新常态背景下关于耕地后备资源开发利用思考

郭树斌

（河北邢台市自然资源和规划局 河北邢台 054000）

1 我国耕地后备资源调查数据分析

调查发现，我国耕地后备资源总共为8029.15万亩。可开垦土地资源为7742.63万亩，可复垦土地资源为286.52万亩。我国耕地后备资源主要为：可开垦荒草地、可开垦盐碱地、可开垦内陆滩涂等资源。

我国连片耕地后备资源为2832.07万亩，其在我国耕地后备资源中约占到35.3%；零散耕地后备资源为5197.08万亩，其在我国耕地后备资源中约占64.7%。

调查发现，我国现阶段可开发利用的耕地后备资源为3307.1万亩，其中连片耕地后备资源占到940.26万亩，其与为零散耕地后备资源。受到水资源的影响及约束，短时间内其余耕地后备资源并不能被开发。

2 我国耕地后备资源特点

2.1 我国耕地后备资源区域划分不平衡

由耕地后备资源分布区域角度分析，其主要分布在中西部地区，（新疆、黑龙江、河南等地区耕地后备资源面积约占我国耕地后备资源的一半），经济发展速度比较快的东部省份耕地后备资源面积较少。连片耕地后备资源大多位于新疆（除南疆地区外）、黑龙江、吉林等地区（连片耕地后备资源约占全国连片耕地后备资源的69.6%）；东部地区连片耕地后备资源则仅占全国连片耕地后备资源的11.0%。由此可见，经济较发达地区耕地后备资源较少。

2.2 连片耕地后备资源逐渐减少

调查发现，本次调查中耕地后备资源总面积相较于上一次调查明显减少，连片耕地后备资源面积也明显减少。我国黑龙江、河南、贵州这三个省份农耕地后备资源有所增加，其他地区耕地后备资源明显减少。由此可见，随着我国城镇化水平不断提升、土地不断开发，很多连片耕地后备资源已被开发利用（开发为耕地、园地等资源）。依据我国土地变更调查可发现，在2002到2014年，我国耕地后备资源被开发为园地的有317万亩，开发为林地的有2506万亩，开发为耕地的有3177万亩，由此可见一些易开发的耕地后备资源已被开发利用，因而我国不适宜进行大规模土地开发利用工作。

2.3 耕地后备资源较为零散

调查发现，我国零散耕地后备资源面积达到了5197.08万亩，其占据我国耕地后备资源总面积的大部分，并且分布范围较广。由图斑分级角度分析，图斑面积在300亩以下的耕地后备资源约占我国耕地后备资源总面积的30%，图斑面积在100亩以下的耕地后备资源约占我国耕地后备资源总面积的20%。由此可见，我国现存的耕地后备资源大多为零散资源，且开发成本较高，已不能采用大规模开发利用方式整合此部分耕地后备资源。

2.4 耕地后备资源开发受生态环境影响比较大

调查发现，我国耕地后备资源大多为荒草地、盐碱地、内陆滩涂等。同时，由于这些耕地后备资源生态环境、水资源、地质环境等不同，因此其开发利用方式也不相同。我国南方地区降水较为丰沛，但是土质与地形环境质量不够高，因此土质是影响耕地后备资源开发利用的主要因素；我国北方地区土壤质量较好，但是降雨季节性较为明显，因此水资源是影响耕地后备资源开发利用的主要因素。

3 我国耕地后备资源开发利用存在的问题

3.1 耕地后备资源不断减少

调查发现，我国2002到2014年，总共开发利用耕地后备资源面积达到了6000万亩，我国耕地后备面积在不断减少，部分开发成本较低、开发较为简单的耕地后备资源已被开发利用。此外，部分耕地后备资源用于植树造林，因此可开发耕地后备资源不断减少，比如:浙江省舟山市在本次调查中发现其耕地后备资源面积为1788.84公顷，耕地后备资源明显减少。

3.2 新开发耕地质量不够高

随着我国城镇化速度不断加快，部分耕地转变为建设用地，为补充耕地资源需开发利用耕地后备资源，这也是确保我国耕地资源动态平衡的重要措施。然而在城市规划、建设过程中，大多占用了城镇附近地势较为平坦、交通较为便利、水资源较为丰富的耕地资源，耕地后备资源大多分布在经济发展速度较慢、自然环境不够好的地区，且这些地区缺少水资源。由于这些耕地后备资源所处地区自然环境较差，耕地生产能力较低，若未加强对这些耕地资源的管理，这些土地资源将荒废，因此此部分耕地资源质量明显低于被占用的耕地，致使“占优补劣”这一问题较为凸显。我国相关专家学者分析、计算了华中某省补充耕地的级别，发现补充耕地质量可达到占用耕地级别的约为36%；补充耕地质量低于占用耕地级别1到4个级别的约为50%；补充耕地质量低于占用耕地级别5到7个级别的约为14%。比如：河北省的“占补平衡”项目，通过分析此项目可发现，建设占用的耕地主要是位于平原地区城镇周围、质量较高的耕地，而补充耕地资源主要位于坝上地区。此项目中部分项目并未得到项目审批、规划设计要求，这些补充耕地资源并未建设必要的田间道路、生产道路、沟渠等基础设施，且存在农田水利设施被破坏、耕地资源后续管理不严格等问题。

