局队合一”的模式，综合执法队伍以本级主管部门的名义执法；在乡镇、街道级逐步实现1支队伍管执法，原则上不单设专业性执法站所；如设需作为县(市、区)主管部门的派出机构，同时纳入乡镇(街道)统一指挥协调。

2)在执法队伍的执法范围方面，1个部门(执法领域)只保留1支综合执法队伍。如在生态环境领域组建生态环境保护综合执法队伍，按照编随事走、人随编走的原则，相关行业管理部门污染防治和生态保护执法人员同步划转至生态环境保护综合执法队伍，不再保留相关行业管理部门生态环境保护执法队伍。综合执法队伍的职责定位是执法办案，职责整合范围仅限于行政处罚权以及检查权和强制权，不排斥行业监管主体责任，相关部门仍需在源头和过程中承担日常监管责任。

3)在执法队伍人员身份方面，已明确为行政执法类公务员，执法队伍不再用公益服务的事业编制，进入综合行政执法队伍的，都应是符合行政执法类公务员资格条件的人员，严禁使用辅助人员执法。

3.3 安全生产执法队伍改革的方向

2014年10月23日中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：推进综合执法，大幅减少市县2级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

通过10多年的发展以及《安全生产法》和《改革意见》所确定的任务和指导方针，安全生产领域应属于“有条件的领域”，可以考虑推行跨部门综合执法。即：根据中央确定的改革方向，结合美英等工业化国家的经验及我国其他行业领域综合行政执法队伍改革的政策要求，我国安全生产执法队伍改革的大方向应该是“大安全综合”“三权分离”的行政执法体制。所谓“大安全综合”，是指由1支执法队伍负责各行业领域安全生产执法工作，实现1个执法领域保留1支综合执法队伍；具体由负有安全生产综合监管职责的应急管理部门在市级组建安全生产综合执法队伍，在县级实行应急管理局和安全生产执法队伍“局队合一”模式，以安全生产综合监管(应急管理)部门的名义对各行业领域安全生产进行综合执法；“三权分离”是指“行政许可和监督检查权”“行政处罚和行政强制权”“行政强制执行权”的分离，由负有行业安全生产监管部门的安全监管人员负责行政许可和监督检查，由综合执法队伍负责行政处罚和行政强制措施，由人民法院负责行政强制执行。综合执法队伍的职责定位是执法办案，职责范围主要是案件调查、行政处罚和采取行政强制措施，相关行业监管部门仍需在源头和过程中承担日常监管责任，负责日常行政许可和监督检查等。

4 改革安全生产执法队伍体制的建议

根据本文提出的安全生产执法队伍改革方向和职责定位，结合我国安全生产监管体制现状，提出改革完善我国安全生产执法队伍体制的建议。

4.1 厘清地方各级负有安全生产监管职责机构的监管职责范围

按照“职责、权力、资源、能力相匹配”原则，合理划分国家-省-市-县各级应急管理部门的安全监管责任范围，明确每个企业的监管责任层级，避免职责交叉重复，提升重大危险源及高风险企业的监管层级。进一步明确行业领域监管部门对本行业领域企业安全生产工作的监管职责。

国家法律法规或中央文件已明确由国家安全生产监管机构负责监管的企业由应急管理部负责监管；地方各级政府应急管理部门对辖区内的其他相关企业实施分级监管。原则上省属以上企业、存在危险化学品等重大危险源的企业由省级应急管理部门负责；市属以上企业、中型及以上高危行业企业(除国家、省级监管的外)由市级应急管理部门负责；其他高危行业企业、中型及以上其他各类企业、县(市、区)属企业由县级应急管理部门负责；除上述企业以外其他企业可由乡镇(街道)负责。各级应急管理机构应根据监管职责合理配置负责安全监管工作的机构和人员。其他行业领域安全监管部门可根据行业领域安全风险的特点和实际情况明确各层级监管机构的监管执法职责。目前一些地方(如辽宁)基本上是按照此原则明确了省级及以下各级安全生产监管部门的职责[17]，将来可在总结其实际效果的基础上进一步完善。

4.2 厘清安全生产监管机构与安全生产执法队伍的职责边界

实施“行政许可和监督检查权”与“行政处罚和行政强制权”相对分离，由应急管理部门和行业主管部门行使行政许可和监督检查权(包括行政许可、现场检查、警告和紧急处置等)；由综合行政执法队伍行使行政处罚和强制措施权(包括案件调查、行政处罚、行政强制措施等)；由人民法院行使行政强制执行权。建立完善3类执法主体之间案件移交与信息反馈等协同工作机制。

“行政许可和监督检查权”与“行政处罚和行政强制权”相对分离，由职责明确的负责安全生产监管的部门统一行使行政许可和监督检查权，既有利于落实前置许可和过程监管职责，又有利于减少不同执法主体对企业的重复检查，减少不同部门之间的推诿扯皮，提升监督检查效率；此外，开展监督检查对行业领域专业知识的要求更高，由负责安全生产监管的部门加强专业人员配置更加可行。由综合行政执法队伍独立行使行政处罚和行政强制权，有利于执法办案人员钻研执法业务，提升执法素质，集中精力，提升办案效率和质量，有利于行政处罚和行政强制案件的规范办理。由不同的机构分别行使“行政许可和监督检查权”与“行政处罚与强制权”，可以形成负责安全监管的部门与综合行政执法队伍之间相互“制约平衡的监督关系”，有利于落实各责任主体的职责，确保公正廉洁执法，防止权力寻租。

