扫黑除恶案件中检察机关提前介入机制研究

刘少军

(安徽大学 法学院, 安徽 合肥 230601)

扫黑除恶专项斗争，是以习近平同志为核心的党中央站在中国特色社会主义进入新时代、“两个一百年”奋斗目标进入历史交汇期的高度作出的一项重大决策部署。截至2019年1月29日,全国公安机关共打掉涉黑组织1 292个、恶势力犯罪集团5 593个,破获各类刑事案件79 270起,缴获各种枪支851支,查封、扣押、冻结涉案资产621亿元,全国刑事案件同比下降7.7%,八类严重暴力案件同比下降13.8%,社会治安问题得以好转。[1]《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》公布后,最高法、最高检和公安部、司法部联合发布《关于依法严厉打击黑恶势力违法犯罪的通告》,制定了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》,为扫黑除恶案件的侦办提供了法律依据。但目前在扫黑除恶的司法实践中,仍存在法律问题定性不清、案件办理缓慢、审查起诉质量不高等问题。若检察机关能够提前介入侦查程序,对解决上述问题将极为有利。在扫黑除恶案件中,检察机关提前介入侦查不仅有利于侦查机关准确把握法律问题,正确判断犯罪嫌疑人的行为是否涉黑涉恶,而且有利于提高取证效率、全面收集有关证据,使案件达到起诉和定罪量刑标准,保证庭审顺利进行。因此,检察机关代表国家履行控诉职能,建立侦检机关办理涉黑案件的同步审查、同步指导、同步会商“三个同步”机制,构建齐抓共管的工作格局是新时代背景下的新目标、新追求。

从目前来看,我国刑事诉讼法未具体明确规定检察机关在何种案件中可介入侦查程序,仅规定检察机关可以参与讨论以及公安机关可商请检察机关参与讨论,提出意见和建议。(1)刑事诉讼法第八十七条:“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候,应当写出提请批准逮捕书,连同案卷材料、证据,一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论”。《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》中规定:“公安机关认为需要人民检察院派员参加重大案件讨论的,应当及时通知人民检察院,人民检察院接到通知后,应当及时派员参加。参加的检察人员在充分了解案情的基础上,应当对侦查活动提出意见和建议”。在全面依法治国和司法改革的背景下,检察机关在一定程度上提前介入侦查程序是趋势使然,也是实践所需。当前,扫黑除恶斗争主要涉及黑社会性质组织犯罪,故意伤害、寻衅滋事等关联罪行,此类犯罪具有社会危害性大、隐蔽性高、以合法样貌掩盖非法行为、“保护伞”涉及高官、组织严密,犯罪人员众多等特点。在扫黑除恶这类需要大量司法资源的案件中检察机关提前介入侦查程序,不仅是履行法律监督职能的必然要求,也是侦查程序法治化的需要。国务院在《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》中明确指出：“要主动适应以审判为中心的诉讼制度改革,切实把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关,严禁刑讯逼供,防止冤假错案,确保把每一起案件都办成铁案。”[2]这一目标要求为提前介入机制的构建提供了良好契机。本文立足于我国的司法改革实践,以犯罪有效治理与司法公正为导向,对涉黑涉恶案件中检察机关提前介入侦查机制的相关问题进行探讨。

一、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的现实需要与价值分析

(一)扫黑除恶案件办理的现实需要

1.案件证据较多,证据比例不合理

在涉黑涉恶案件的侦查过程中收集并移交至审判机关的证据数量是较多的。依据笔者对2017—2018年全国200件涉恶案件一审判决书以及2014—2016年全国300件涉黑案件一审判决书中证据数量的统计，在涉恶案件中，0～50份证据的案件有138件，50～100份证据的案件有52件，100～150份以及150份以上证据的案件仅为8件和2件。涉黑案件中，0～50份证据的案件有179件，50～100份证据的案件有72件，100～150份以及150份以上证据的案件仅为25件和24件,但在统计中,最多的案件证据量达到500多份。经过进一步分析，可以发现其关系特点：首先,虽然0～50份证据的案件占比较大,但是50份以内的案件多是因为判决书的简略以及同一涉黑涉恶案件被告人经常被单独追诉而造成统计偏少。其次,证据数量与被告人数有直接的关联,依据笔者的统计,发现涉黑案件中5人以下(不包括5人)在整个数据中占比较大,涉恶案件中占57%,涉黑案件中占86%。我们可以据此判断出,在整体上,被告人人数越多,证据数量越多,被告人的人数直接影响证据数量的多寡。其中值得注意的是,在某些特殊的案件中,出现了被告人人数与证据数量之间的失衡,被告人人数在5人以上,证据数量却不足50份,证据量较少,证据数量与被告人人数之间存在着一定的不平衡性。再次,证据的数量与被告人被追诉的罪名数量也有直接的关联,某些被告人被追诉的罪名较多,涉嫌多个犯罪,公诉机关在起诉时举证也会较多。总体来看,证据的数量与被告的人数、案件的复杂程度以及判决书的详略程度有密切的关系。

此外,依据统计,涉黑涉恶案件的证据有大量的被害人陈述、证人证言以及其他共犯的供述,此类证据在全部的证据中占近70%。相较而言,实物证据在此类涉黑涉恶案件中占比较少,仅有一些作案工具等证据,且多为间接证据。当然,言词证据在各个证据之间无实质性矛盾且能相互印证的情况下,能够证明案件事实,达到事实清楚、确实充分的程度。但较多言词证据带来的问题是证据固定保存难,证人出庭作证和被害人出庭供述难。总之，被害人较多,地域范围广,当前人口的流动性较大,因而使证据的收集具有一定的难度和繁琐性。