3.3 耕地后备资源开发将引发生态问题

我国部分地区为增加耕地面积，选择开垦湿地、毁林造田、侵占河床等方式，此种开垦方式在增加耕地面积的同时，将破坏本地区的生态结构，加快水土流失、增加土壤沙化问题，此外还将增加这些土地资源受自然灾害影响的可能性。若在开发耕地后备资源过程中，并未充分考虑其生态问题，这些土地资源在开发之后可能出现退耕问题，如此不仅将浪费土地资源，还将浪费大量金钱，比如：河北坝上地区，此地区生态环境较为脆弱、自然环境较差，由于之前开垦面积较大、过渡放牧等问题，致使这些耕地严重退化。

4 新常态下耕地后备资源开发利用建议

4.1 设置耕地后备资源开发及保护差别化目标

依据党的十八大的要求，需加强顶层设计，不断完善与耕地后备资源开发相关的法律法规及相关政策，加强对耕地后备资源的开发及保护。现阶段，我国耕地后备资源存在分布范围较广、区域差异明显的特点，因此在开发、利用耕地后备资源时需依据不同地区的实际情况选择最合适的开发利用方式及目标，如此才可有效提升耕地后备资源利用率。在开发利用耕地后备资源过程中，需依据资源承载力合理改革其空间布局，明确耕地后备资源重点开发区域、适度开发区域、生态建设区域等，并明确不同区域耕地后备资源开发利用目标，采取合理、有效开发策略，提升资金利用率。

4.2 合理制定耕地后备资源开发管理体系

在开发利用耕地后备资源时需严格遵守“在开发中保护、在保护中开发”这一原则，保证耕地后备资源开发过程中未对本地区生态环境造成不良影响，因此需制定耕地后备资源开发管理体系。在开发利用耕地后备资源时，需进行全面调查及生态环境影响评估，合理分析新开发耕地是否将影响本地区生态环境，并制定有针对性的生态保护方案及措施，如此才可保证开发新耕地不会破坏本地区生态环境。在开发耕地时，需依据本地区生态环境特征进行规划及设计，保证施工操作的合理性、科学性，充分利用本地区生态环境，加强对开发项目的生态管理。在开发项目施工完毕之后，需加强对新增耕地的管理及维护，如此才可保证新增耕地质量。

4.3 增加科技投入，提升耕地质量

现阶段，我国耕地后备资源开发过程中存在“占优补劣”、缺少生态化整治理论及技术等问题，为有效解决以上问题，需加强土地整治过程中的科技投入，加强对生态化整治理论及技术的研究，积极研发、推广土地整治技术，提升耕地后备资源开发的技术含量，提高新增耕地资源质量，保证我国可逐渐实现“占补平衡”这一目标。

4.4 健全耕地后备资源开发利益分配体系

研究发现，耕地后备资源的开发利用需耗费大量资金，因此为保证耕地后备资源开发工作可顺利进行，需保证资金投入量足够，而政府投资属于重要耕地后备资源开发资金。然而，政府部门资金有限，因此在开发利用耕地后备资源过程中，需依据市场规律，引进大量社会资本，充分利用市场制度激发社会资本投入耕地后备资源开发利用项目的积极性。在此过程中，需坚持“谁投入、谁受益”原则，建立健全耕地后备资源开发利益分配体系，明确各参与方的权利及义务，有效解决耕地后备资源开发过程中资金投入、开发过程监管、后续实施及收入分配等方面的问题，提升土地整治效率及质量、推动本地区经济持续发展。

4.5 加强耕地后备资源开发监督约束

现阶段，人们对耕地后备资源开发利用的认识程度不够高，因此可通过各种媒体，加强对耕地后备资源开发方面的选择，加强对耕地后备资源整治、耕地后备资源开发规划及实施效果等方面的宣传，提升社会各界对耕地后备资源开发利用的重视程度。在规划、落实耕地后备资源开发利用项目时，需激发农户参与积极性，科学定位政府部门、相关专家的职责，通过培训及相关讲座，保证农户生产方式、用地布局等方面的合理性、科学性，加强对耕地后备资源开发监督约束。由民众积极参与耕地后备资源开发过程的监督工作，可有效提升耕地后备资源开发利用项目落实质量。

结语

总而言之，近年来我国耕地后备资源在不断减少，且剩余耕地后备资源开发利用成本较高。为提升耕地后备资源开发利用效率，提高耕地质量，需依据新常态下耕地后备资源开发利用新特征，采取有效措施开发、利用耕地后备资源，这对保证我国耕地面积动态平衡，推动我国经济、环境协调发展具有重要意义。参考文献

[1]方婷婷,程久苗,费罗成,etal.新形势下芜湖市耕地后备资源调查与开发利用研究[J].中国农业资源与区划,2016,37(2):177-185.

[2]李强,王庆琨,张士征,etal.聊城市耕地后备资源开发利用潜力分析[J].山东国土资源,2016,32(9):65-68.

[3]张颖,牟笑然.云南省富源县耕地后备资源开发适宜性评价研究[J].农业科学研究,2016,37(3):27-31.

[4]周浩,雷国平,杨雪昕,etal.基于两维图论的县域尺度耕地后备资源利用分区研究[J].农业机械学报,2017(06):121-129.