认真贯彻落实新时期水利改革发展总基调总思路推动水土保持强监管补短板落地见效

蒲朝勇

(水利部 水土保持司，北京 100053)

2018年，水利部党组明确了“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调总思路。鄂竟平部长对水土保持工作提出了“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的水土保持工作总要求。陆桂华副部长多次组织召开专题办公会议，研究工作思路，明确目标要求，督促落实举措。各级水土保持部门要认真贯彻落实水利部党组的决策部署，统一思想、提高认识，切实把水土保持工作重心放到监管上，坚持问题导向、强化责任担当、狠抓工作落实，推动水土保持强监管、补短板落地见效。

1 水土保持强监管补短板的必要性和重要性

水利部党组提出的“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调总思路，是站在经济社会发展全局，围绕我国社会主要矛盾变化，联系我国治水的历史、现实和未来发展，坚持问题导向，通过系统深入分析而得出的正确结论，完全符合我国水利事业发展的现实，是新时代水利改革发展的必然要求，对推动水利改革发展具有重要的里程碑意义、重大的现实意义和深远影响。贯彻落实好新时期水利改革发展总基调总思路，重点是要牢牢把握“从改变自然、征服自然为主转向调整人的行为、纠正人的错误行为为主”这个核心，从道理上真正搞清楚、弄明白新时期水土保持强监管的重要性和必要性。

1.1 水土保持工作的本质就是要调整人的行为、纠正人的错误行为

习近平总书记深刻指出“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷”。水土保持是生态文明建设的重要内容。水土流失的形成与人的行为密切相关，无论是生产建设活动造成的水土流失，还是荒山荒地开发、农业耕作等带来的水土流失，根子上都是不合理的生产方式造成的。水土保持工作的本质就是要调整人的行为、纠正人的错误行为，而调整人的行为、纠正人的错误行为只能靠监管，而且是强有力的监管。

1.2 水土保持强监管是解决三大水问题的内在要求

水土流失与水资源短缺、水生态损坏、水环境污染三大水问题密切相关。对此，习近平总书记在“3·14”重要讲话中作了深刻阐述，总书记指出“解决水供给问题，要从涵养水源入手，从修复破损的生态入手。不治理水土流失，水库修了最后也会变成沙库”“如果破坏了山、砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地，水土流失、沟壑纵横”。严重的水土流失会导致水源涵养能力不足，影响“盛水的盆”，加剧水资源时空分布不均；会造成生态破坏，加剧生态恶化；水土流失作为载体还会带来农业农村等面源污染，进入江河湖泊，造成水环境污染。因此，解决三大水问题必须要搞好水土保持，也就是要从强监管着手，靠法制、体制、机制来科学地管理和治理水土流失。

1.3 水土保持强监管是加快推进生态文明建设对水土保持工作的必然要求

党的十八大以来，中央把水土保持作为生态文明建设的重要内容，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署，出台了一系列重大政策。党的十九大就生态文明建设从发展理念、目标任务和战略举措作出了全面安排部署。习近平生态文明思想，特别强调指出要用最严格制度最严密法治保护生态环境。这些都对水土保持工作提出了更高的要求。贯彻落实习近平生态文明思想和中央关于生态文明建设的重大决策部署，要求我们用严格的制度依法依规加强水土保持监管。

1.4 水土保持强监管是坚持问题导向、破解当前水土保持主要矛盾的必然选择

通过多年的努力，水土保持有了一套相对完整的法律体系、规划体系和标准体系。尽管一些地区还存在严重水土流失问题，但总体来看，水土流失防治能力不足的矛盾已经得到了基本解决。新时代我国社会主要矛盾已发生变化，与中央的要求和百姓的需求相比，当前人为水土流失防治工作还有明显差距，一些该管的还没管，有些虽然管了但还没管到位，水土保持工作面临的主要矛盾已经转化为人民对水生态和生态环境的需求与水土保持监管能力不足之间的矛盾。这就要求我们必须坚持问题导向，及时转变工作思路，把工作重心切实放到监管上来。

同时，我们也要清醒地认识到，虽然我国水土流失面积和强度都有了大幅度下降，水土保持工作的主要矛盾已经发生转变，但我国水土流失量大面广的基本现状并没有发生根本性改变，广大农村居民在相当长时期内仍将依靠土地生存发展，在一些重点区域和地区仍需加快治理速度、提升治理水平，提供更多生态产品满足群众需求。

2 新时代水土保持总的思路和目标

2.1 总的思路

新时代水土保持工作要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记治水重要论述精神，认真贯彻落实水利部党组决策部署，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调总思路，按照鄂竟平部长提出的“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的水土保持工作总要求，坚持问题导向和目标导向，狠抓责任落实，以强化人为水土流失监管为核心，以完善政策机制为重点，以严格督查问责为抓手，充分依靠先进技术手段，全面履行水土保持职责，着力提升管理能力与水平，真正做到基础扎实、监管有力、治理有效，为加快推进生态文明建设、保障经济社会可持续发展提供支撑。