由人民法院行使“行政强制执行权”，是依法治国和提高安全生产执法权威性的重要保障。对于关系人民群众切身利益的行政强制执行需依法申请人民法院执法，使人民法院更加透明、更加具有抗辩性的司法程序成为行政综合执法的必要保障；对于综合行政执法队伍做出的行政决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，且不履行行政决定的，依法申请人民法院强制执行，可以确保行政执法的严肃性和权威性。

4.3 合理配置安全生产执法队伍力量

之所以要保持和建设一支专门的安全生产执法队伍，除了通过执法权力的相对分离、形成机构间“制约平衡的监督关系”外，根本原因还在于我国安全生产问题的长期性、复杂性以及安全生产监管执法的专业性。在未来相当长的时期，我国的经济发展和产业结构决定了安全生产的风险会持续处于较高水平，安全生产监管执法的工作任务仍较重，安全生产监管执法人员的数量和素质要求较高。建设1支安全生产综合性执法队伍，可以将大量繁琐的执法任务从安全生产监管部门的监管人员身上分离出来，实现由行业领域专业监管人员从事行政许可和监督检查等活动、由专业的行政执法人员从事行政处罚和行政强制等活动，从而更好解决监管执法人员的专业化问题，从而提高安全生产监管执法的总体效率。对于执法队伍的力量配置既要考虑国家对执法人员编制的严格限制，又要考虑安全生产执法的实际需要，合理争取和使用人员编制资源，重点向基层一线和风险高、任务重的区域倾斜。

争取与执法需求相适应的人员编制资源。根据中央发布的5支综合执法队伍改革实施意见，综合执法队伍人员定位为行政执法类公务员，在改革之初需锁定目前的编制底数，不同性质编制保持现状，待中央统一明确政策后，逐步加以规范。由于中央对行政编制的严格控制，各类执法队伍人员数量短期内会基本保持稳定。随着执法人员素质和执法信息化水平的提高，执法效率会有较大提高；此外，随着经济社会发展和企业主体责任的不断落实，安全风险总体水平会逐步下降，安全生产执法的工作量也会相应逐步减少。全国安全生产执法队伍人员编制保持3～4万人左右的规模，平均每个县级行政区域约10～15人，应可基本满足综合安全执法要求。

执法队伍力量配置重点向基层一线倾斜。根据省级原则上不设执法队伍，设区的市和市辖区原则上只保留1个执法层级，县级采取“局队合一”模式的综合执法队伍改革基本要求。安全生产执法队伍力量配置基本思路为：省级应急管理部门设置内部机构负责省级安全生产执法职责，指导全省执法计划编制、执法队伍建设和执法规范化建设工作；设区市应急管理部门在整合市区2级执法队伍的基础上，组建市级安全生产综合执法队伍，负责对全市执法队伍实施统一管理、统一指挥；县(市、区)执法队伍作为市级执法队伍的派出机构，县应急管理局与县执法队伍实行“局队合一”体制，履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任。

在基本统一全国安全生产执法体制的基础上，鼓励地方因地制宜，妥善处理不同执法机构的执法边界问题。对于已经实行综合执法队伍改革并纳入该行业安全生产执法职责的行业(如交通运输)可保持行业领域的综合执法，不纳入安全生产综合执法。对于已经将安全生产执法纳入市县综合行政执法机构的地区，可根据实际情况梳理安全生产综合执法队伍与市县综合执法机构之间的职责，原则上风险高、专业性强的企业安全生产执法应由安全生产综合执法队伍负责，低风险、专业性要求不高的生产经营单位，如商业零售、办公、休闲和餐饮等服务行业，可以由市县综合行政执法机构负责安全生产执法。

4.4 加强地方安全生产执法队伍能力建设

加强安全生产执法队伍专业化、规范化、正规化建设，根据地区人口数量、企业数量、高危险行业情况、经济规模等，合理确定市、县安全生产执法人员配备标准。制定安全生产执法人员录用标准，建立健全安全生产执法人员入职培训、持证上岗和定期轮训制度；探索建立市县执法人员统一招聘、统一培训、统一管理的制度。规范执法行为，统一建设并全面应用安全生产监管执法系统，建立完善执法质量考评体系。

5 结论

1)安全生产执法是各级负有安全生产监管职责部门的法定职责，设置安全生产执法队伍开展执法工作，是履行法定监管职责、提高执法效率的现实需要。

2)《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中要求“地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能”，该项工作要求尚未落实到位。在2018年机构改革后，个别省份已取消原来的省、市、县安全执法队伍(总队、支队、大队)建制，受行政编制的严格限制，安全生产执法力量受到较严重的削弱。

3)我国安全生产执法队伍改革的大方向应该是“大安全综合”“检查、处罚和强制执行三权分离”的行政执法体制；力量配置上主要以设区市为主体组建市级安全生产综合执法队伍、县级执法队伍作为其派出机构实行“局队合一”体制。

4)改革完善我国安全生产执法队伍体制，应进一步厘清地方各级负责安全生产监管机构的监管职责范围、以及负责安全生产监管的机构与安全生产执法队伍的职责边界；合理配置安全生产执法队伍力量，重点向基层一线和风险高、任务重的区域倾斜；同时要加强安全生产执法队伍专业化、规范化、正规化建设。