2.另案起诉,同一犯罪行为多次起诉审理

根据对2017—2018年全国200件涉恶案件一审判决书以及2014—2016年全国300件涉黑案件一审判决书中被告人数的统计，发现涉黑案件中5人以下(不包括5人)占案件总量的86%，涉恶案件5人以下(不包括5人)占案件总量的57%，其中，一人为被告的案件占了50%以上。5～10人的涉黑案件和涉恶案件的案件量占比分别为37%和9%，10人以上的涉黑案件和涉恶案件分别为12件和24件。但是,涉黑涉恶案件为团伙型犯罪,黑社会性质犯罪的组织性要求的是3人以上的稳定性组织;恶势力一般也是3人以上,人员组织方面相较于黑社会性质犯罪较为松散。在判决书中,同案犯供述的大量存在也证明了该被告人是被单独追诉的。由此可见，在实践中,大量存在着同一案件不同犯罪嫌疑人被单独追诉的情形。

此外,根据调研,在基层检察机关以及法院处理的涉黑涉恶案件中,同一案件不同犯罪嫌疑人被拆分为多个案件起诉占相当大的比例。这与笔者在收集的判决书中所体现的问题是相互印证的,实践中大量存在着侦查机关未能认定各个看似为单独案件实为同一案件而单独移送,以及遗漏犯罪嫌疑人的情形,最终以犯罪嫌疑人参与黑社会性质组织单独起诉审理,这使同一违法行为被多次起诉审理,不仅造成了诉讼效率的低下,而且还易形成遗漏起诉的后果,这严重削弱了扫黑除恶的打击力度。

3.犯罪性质界定不准,涉黑涉恶犯罪认定存在瑕疵

在黑社会性质犯罪方面,2018年最高法、最高检和公安部、司法部发布了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》,加上2000 年最高法的《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》、2009年最高法、最高检和公安部的《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》、2015年最高法的《全国部分法院审理黑社会性质组织犯罪案件工作座谈会纪要》,形成了以刑法规定为基础的四个有关黑社会性质犯罪的法律文件。在恶势力犯罪方面,2019年最高法、最高检和公安部、司法部发布了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》和《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》,此外,还颁布了《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》以及《关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》，以细化对涉黑涉恶案件的办理规定。同时,由于黑恶势力犯罪还牵扯到其他大量具体罪名,有关涉及罪名的司法解释等法律文件也是较多的。综合来看,有关黑恶势力犯罪的相关规定存在着由浅入深、由简至繁的变化,这对实务部门的工作人员及时理解并应用到具体案件中提出了较高的要求,在实践中若不加以严格把关,极易造成错误定性,起诉法院后并不会得到认定,甚至可能造成打击错误,侵犯犯罪嫌疑人合法权利的情况。

根据对2017—2018年全国200件涉恶案件一审判决书以及2014—2016年全国300件涉黑案件一审判决书中是否被认定为恶势力或者黑社会的案件的统计,在恶势力犯罪中,未得到认定的案件占31.5%,在黑社会性质犯罪中未得到认定的却极少,仅为1件,体现出实务部门的工作人员在办理黑社会性质犯罪案件上具有相当丰富的经验,但是在恶势力犯罪案件的办理方面稍有不足。

值得注意的是,在扫黑除恶专项斗争中,基层还出现了一些不合理现象,如指标办案、违法定性等。2018年山东省检察院曾要求山东省每个基层检察院至少要办理一起涉嫌黑社会性质组织犯罪案件或恶势力犯罪集团案件,未达到指标的基层检察院年终考核一票否决。后来虽取消了这一要求,但这种现象的出现并非偶然。除此之外,在2019年发生并引起热议的林小青律师被指控为涉案团伙重要成员的案件，虽然该案件由于仍在处理之中,是否不当定性尚存疑问,但对该案件的热议可以体现出社会公众对林小青律师案件的认定存有一定的怀疑和分歧。此种实践现象,轻则导致案件错误追诉,重则会造成冤假错案。

4.准确履行控诉职能的必然要求

根据对2017—2018年全国200件涉恶案件一审判决书以及2014—2016年全国300件涉黑案件一审判决书中对被告人执行刑罚的统计,被判处3年有期徒刑以下执行刑罚(包括3年)的犯罪人员分别占87.1%和51.7%,而其他执行刑罚的人员相对较少,3—10年有期徒刑(包括10年)在涉恶案件中不足7%,在涉黑案件中占38%,10—15年有期徒刑(包括15年)在涉恶案件和涉黑案件中分别占4%和5.2%,15年以上有期徒刑在涉恶案件和涉黑案件中分别为13人和38人,无期和死刑在涉恶案件和涉黑案件中分别为3人和1人。

上述情况形成的原因在于黑恶势力犯罪中从犯较多,在同一案件中,主犯以及犯罪行为严重的犯罪分子主要只有几个人,其他人员多为参与人员,对主犯要判处的刑罚必然要高于其他参与人员,而对于犯罪严重程度不高的参与人员,更多的是判处3年有期徒刑以下刑罚。在同一案件中,最高的刑罚可能是无期徒刑甚至死刑,最低的刑罚可能是免于刑事处罚或者是宣告缓刑,法院如何作出科学合理、恰当的刑罚,有赖于控诉机关提供充足合法的证据。此外,对被告人判处刑罚的轻重程度也涉及该案件的复杂程度以及社会影响力、侦查难度等因素。在涉黑涉恶案件中,侦查机关要完整地收集每一个犯罪嫌疑人的所有证据,证明每个犯罪嫌疑人的罪行,因此被告人被判处刑罚的轻重与案件的证据量和法庭上的争议程度呈正相关关系。

