南京某城镇综合开发PPP项目监管体系研究

摘要：指出了政府与社会资本合作，即PPP模式，在公共基础设施投资等领域的作用日益凸显，针对我国PPP模式存在的监管体制不完善、监管主体混乱等较为突出问题。结合南京某城镇综合开发PPP项目，提出了从履约监管、行政监管、公众监管等方面构建监管体系的设想。

关键词：城镇综合开发;PPP;监管

中图分类号：F284

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（ 2019） 24-0269-03

1 项目概况

政府和社会资本合作模式（ Public - Private Part-nership，PPP），广义上来看，泛指为提供某种公共产品或服务，公共部门与私营部门建立的一种合作关系，政府参与项目主要通过监管的方式。因此对于政府来说，有效的项目监管体系是保证PPP项目成功的关键[1]。南京市某城镇综合开发项目采用PPP模式进行运作。这是探索转变职能的一次重要尝试，也是南京市丰富融资渠道、构建多种公共服务供给模式的一次重要探索。

项目地块位于南京市浦口区西郊，距南京主城中心区35 km左右，东北紧邻南京老山风景区和汤泉风景区，东临桥林街道，西与安徽接壤，是南京的西门户。项目建设安置房.安置房地块总占地130308 m2，合195.5亩;项目建设安置房小区总建筑面积271070.6m2，其中，地上建筑面积180381.6 m2（其中，住宅165371.6m-，配套商业6220 mz，物业管理用房560 m2，基层社区6766 m2，配电房1512 m2），地下建筑面积90689.O m2（其中，机动停车位1480个，非机动车位2840个）。改造道路8430 m，升级河道沿线景观5000 m，改造公园临街商铺11150 m2，建设洛庄养老社区6200 m2（床位205个，其中，居住建筑4630 m2，公共服务建筑1570 m2）。本项目的建设工期较长，同时具有投资额大的特点，采用PPP模式有利于平抑地方政府的债务峰值，加快保障性住房项目的建设进程，平滑财政支出并减少未来财政支出的不可预见性、提升保障性住房供给的服务质量和运营效率，实现公共利益最大化。

2 履约监管

为维护社会公共利益和公共安全，相关政府部门应依据适用法律和项目PPP合同加强对项目公司的监管[2]。项目公司应接受政府的监管、监督和检查，应为政府部门履行监督检查权利提供相应的工作条件，并提供相关资料。因此，合同履约管理成为重点工作，包括合同履行管理、合同变更管理等。

2.1 合同签订管理

2.1.1 签订合同的前期调查

（1）做好市场调查。了解市场上潜在的特许经营者。

（2）进行潜在合作伙伴或特许经营者的资信调查，准确把握对方的真实意图。PPP项目中，政府与社会投资人的合作意愿强烈与否直接决定了项目合作的深度与广度，决定了项目的成败[3]。

（3）充分了解包括风险在内的外部环境。外部环境是PPP项目成败的关键因素之一[4]。

2.1.2合同谈判和合同签署

（1）确定合理的谈判目标。

（2）寻找合适的谈判策略，准确评估难度及谈判目标，适时调整

（3）营造一个平等和谐的谈判氛围。

2.2 合同履行管理

2.2.1 合同执行

在合同执行过程中可能会出现各种问题，应当根据客观情况和合同，本着平等互利的原则予以解决。

2.2.2 合同糾纷处理

一旦纠纷出现，当事人须依据相关法律进行处理，依据法律对合同进行变更、终止或者撤销。

2.3 合同变更管理

出现合同变更必须根据合同的相关条款适当地加以处理，必须以法律认可的书面形式处理，经过变更的提出，变更请求的审查，批准和实施等阶段。

2.4 合同档案管理

合同档案是记载合同履行全部情况的文字资料，合同档案管理制度是合同管理制度的组成部分，也是单位为维护自身的合法权益而采取的必要手段。通过对合同的档案管理，可以完整保存与合同相关的证据材料，如果有纠纷一旦发生，可以及时运用档案记载的内容，依法维护单位的权益。

3 行政监管

政府的职责之一是提供公共产品或服务。因此，为促进PPP项目的健康发展，政府需要承担监督者的责任。行政监管主要分两个阶段，包括准入监管和绩效监管。

3.1 准入监管

PPP项目的监管主体是政府[5]。政府准入监管的内容主要有：一是立项监管，采用我国现有可行性研究制度考察项目实施的必要性，以及项目是否适用于PPP模式;二是对特许经营者选择的监管，通过竞争招标选择一家最优秀的企业或几家组成的联合体授予其特许经营权，考察PPP模式及特许经营者能否实现物有所值。准入监管采用的方法主要有：主要采用竞争性投标方法，通过与专业咨询机构合作为PPP项目的物有所值评价提供智力支持;并通过建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，共享最佳实践经验，促进市场的竞争。

3.2 建设期监管

3.2.1 设计监管

项目公司选择有相应资质的设计单位，但须报政府方批准，否则设计费用由社会投资人自行承担，不纳入总投资范围。

3.2.1.1 概念方案设计阶段

（1）政府方与项目公司共同向设计单位发出《概念方案设计任务书》。

（2）设计过程控制。其主要体现在：①政府方与项目公司共同负责设计过程中沟通、优化。②设计单位接任务书要求的时间提交设计成果，政府方与项目公司共同对设计单位送交的设计成果进行初审。