2.2 工作目标

从现在到2020年，建立健全系统完备的政策制度体系、统一有序的督查问责体系、两手发力的综合治理体系、科学高效的监测支撑体系；人为水土流失得到有效控制，重点地区水土流失得到有效治理，全国水土流失面积和强度持续下降，水土流失状况得到总体改善。

在此基础上，再经过15年努力，到2035年，人为水土流失得到全面控制，重点地区水土流失得到全面治理，水土流失面积和强度大幅下降，全国水土流失状况根本好转，水土保持治理体系和治理能力现代化基本实现。

3 主要任务和重点举措

围绕新时代水土保持工作总的思路和目标，当前和今后一个时期内，重点要抓好水土保持社会监管、行业监管、治理补短板和基础支撑等四方面工作。

3.1 抓好水土保持社会监管

水土保持是一项公益性事业，政府有主体责任，相关部门都有职责，企业和个人有法律义务。水土保持法第四条、第六条、第十二条、第十七条、第二十条、第四十条、第四十六条等8项条款明确规定了政府在组织领导、规划实施、资金保障等方面的责任，第五条明确了政府相关部门的职责，同时还明确规定了企业和个人的水土流失预防和治理义务。

因此，水土保持社会监管的主要任务有三项：一是生产建设活动水土保持监管；二是地方各级政府水土流失防治主体责任落实的监管；三是相关部门水土流失防治责任落实的协调。重点是通过开展专项行动、加大执法力度、建立诚信体系、实施目标考核、完善政策制度等来强化责任落实。

一是实施水土保持目标考核。按照七部委《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》，启动实施对省级人民政府的考核评估。推动各省(区、市)建立并开展对市县人民政府的水土保持目标责任考核。建立考核奖惩与激励机制，充分发挥好考核的指挥棒作用，通过两级考核评估，推动地方政府主体责任和相关部门责任的落实。

二是建立人为水土流失严格监管制度。出台水土保持深化“放管服”改革的意见，进一步简化优化水土保持方案审批和验收报备程序，全面加强生产建设项目事中事后监管，推动禁垦陡坡地等生产建设活动的监管。建立人为水土流失问题清单，制定生产建设活动水土保持监管与责任追究办法，出台水土保持诚信与信用评价制度，分类明确行政处罚、信用惩戒等责任追究方式。建立一套完整的制度体系，为严格监管与执法提供制度保障。

三是开展全国水土保持专项执法行动。开展长江经济带水土保持专项执法行动，重点查处和曝光一批水土保持违法行为。在此基础上，建立水土保持监督检查与水行政综合执法的长效机制，在全国范围内开展水土保持专项执法行动，严格查处违法行为，形成强监管震慑。

四是利用先进技术手段提高监管效能。加强与自然资源部、中科院等相关部门的数据信息共享，充分运用卫星遥感手段，从2019年起在全国实现生产建设项目监管全覆盖，逐步实现生产建设活动监管全覆盖，精准发现并严格查处违法行为。推动建立水土保持违法行为举报微信公众号或APP，充分发挥群众举报和社会监督作用。

3.2 抓好水土保持行业监管

水土保持法明确规定，水行政主管部门负责水土保持工作，是水土保持工作的主管部门，并明确了各级水行政主管部门的行政许可、监督检查、监测及重点工程管理等十大职责。

水土保持行业监管的主要任务包括：生产建设活动监管中各级水保部门依法履职情况的监管，重点治理工程建设管理情况的监管和资金的监管。核心是建立依法履职逐级督查制度，通过强有力的督查问责，强化从中央到地方层层监管责任落实。

一是制定水土保持权责清单。明确各级水行政主管部门的水土保持权责事项。包括在生产建设项目和活动监管方面的权责清单、重点治理工程监管方面的权责清单，以及履行政府监测职能等方面的权责清单。

二是建立对水行政主管部门依法履职情况的逐级督查体系。发挥好部直属水土保持单位和流域机构水土保持部门的作用，按照统一、高效、优化的原则，构建水利部、直属单位、流域机构和省市协同的水土保持行业监督体系，对水行政主管部门依法履职情况开展逐级督查。

三是严格落实督查问责制度。制定水土保持重点治理工程督查和责任追究办法，加大对国家水土保持重点工程、淤地坝安全度汛等“四不两直”暗访督查，建立督查责任与违规问责长效机制。通过强有力的督查问责，强化中央到地方各级监管责任的落实。

3.3 抓好水土流失治理补短板

以长江、黄河上中游、东北黑土区为重点，通过政策机制创新，加快推进坡耕地综合整治、侵蚀沟治理、生态清洁小流域建设和贫困地区小流域综合治理，充分发挥水土保持在推进生态文明建设、脱贫攻坚和乡村振兴等中央重大战略中的作用。