(二)扫黑除恶案件中检察机关提前介入的现实价值

1.优化证据质量,提升证据收集实效

证据是追诉犯罪的基础,在扫黑除恶案件中,证据显得尤其重要。《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》要求:“人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关要严格坚持依法办案,确保在案件事实清楚,证据确实、充分的基础上,准确认定黑社会和恶势力犯罪,坚决防止人为拔高或者降低认定标准。”这实际上就是要求在从严治理黑恶势力犯罪中要严格树立证据意识,做到在证据确实充分基础之上的从严处理。

在涉黑涉恶案件中,检察机关提前介入侦查程序,将会对收集证据工作产生极大的促进作用。首先,检察机关从公诉方的角度总体上要求公安机关积极收集证据,达到起诉的标准要求,在整体上把控证据的质与量;其次,从法律角度为公安机关的侦查提出证据的收集要求、侦查方向等建议。例如黑社会性质犯罪的组织特征、经济特征、行为特征以及危害特征四个方面,是法庭在审理过程中判断是否为黑社会性质组织的基本要素,所以据此在控诉犯罪的范围内收集更加具有针对性的证据,会使取证更有方向。除此之外,就恶势力犯罪而言,组织特征、行为特征、危害特征以及发展特征与黑社会组织犯罪有一定的区别,两者之间如何认定,也是需要充足的证据为基础的。

2.准确定性涉黑涉恶案件,防止冤假错案

在扫黑除恶专项行动中,个别地区与机关存在着盲目追求办案量,以彰显地方打击的实效的问题。因此,在实践中出现了一些指标办案、不当定性、人为降低认定标准,将普通案件拔高认定为黑恶势力犯罪等有违法制的现象。在《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》中的总体要求第三点提到要严格遵循三项规程,有效加强法律监督,充分保障当事人、诉讼参与人的合法权利。准确定性扫黑除恶案件,发挥各个机关之间的制约关系,是依法办理扫黑除恶案件的重要要求。构建检察机关提前介入扫黑除恶案件的侦查程序,是优化检警制约配合关系的有利举措。当前我国侦查机关与检察机关依旧是平等的关系,由检察机关提前介入侦查程序,并不是形成以检察机关为主导的侦查程序,而是以侦查机关为主导的双方之间的平衡制约关系。具体工作中，一要发挥公安机关对检察机关的制约,在证据的基础上公安机关要与检察机关共同分析判断案件性质,对于证据所指向的不能认定为涉黑涉恶的案件,要提出相关的意见,并在移送案件时明确提出；二要发挥检察机关对侦查机关的监督制约作用,在对案件合理定性的基础上采取适当的侦查措施和强制措施,也是合理处置涉案财产的前提和依据。

3.优化诉讼效率,辨别个案之间的关联性

在实践中较多的个案移送审查起诉,实际上导致了同一案件多次审理,这会造成诉讼资源的浪费，还会对法院对某一案件判决的稳定性产生一定的影响。如前文所述,实践中个案移送,参与人员成为单独的被告的判决书占70%以上,相较于涉黑涉恶案件集体一次性受诉,此种个案移送的方法浪费了大量的司法资源,法院在审理其中的个别参与人员时,有可能作出相互之间具有差异甚至矛盾的判决,对已生效判决的稳定性造成一定的影响。

在实践中，客观存在着多种因素导致涉恶案件中的个别犯罪嫌疑人单独移送审查起诉的情况。例如,被告人数多而在侦查的过程中未发现情节轻微的参与人员,恶势力团伙的松散未能够认定出几人之间犯罪的关系,涉案人员逃离未能归案等。由检察机关提前介入涉黑涉恶案件,在对案件具有一定了解的基础上,在提前介入的过程中以及审查起诉的过程中,对各个案件之间的关联关系的认定会起到促进作用,有利于将同一涉黑涉恶团伙一同起诉，并可以督促侦查机关及时控制抓捕一些情节轻微的涉案人员,防止漏捕。

4.提升控诉质量,完成追诉任务

作为履行控诉职能的检察机关,是依据侦查机关在侦查阶段提供的证据对被告人进行指控,在同一案件中,针对不同被告人之间的罪与责,是检察机关控诉职能具体应用的两个方面,证据是检察机关履行控诉职能的基础。在控诉的过程中,检察机关如何准确控诉涉黑涉恶势力团伙中的主犯和从犯,并将各个被告之间的罪责区分控诉,对案情的了解是前提。因此,为提高检察机关在涉黑涉恶案件中的控诉质量,需要检察机关提前介入侦查程序,对案情以及证据进行充分了解和合理分析,在此基础上明确指控方向和方式,在一定程度上避免因为控诉的瑕疵引起指控的失败,最终未能履行控诉任务。也就是说，若犯罪嫌疑人确实有罪但未能成功指控,使其未能定罪量刑,或者罪责不相当,实为控诉的失败。

二、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的启动机制

(一)扫黑除恶案件中检察机关提前介入的范围

在扫黑除恶案件中构建完整的检察机关提前介入机制,首先要明确检察机关提前介入侦查程序的案件范围,这是提前介入机制构建的前提。在提前介入制度的顶层设计中,应当尽量赋予检察机关充分的自主决定权以适应具体犯罪的不同情况,但这并不等于范围完全不加限定。总体确定检察机关提前介入的范围是检察机关司法资源的有限性所决定的。

在扫黑除恶斗争中,明确检察机关提前介入侦查的考量因素包括:犯罪行为的恶劣程度、区域影响大小、可能被判处的刑罚、是否属于重大疑难情形、侦查取证的难易程度以及侦查程序是否严重违法等因素。