（3）方案设计评审。主要内容包括：①项目单位组织规划方案设计评审会，安排设计单位汇报方案设计成果，政府方指定人员参加评审。项目公司负责总结评审意见，同时报政府方相关部门审批。②审批后的意见项目公司反馈给设计单位，设计单位对方案进行修改、调整。接着政府等相关部门对该结果进行确认，最后进行审批。

3.2.1.2 扩初设计阶段

（1）过程控制。①政府方与项目公司共同与设计单位进行交流沟通，确保设计过程的顺利进行。②在规定的时间节点内，设计单位需要提交初步设计成果，而政府方与项目公司需要根据《初步设计技术措施》中的相关要求，对此进行初审。

（2）扩初设计评审。①由项目单位组织规划扩初设计评审会，设计单位送交初步设计成果，政府方相关部门和人员进行对此进行建筑、使用功能、等方面的评审，然后由项目公司汇总评审意见，报政府方审批。②项目公司将评审意见反馈给设计单位，设计单位依据评审意见，对初步设计成果进行修改、调整。

3.2.1.3 施工图设计阶段

（1）依据《施工图设计任务书》，设计单位按照具体的要求和标准，提交施工图;政府方与项目公司共同组织各专业工程师对施工图进行审查，一旦发现问题，协助设计单位整改。

（2）设计单位提供最终施工图，政府方则需要再次组织工程部、成本部、总部规划设计部对施工图进行图纸内部评审。同时，项目公司应将相关图纸送外部审查，在取得内外部审批意见后，形成《施工图审查意见表》。

（3）项目公司将《施工图审查意见表》发给设计单位，进行补充、修改和完善。设计单位修改完成后，设计成果由政府方进行复核。

3.2.2 投融资监管

财政资金拨付管理主要由财政部门主要负责，财政部门监督财政资金的到位与支付。审计部门负责项目资金的合规性审计，其他相关部门按各自职能做好有关工作。

3.2.3 工程质量监管

乙方及项目建设运营公司根据适用法律、合同文件等有关规定和标准进行项目施工。政府方委托监理单位、质量监测机构对工程质量进行全过程监督、检测。

3.2.4 工程进度监管

根据进度计划，政府方对工程进度进行监督管理，但一旦工程进度延误，项目公司仍具有责任。

3.2.5 工程建设档案资料监管

乙方须按国家、地方及行业规定建立档案资料管理制度，对档案规范管理。

3.2.6 安全监管

乙方及项目建设运营公司需严格执行法律、法规以及规定。其中包括《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》及《江苏省安全生产条例》。项目建设运营公司应按合同约定履行建设单位安全职责。

甲方委托监理人根据国家有关安全的法律、法规、强制性标准以及部门规章，对项目建设运营公司委托的承包人的安全责任履行情况进行监督和检查。此时项目建设方仍然具有应负的安全责任。项目建设运营公司应对其现场机构雇佣的全部人员的工伤事故承担责任。

3.2.7 财务监督

财务监督是运用单一或系统的财务指标对项日建设运营公司的生产经营活动或业务活动进行的观察、判断、建议和督促。本项目财务监督主要指收支情况监督、资金使用情况监督、资产管理与使用监督。

3.2.7.1 资金使用情况监督

对资金使用情况的监督包括：资金的来源是否具有合理性，资金使用的过程中，是否具有规范性;对于预算内与预算外的资金，二者之间是否有明确的界限划分，有无违规操作的问题;对于现金和银行存款的管理是不是符合规定;各种财产物资的来源源渠道是否透明且符合相关规定，资产的利用率情况如何。

3.2.7.2 资产管理与使用监督

主要包括：现金管理的规范性，有无现金使用的各种不规范操作，包括坐支现金等情况;各种存款的业务是否依据国家规定;流动资金的收回、清理、结算是否及时，对于债权债务的处理是否及时;存货、库存材料、固定资产等各项财产的来源渠道是否透明合法;无形资产的取得和转让是否符合国家规定等。

4 公众监管

除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密的外，凡是政府采购项目，必须及时将采购人、政府采购预算或者采购最高限价、采购需求及配置、中标（成交）供应商名称、中标（成交）产品名称（品牌、规格、型号）、中标（成交）价格、采购合同、政府采购履约验收情况等信息向社会公布，接受社会公众监督。[6]

公众监督的主要形式主要包括：社会宣传、舆论监督以及公众参与。其中社会宣传需要借助媒体等工具，在政府与公众间形成良好的社会互动氛围。而舆论监督则有利于政府采购的公开性和透明性。公众参与，公民、法人等各种组织和个人积极参与监督，同样促进了政府采购行为的规范性。

参考文献：

[l]陈轶丽.促进城镇综合开发PPP模式健康发展的对策建议[J].河北企业，2018（12）：124—125.

[2]黄建军.城镇综合开发PPP项目模式：现状、困境及展望[J].辽宁行政学院学报，2019（9）：17-21.

[3]魏伟.PPP项目综合打包整体开发的探讨一一以湖北省武汉市新洲区新城镇建设PPP项目为例[J].财政监督，2016（ 2）：69 -71.

[4]张余钮，郝生跃.PPP项目关键成功因素对绩效的影响一一基于五大关键成功因素分析[J]。土木工程与管理学报，2019（36）：157 —164.

[5]陈思宇，重大基础设施PPP项目的监管体系研究[D].大连：大连理工大學，2018.

[6]张静.论PPP项目监管的国外经验及启示[Jl.中国政法大学学报，2019（ 74）：19-28.

收稿日期：2019-12-03

作者简介：霍勤（1976-），女，硕士，讲师，审计师，主要从事工商管理研究工作。