一是创新政策机制加快推进水土流失治理。制定出台全面推进村民自建、以奖代补的指导意见，大力推进以奖代补、村民自建方式实施国家重点治理工程。通过政策机制创新，发挥中央投入的撬动作用，调动社会力量和群众的积极性。

二是加快推进长江经济带坡耕地治理。联合相关部门制定长江经济带坡耕地治理的指导意见，明确地方政府、相关部门和群众的责任义务，形成合力推进坡耕地治理。

三是积极推进生态清洁小流域建设。按照水利部贯彻落实乡村振兴战略的总体部署，结合农村人居环境整治三年行动计划，把生态清洁小流域作为农村水系综合整治的重要内容，提出进一步加快推进生态清洁小流域建设的工作思路和意见，指导各地大力推进。开展国家生态清洁小流域(水美乡村)创建活动。

四是科学编制水土保持重点治理工程实施规划。协调发展改革委、财政部，编制《国家水土保持重点工程(2021—2025年)实施方案》《全国坡耕地水土流失综合治理工程“十四五”专项建设方案》，为开展水土流失综合治理提供科学依据。

3.4 抓好监测信息化等基础支撑

以监测、信息化应用和完善标准体系为重点，为强监管和补短板提供有力支撑。

一是全面提升监测支撑能力。全面开展水土流失动态监测，定量掌握到县级行政区域和国家关注重点区域的水土流失面积、强度和动态变化。优化监测站点布局，完善水土保持监测网络。抓好水土保持监测成果管理与应用。建立水土保持监测成果管理制度，将监测成果全面应用到水土保持管理工作中，及时准确发布全国及重点区域水土流失状况、治理成效和人为水土流失情况，为水土保持目标考核、生态文明制度落实和相关决策提供支撑和依据。

二是大力推进信息化应用。以可靠实用为核心，开发统一的水土保持信息管理平台，做好数据库建设与更新维护，提升数据的解读、分析和评价水平。建立与相关部门数据信息常态共享机制，充分利用卫星遥感、无人机等先进技术手段，提高监管效能和水平。

三是优化完善技术标准体系建设。围绕新时代对水土保持工作的新要求，按照“确有必要、管用实用”的原则，全面梳理现行水土保持标准体系，力争形成一套结构合理、规模适度、科学有效的水土保持技术标准体系，为水土保持“监管强手段、治理补短板”提供技术支撑。

4 推动水土保持强监管补短板落地见效

进入新时代，水土保持工作正处于爬坡过坎、搏击奋进的关键期，已经到了不进则退、非进不可的攻坚期。我们要切实贯彻落实水利部党组各项决策部署，采取有力举措，确保水土保持强监管补短板落地见效。

一是压实政府主体责任。搞好水土保持工作，必须依靠各级人民政府的高度重视。要通过两级水土保持目标责任考核，加快构建由地方政府负责、水利部门组织协调、相关部门发挥职能作用、社会广泛参与的水土保持工作格局，为水土保持工作提供坚强保障。

二是强化督导检查。督导检查特别是暗访督查，是发现问题、解决问题的重要手段。要坚持明察暗访相结合，以暗访为主，及时深入了解各级水利水保部门履职真实情况。对发现的突出问题，采取限期整改、约谈、通报、在媒体公开曝光等方式，督促问题整改到位，推动各级水利水保部门把责任抓牢抓实。

三是严格查处违法行为。严格执法是水土保持强监管的关键。对水土保持专项执法行动中发现的问题，要严格查处、挂牌督办，集中查处、曝光一批典型案件，形成震慑，树立水土保持社会管理的权威，督促生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任。

四是注重政策机制创新。政策机制是水土流失治理补短板的根本所在。要结合新形势新情况，完善水土保持投资政策和建管机制，重点抓好以奖代补、村民自建等制度创新。构建公平公正、竞争有序、监管到位的水土保持市场服务体系，形成联动共治格局。

五是强化科技支撑。要紧密聚焦管理需求和重大问题，坚持长远目标与阶段任务衔接，坚持战略研究与基础研究相结合，坚持科研攻关与成果应用相统一，力争取得一批有实实在在作用、管用实用的科研成果，为水土保持事业改革发展提供有力支撑。及时跟进运用先进信息技术手段，为水土保持监管服务。

六是切实转变工作作风。水土保持强监管补短板任务非常艰巨，需要各级水利水保部门牢固树立“四个意识”，进一步提高政治站位，切实担负起水土保持在生态文明建设中的政治责任。要坚决克服形式主义、官僚主义，切实转变工作作风，主动作为、勇于担当、狠抓落实，全面履行好监管职责，以求真务实的工作作风保障新时期水土保持强监管补短板落地见效。