首先,在认定扫黑除恶中的刑事案件何为犯罪行为恶劣、区域影响大以及可否判处重刑的标准时，应当以刑法与相关司法解释、法规中的相关规定为基准。由于这三因素相互关联,行为恶劣和区域影响大可能导致犯罪嫌疑人被判处重刑,所以要将三者统一进行评价。其中,犯罪行为恶劣应当表现为扫黑除恶中犯罪嫌疑人涉及多项罪名、犯罪手段残忍、获取大量非法利益等具体情节，例如涉及黑社会性质组织犯罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪等数罪并罚的案件。区域影响大这一条件中的区域不同于黑社会组织犯罪中构成要件的区域,此处的区域要从该案件在社会上引起的反应来进行界定，如新闻媒体、群众以及上级政法机关的关注程度。可能判处重刑的涉黑恶案件,一是应以犯罪行为可能判处的刑罚为标准，例如，组织、领导黑社会性质组织的犯罪可判处7年以上有期徒刑;故意杀人罪最高可判处无期徒刑、死刑；二是重刑应当以数罪并罚后的刑罚为标准,对涉嫌数罪可能判处无期徒刑、死刑的案件,此时的提前介入当然可视为对重大案件的介入，但当前扫黑除恶斗争中强调效率,要打早打小,从严惩处,对“重刑”标准的解释应当予以适当降低。此外，还应以涉嫌的罪名数、犯罪嫌疑人的认罪态度作为考量因素。

其次,对疑难复杂、侦查取证困难的案件予以介入。通说的疑难复杂案件,包括法律规则和案件事实两个层面的案件。所谓法律规则上的疑难案件是指因法律规则存有缺陷而使案件的处理存有争议的案件;事实上的疑难案件则是指案件事实扑朔迷离、真相难以查清的案件。[3]345本文所称的疑难复杂案件主要指案件事实上的疑难复杂案件。涉黑涉恶案件的人数少则几人多则几十人,不同行为又涉及不同罪名,皆需有足够的证据予以证明。涉黑案件犯罪组织的犯罪行为较为隐蔽,取证要求高,为保障准确侦查取证,保证调查取证行为的高效,检察机关适当介入,就指控犯罪嫌疑人可能构成何罪、构成何种罪名需要哪些证据予以证明、证据收集的质与量等予以引导。对于在调查取证中发现的疑难问题,如是否可认定为黑社会性质、恶势力等应进行讨论,明确取证方向和取证内容。

再次,检察机关作为法律监督机关,应当对侦查过程中非法的侦查行为予以监督和制约。但值得注意的是,并非所有的违反法定调查程序的案件都应当予以提前介入。譬如在审查逮捕时,侦查机关的相关文书缺少签字,在经过补正后即能证明证据的合法性;书证物证等证据在收集、固定、使用中产生瑕疵,检察机关对此类程序瑕疵引起的不当取证行为提前介入并不会起到足够的监督作用,反而会导致侦查效率低下。界定违反法定程序而提前介入,应根据有关人员举报,提供有关侦查人员违反法定程序等相关线索和检察人员主动发现为范畴,有证据证明违反法定侦查程序,严重影响司法公正的,检察机关应当予以调查并介入,以规范调查取证行为,防止非法取证,引起取证瑕疵。当然,由于实践的特殊性,也有其他一些案件需要介入。例如,打黑除恶案件中一些刑事责任较轻的参与人(如被胁迫)在侦查程序中认罪认罚,进入认罪认罚从宽审理程序的;涉及国家机关工作人员涉黑涉恶的犯罪,需要追究刑事责任的案件;涉及贪污腐败情节的案件,需要共同商议是否移送监察机关的，等等。总之,提前介入案件范围的确定,应当考虑案件本身的情形、当地公安机关的执法水平和侦查活动中遵守法律的基本情形,也应当考虑检察机关的自身力量和能力,既体现出全国统一的原则性,又体现出地方办案和根据案件具体情形办案的灵活性。[4]

(二)扫黑除恶案件中提前介入的模式

检察机关的提前介入应当遵循双向启动为主、单向启动为例外的启动模式。即在涉黑涉恶案件的侦查过程中,侦查机关认为需要检察机关予以协助,出现符合前述提前介入范围的案件时,侦查机关向检察机关商请提前介入,检察机关同意提前介入案件。侦查机关未提出申请,检察机关认为正处于侦查程序的案件符合上述情形应当介入的,通知侦查机关予以介入,侦查机关应当做好配合工作。提前介入以两机关协商介入为常态,以检察机关主动单方介入为个例,意在平衡尊重侦查机关侦查主体的地位和检察机关履行控诉职能的关系,在尊重公检机关在刑事诉讼中应有地位的前提下,发挥提前介入的效益,维护检警关系健康发展。

在方式上,单向启动方式侧重落实监督，包括案件立案介入、侦查行为违法介入、逮捕审查介入、补充侦查介入等。如在立案阶段介入中,检察机关就可以以有关人员的行为构成犯罪向侦查机关提出意见,要求侦查机关立案,以防止“有意拒绝立案”。在案件的侦查过程中,如发现侦查行为有非法之嫌,在有一定证据证明的情况下,检察机关可就非法侦查问题提前介入,以纠正非法侦查行为,防范非法证据的出现。此外,在提请批准逮捕时,为保证逮捕决定的正确性,对于其中存在的问题可予以单方介入,主要就逮捕的条件予以调查了解,在不符合条件时提出相关意见和要求,并作出不予逮捕的通知。在审查起诉阶段,为保障审查结果的正确性,检察机关可就案件的证据事实等问题在退回补充侦查的过程中介入,防止超期或者公安机关懈于履行职责。

而在双向启动中,要强调侦查机关的主动性以及对侦查主体地位的尊重。双方共同启动包括法律定性问题的双向介入、证据问题的双向介入、重大案件的全程介入以及特殊事项的双方启动介入。案件中的重大法律和事实问题,易产生较大的社会影响力，为准确定性,防止不当采取强制措施,商请检察机关提前介入可提高侦查机关决定的正确性。就证据而言,侦查机关在侦查过程中收集的证据要符合审判的规定,侦查程序离审判程序较远,且不承担公诉职能,但侦查机关在办案过程中也有追求证据确实充分的目标,此目标的同一性为证据有关的问题合作提供空间。此外,办案中也存在证据收集的难题,此时商请检察机关提前介入,是双向启动的典型方式。在实践中,也不乏存在重大影响而挂牌督查的扫黑除恶案件,此类案件中更要求打击犯罪的准确性与时效性,此时双方沟通成为加快办案节奏的有利因素,此时全程介入,对提高效率、准确追究具有重要作用。由于案件的复杂多变,往往产生一些在实践中少见的特殊事项,例如扫黑除恶案件中涉及政治类问题、“保护伞”问题,由公安机关单独侦查难免承受过大压力,检察机关对于此类特殊事项的提前介入,是平衡案件特殊性和警检关系的需要。

三、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的工作机制

(一)检察机关提前介入的负责机制

党中央和国务院开展扫黑除恶专项斗争,集中体现了国家的重视程度,以此有效巩固执政根基,实现长治久安。由原有的打黑除恶到此次的扫黑除恶,强调了点对点的综合治理、源头治理,切实增强了对黑恶势力的防范力度。[5]基于综合治理和源头治理等方面的考量,检察机关作为参与扫黑除恶专项斗争的部门之一,就需要对扫黑除恶案件建立提前介入侦查的负责机制,以便明确扫黑除恶的责任来确保法律效果和社会效果的统一,且由高效运行的组织机制把握扫黑除恶案件的事实、证据和程序问题,避免出现侦查部门滥用权力所产生的错案。

由于扫黑除恶案件处于侦查阶段,对应的检察机关部门主要是侦监部门,即侦监部门主导扫黑除恶案件的提前介入侦查。由于部分黑恶案件有“保护伞”,他们用错综复杂的关系网络来阻挠侦查办案,单纯依赖检察机关侦监部门并不能及时有效地深挖黑恶势力“保护伞”,这就需要检察机关的检察技术部门来实现扫黑除恶案件中的技术监督,控告申诉部门发现黑恶势力违法犯罪线索,监所检察部门来通过刑罚执行监督和监管活动监督等工作来打击黑恶分子的犯罪活动,深挖黑恶势力“保护伞”等等。通过检察机关的侦监部门主导，其他各部门协调参与到扫黑除恶案件的提前介入侦查工作当中,并逐渐在检察机关中践行,最终建立起由分管副检察长领导的负责机制。

(二)案件沟通启动机制

在扫黑除恶案件中,检察机关提前介入机制的启动需要按照程序进行。由于扫黑除恶案件的侦查工作往往由公安机关负责进行,检察机关提前介入公安机关主导的侦查程序当中,就需要规范检察机关针对扫黑除恶案件提前介入的程序,实现公安机关侦查程序与检察机关提前介入程序的衔接,特别是规范好扫黑除恶案件所涉及的相应程序衔接。检察机关提前介入程序的启动,需要将案件归纳分类,其中对于可能判处十年以上有期徒刑、证据收集存在分歧或瑕疵或其他证据问题影响事实认定、公安部门对事实认定有较大分歧等类型的扫黑除恶案件,可以由检察机关提前介入。以公安机关汇报案情的方式向检察机关的相关部门指派的人员介绍扫黑除恶案件的基本情况,进而由检察机关的工作人员提出扫黑除恶案件中存在的问题,同时,亦可针对扫黑除恶案件的具体情况采取多种方式提前介入侦查之中,即检察机关工作人员采取“阅卷、查阅同步录音录像、现场指引取证等方式”[6]提前介入扫黑除恶案件的侦查当中。值得注意的是,提前介入公安机关侦查的扫黑除恶案件中,尽管检察机关具有监督权力,但是不能以此违反法定程序来无限制地参与现场勘查、侦查实验等侦查过程,更不能提前介入来指挥取证或代替公安机关的调查活动,[7]只能在法定范围内适当提前介入重大扫黑除恶案件的讨论或其他侦查活动。如若检察机关根据公安机关的请求决定介入扫黑除恶案件当中,两机关就应当及时联系,确保扫黑除恶案件信息的全程交流,并遵循分工负责、互相配合的原则,保持检警双方之间的适当分离。

(三)介入中问题沟通解决机制

基于公安机关主导进行的扫黑除恶案件,可能存在监察机关参与的职务犯罪案件,经检察机关决定提前介入该类案件的侦查当中,就要形成机制来加强沟通协作,以促进扫黑除恶案件中的问题能够及时得到解决。而唯有构建起检察机关提前介入参与侦查协作机制,才能实现侦查环节连接紧密,突破扫黑除恶案件存在的监管盲区,提高机关工作人员的综合素质,最大限度地实现检察机关与其他机关侦查协作的信息共享。为此,在检察机关提前介入参与扫黑除恶案件的侦查协作机制构建之中,建议在信息共享、优势互补等机关协作的行为考察当中形成协作机制。其中扫黑除恶案件的信息共享可以针对易产生黑恶势力的行业或领域来及时互通黑恶类案的信息,实现扫黑除恶案件的线索互通,以便快速掌握涉案人员作案的模式和所涉关系网,从而为案件流转和案件侦破打下基础。扫黑除恶案件的优势互补可以借助上级公安机关或监察机关的优势形成威慑力减少侦查阻力,通过与同级公安机关、监察机关的优势互补来有效整合侦查资源,组成审讯组、外围调查取证组、看守组等组织实现侦查力量的集中度,促使各组织同步进行来确保扫黑除恶案件的顺利推进和侦破,形成新时代背景下的纵向指挥有力、横向协作紧密的侦查一体化机制,有效深挖各种权力所形成的“保护伞”,切实保障当事人基本人权得以实现。另外,建议检察机关、公安机关乃至监察机关共同制订扫黑除恶案件的证据指导或标准,实施机关工作人员的互派机制等方式。通过经验总结来规范检察引导侦查扫黑除恶案件的基准比例、协作效果激励手段的运用、案件非法定处理途径的负面评价等等路径优化,最终构建起检察机关的提前介入侦查协作机制。

(四)介入终止后反馈改进机制

由于扫黑除恶案件系严重危及社会安全和社会秩序性质的案件,在检察机关提前介入侦查终止后,可能涉及参与的公安、检察乃至监察机关有必要构建反馈机制来改进工作,促使扫黑除恶案件的发生数量减少,更好地做好预防工作。为此,对于并不涉及“保护伞”的扫黑除恶案件需要提前介入,要在扫黑除恶案件的事实认定、证据收集乃至程序适用等方面形成反馈机制,确保检察机关与公安机关之间的后续协作侦查机制的改进,并力争在最短时间内侦破案件。监察机关对可能涉及“保护伞”之类的职务犯罪和扫黑除恶案件存在交叉,并由此发现重大职务犯罪的线索的案件建议交由监察机关主导办案。如若监察机关提出由其提前介入侦查,也要在事实认定、证据收集乃至程序适用等方面形成相互反馈机制,促进协作侦查机制的改进。当然,在检察机关提前介入侦查终止后,参与各方并不仅限于所涉的检察机关、公安机关乃至监察机关,还可能会包括其他机关。不论采取何种相互反馈机制,目的都是促进扫黑除恶案件侦查工作的开展,维护社会安全和社会秩序正常运转。

(五)重大争议事项联席会议机制

对于检察机关提前介入中所涉及的重大争议事项,建议由联席会议研讨解决,目的是联席会议方式利于充分发挥参与各方主体的智慧,能够有效动员和整合侦查力量,促使参与各方主体同步进行和同向发力,解决扫黑除恶案件。为了使联席会议制度有效运作,建议在成熟条件下建立联席会议机制,并着重将扫黑除恶案件信息、数据以及工作安排部署等方面列为会议重点。针对侦查中出现的重大争议事项进行集中解决。为了联席会议的顺利召开,可以采取定期和不定期两种方式。其中定期联席会议主要立足扫黑除恶案件侦查分析报告展开进行,旨在解决参与各方的认识分歧。不定期联席会议主要是依据侦查中发生的重大或紧急情况或存在较大分歧意见而召开,旨在达成共识消除阻力,并最大限度地利用联席会议制度的前置过滤能力,集中有限的侦查力量针对扫黑除恶案件的重大问题实现突破,进而总结扫黑除恶案件的共性经验，形成规律性认知。

四、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的运行机制

一项制度或者程序的生命力在于其能够正确地贯彻实施。为提前介入机制设置实施的运行方式是有关该机制合理运行的重要内容。提前介入机制既是为了追求打击犯罪的高效率,也是为了检察监督的需要;既是提升公诉质量的需要,也是为了促使侦查机关正确调查取证的需要。这种内容和目的的复合性特征,可将提前介入从不同视角分为不同的运行方式，按照介入目的不同,可以分为以下几种:

(一)效率保障型介入

公诉检察官在审查起诉、出庭公诉等活动中,通过审查案件、核实证据、听取控诉意见等活动,形成对于侦查中要查清哪些事实、收集哪些证据、注意哪些取证规范的认识和经验,这些认识和经验可以用于指导侦查机关办理案件。[8]这对于提高办理扫黑除恶案件的效率,保证专项斗争工作的顺利进行具有较高的实用价值。如参加涉黑涉恶犯罪定性与罪名适用研讨等。由于黑社会性质组织犯罪的构成要件和所涉及的法律关系较为复杂,在办案过程中对法律规定的理解不尽相同,为此,必须严格坚持法定标准,切实贯彻落实宽严相济的刑事政策。[9]从2000 年的《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》,到2018年最高法、最高检和公安部、司法部颁布的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》等一系列相关司法解释和法规,对于认定条件存在着一定的变化和发展,侦查机关由于自身对这些内容了解不足,可能出现错误定性和认定罪名,认定错误对后续程序的取证以及审查起诉可能会产生方向性的错误,导致程序回流,影响案件办理进度。另外,还有根据涉黑涉恶案件的犯罪构成要件为侦察机关提供侦查取证方向引导,以防遗漏罪行或者遗漏同案犯;参加侦查活动以熟悉案情,为后续审查起诉环节做好准备;顺利适用认罪认罚从宽程序等。

(二)程序监控型介入

此种介入强调检察机关对侦查行为实施法律监督,包括案件管辖、立案、撤案等程序,例如应当立案而不立案的案件,或者是由于“保护伞”存在而变相撤案的案件,督促侦查机关依法立案,落实扫黑除恶;对决定、执行、变更强制措施进行审查以维护犯罪嫌疑人的合法权益;监督讯问、询问以及辨认程序;查封、扣押、冻结等措施是否适当、合法。检察机关要从监督者的角度予以整体控制,宏观认定侦查机关的取证程序和方式是否合法、适当,保证整体的侦查程序兼顾效率与公正。程序监控型的介入由于涉及内容较多,过度介入监督恐有碍侦查,且与检察机关司法资源的有限性不匹配。因此程序监控型的介入应以相关的线索证明侦查行为有违法之嫌为主要理由。检察机关发现具有违法违规侦查行为时,应根据严重程度的高低采取不同的监督方法,对于一般的违规行为,以口头要求改正为主,较为严重的,以书面纠正为主,发出纠正违法通知书等。严重侵犯犯罪嫌疑人或者他人的合法权益,构成犯罪的,检察机关应追究刑事责任。

(三)保障公诉型介入

以审判为中心诉讼制度改革要求提高公诉质量,而公诉质量的高低是以侦查行为的质量为前提的。因此,检察机关必须保证指控案件在事实、证据方面的确实充分,以保证刑事指控的成立。[10]我国刑事诉讼法对公诉和审判都要求“案件事实清楚、证据确实充分”,按照公诉要求对证据的发现、收集、固定、保全以及完整性提供指导,了解案件情况及犯罪嫌疑人社会危险性程度,同时提供退回补充侦查指引。此举对我国公诉质量的提升大有裨益,通过提前介入,将既往流水线般的诉讼模式下,公诉部门的逆来顺受转变为面对问题的主动沟通解决。根据检察机关提前介入的工作内容的不同,可分为证据引导型、法律法规适用型以及强制措施审查型;以介入的阶段的不同又可分为立案介入、调查取证介入、审查批捕介入、补充侦查介入。总之,将介入从不同视角予以分类是为了明确检察机关在提前介入中的作用,以明确定位在提前介入中检警之间的关系,防止权责不清、越俎代庖、工作效率降低。

五、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的责任机制

(一)办案者主导,决策者负责

严格遵照“办案者主导，决策者负责”的司法责任追究原则,在介入中如发现侦查人员存在违法取证或有冤假错案嫌疑,及时向侦查机关提出纠正意见,并向分管领导汇报与记录备查。遵循“有权就有责”的原则,赋予检察机关提前介入侦查权限,就应当相应赋予检察机关向侦查机关提出意见权,并有相应的制度促使意见落实。尽管检察机关会提前介入公安机关侦查或监察机关调查中,但这并不意味检察机关就会全部承担责任,而应遵照“办案者主导，决策者负责”的司法责任归责,即针对扫黑除恶案件侦查行为中的讯问、询问证人或被害人、勘验或搜查、查封或扣押、辨认、技术侦查等侦查行为,由办案者主导侦查进程,并由决策者全面负责的责任体制以及实施决策者应负的追究原则,以便与包括司法赔偿等在内的刑事司法制度相衔接。进一步讲,法定权限是国家赋予的神圣职责,理应由公安机关负责主导扫黑除恶的侦查办案全程,或由监察机关负责主导可能涉嫌扫黑除恶案中的职务犯罪的调查办案全程,而由检察机关负责扫黑除恶案的侦查监督,勿超越法定的监督侦查权限形成不当行为。而一旦检察机关在扫黑除恶案件的监督侦查中发现侦查人员涉嫌违法取证或存在冤假错案,当由侦查监督人员及时提出纠正意见,并向分管领导汇报与记录备查,以便通过汇报制度和记录备查制度来溯源追踪第一责任人,避免机关工作人员的相互推诿现象发生,最大限度地激发机关工作人员对各自负责的侦查行为负责,从而实现侦查办案的精细化和谨慎化,切实保障扫黑除恶案件中当事人的人权。

(二)各司其职、各担其责

侦查人员对侦查过程及侦查结果负责,检察人员对侦查监督履职情况以及批捕、公诉环节负责。在扫黑除恶的刑事专项斗争中,针对侦查阶段所涉及的机关主要有公安机关、监察机关以及检察机关,即公安机关工作人员对自身负责的侦查过程及侦查结果承担全部责任,监察机关工作人员对自身负责的调查过程及调查结果承担全部责任,检察机关工作人员对侦查监督履职情况以及批捕环节和公诉环节的行为承担全部责任。在此需要强调,监察机关针对职务犯罪行使调查权,主要针对扫黑除恶案件涉嫌的公务人员或党政人员特别是相关领导充当“保护伞”的行为行使调查权,调查权的最大特征体现在以人立案,根据监察对象的职务身份进行立案调查,而不是普通刑事犯罪的以事立案,它与普通刑事犯罪的立案标准是不同的;监察调查权是专门调查与强制措施的综合体,行使范围相较侦查权的范围较广,取证程序限制也更少,调查过程呈现出较大的封闭性,[11]这些都决定了监察机关与公安机关的侦查存在着一些差异。

(三)介入而不干预、讨论而不定论、配合而不代替

检察机关可以提前参与介入侦查程序，但需要说明的是,“参与”不等于“领导”,如果检察机关以侦查的“领导者”身份“参与”侦查,那么检察监督的力度和效果不仅得不到加强,反而有可能被削弱。[12]检察机关对侦查机关的引导是从批捕和公诉的角度,对侦查机关收集证据等进行引导,而不是全局指挥。[13]由于检察机关行使法律监督权,在提前介入扫黑除恶案件中,仅仅行使监督相应的权限即可,即提前介入侦查不是干预侦查机关的侦查行为,仅仅是在侦查过程中讨论而不是对扫黑除恶案件的最终定论,仅仅是配合侦查机关办案而不是代替侦查机关办案。唯有如此，才能使得检察机关与其他机关互相约束、配合办案。简言之,在提前介入扫黑除恶案件中,要遵循“介入而不干预、讨论而不定论、配合而不代替”的介入原则进行。这样,才能最大限度发挥检察机关在扫黑除恶案件中提前介入侦查的功能,构建起新时代的检察机关提前介入侦查的责任机制。

六、扫黑除恶案件中检察机关提前介入的监督制约机制

监督制约机制是指检察机关应当采取哪些监督制约方式保障其在扫黑除恶案件中的提前介入。监督制约措施是检察机关提前介入扫黑除恶案件中以达到侦查监督目的的基本保证。具体而言,检察机关在介入扫黑除恶案件过程中发现侦查过程中存在问题,可以通过立案监督、审查批捕、提出纠正违法通知、启动非法证据排除、退回补充侦查以及召开联席会议等方式予以解决。

(一)立案监督

在扫黑除恶的严打政策方针下,基层公安机关极易出现错误打击和盲目追求打击效率的情形。立案是刑事诉讼的必经阶段。所谓必经阶段,是指一个案件可以不进入审查起诉阶段(侦查阶段撤销案件),也可以不进入审判阶段(审查起诉阶段不起诉),但必须经过立案程序才可称为刑事案件。[14]对扫黑除恶中应当立案而不立案者或者不应当立案而立案的情形予以监督,以保证准确追究刑事责任,防止不当追责,这是从源头上防止专项行动中产生错案和冤案的重要措施。依据刑事诉讼法第一百一十三条的规定,人民检察院有权对公安机关的不立案行为予以监督并可要求就不立案行为作出解释。因此在扫黑除恶案件的提前介入过程中,发现有应立案而未立案,或者是不应立案而立案的,可及时发出《说明不立案理由通知书》,以督促有关部门履行法定职责。

(二)审查批捕和补充侦查监督

公安机关提请批准逮捕的扫黑除恶案件,人民检察院进行审查并作出批准逮捕与否的决定本就是程序监督的内容之一,但在检察机关提前介入的扫黑除恶案件中,对逮捕的审查更具有程序参与的意义。由于提前介入扫黑除恶案件的侦查工作,检察机关对于逮捕的进一步把握,将对侦查机关形成一定的监督,防止刑事强制措施的滥用。此外,检察机关在审查起诉阶段对案件中的证据不足以及瑕疵之处要求补充侦查,与提前介入结合后,补充侦查的监督性质更能体现出来：一方面,通过提前介入,提升侦查质量,一定程度上可减少退回补充侦查的现象,减少程序倒流;另一方面,检察机关对侦查行为的介入,可有效防止侦查机关面对补充侦查的不作为以及拖延,提高补充侦查行为的实效性。

(三)非法证据排除监督

正当程序视角下的刑事诉讼侦查程序应当坚持惩罚犯罪与保障人权的双重目的，即使侦查阶段本身重于预防与打击犯罪职能，该阶段中的非法证据审查程序也应当具备相对固定化的流程和方式，以实现非法证据排除规则对侦查行为的约束与限制的程序价值。[15]审前程序的制度性缺失导致非法证据排除无用武之地，审判前排除非法证据成为司法实践中的小概率性事件，若将该制度与提前介入相结合，是发挥审前非法证据排除制度功能的有效途径。以提前介入为手段，检察机关可对侦查机关的侦查行为实施动态的跟进与监督，对于侦查中可能形成的非法证据不仅得以有效的调查核实，更能够在非法证据形成的初始阶段甚至萌芽阶段就将其“掐断”，这对预防非法证据的形成具有程序制约作用。对非法证据的监督，实际上有助于形成关于侦查行为合法性的整体监督。

(四)召开联席会议落实监督

提前介入中落实监督机制,同时也要遵循公安机关和检查机关“互相配合、互相制约”的关系模式。提前介入的监督,虽更强调检察机关监督,但同时也要注意公安机关对检察机关形成一定程度的制约。考虑到监督的落实,必须需要一定的形式承载监督,落实监督,不仅要从制度层面规定侦查机关可为不可为事项,同时也应考虑到监督意见的落实问题，因此召开联席会议极为必要。其重要性体现在：一是有关案件的侦查指导、重大问题的讨论与监督可融入同一程序中,侦查指导不仅仅是明确取证方向,更是监督侦查机关采用非法侦查方式的前提手段。二是联席会议中形成的有关意见和建议可以当场要求侦查机关予以落实,避免有关监督的空洞化。

检察机关在提前介入扫黑除恶案件过程中为了保障侦查监督的有效实现，对于介入过程中发现的有关问题，可以通过立案监督、审查批捕、提出纠正违法通知、启动非法证据排除、退回补充侦查、建议撤销案件以及召开联席会议等方式解决。这些措施是法律监督职能的内涵所在，但检察机关在提前介入过程中应严守侦查保密相关要求，不得将在提前介入过程中所掌握的侦查计划、案件事实向外界透露，监督行为也必须符合法律的相关规定，不得超出法律规定的权力界限，避免因监督影响侦查工作效率和犯罪打击实效。

七、结语

刑事诉讼作为追究被告人刑事责任的重要程序,关乎一国刑事诉讼的科学文明程度,更是一国正确追究犯罪、打击犯罪和保障人权的重要内容。破除当前的“侦查中心主义”,推进“以审判为中心”的诉讼制度改革,检警关系必然要打破既往的关系模式,构建新型“大起诉”格局,在发挥各自职能优势的基础上完成刑事诉讼的任务。在“大起诉”格局下,公安机关应当严格遵循检察机关的引导,依照审判的证据要求开展侦查工作,严格规范证据的收集并接受检察机关的监督。[16]在扫黑除恶案件中,检察机关提前介入侦查程序是打破检警关系壁垒的科学构建模式,以启动机制作为提前介入的正确起点;以工作机制、运行机制作为制度良性运作的科学内容;以责任机制和监督制约机制作为科学运行方向的保障,是检察机关在扫黑除恶案件中的关系样式。以扫黑除恶案件中检察机关提前介入模式为起点,树立体制运行模板,最终形成全案件类型的检察机关提前介入侦查机制,达到侦查程序、审查起诉程序皆以审判为中心,实现刑事诉讼的改革目标。