长江沿岸城市生态文明示范带建设研究——以安徽铜陵等沿江五市为例

吴凯之 刘利敏 周 红

（1.中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022；2.中共铜陵市委党校，安徽 铜陵 244000）

长江全长6397千米，由西向东，江流逶迤，是全球第三大河流，流域人口数量、经济总量、货运吞吐量则居于全球之最，是我国重要的政治经济文化重心及腹地，地缘战略价值极为重要。在长江经济带“生态优先，绿色发展”，“共抓大保护，不搞大开发”新时代背景下，按照《长江经济带发展规划纲要》所确立的目标，长江沿岸城市（下称沿岸城市）应尽快融合国家三大战略和区域发展战略资源，着力在绿色发展和城乡融合上下功夫，尽快启动生态文明城市示范带建设工程，打造共治共建共享生态文明建设新样板，为美丽中国建设提供示范和支撑。

一、沿岸城市生态文明示范带建设的条件

党的十八大以来，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，沿岸城市人民坚持稳中求进工作总基调，不断推进产业结构调整和生态环境修复治理，城市发展格局发生了明显变化，绿色发展动能不断增强，生态环境质量明显改善，生态文明生产生活方式加速形成。总体看，沿岸城市创建国家生态文明建设示范带的要素条件已经具备。

（一）沿岸城市生态文明示范带建设符合多重战略需要

初步统计，长江沿岸临水而兴的县级以上城市达到200多座，这些沿江城市，文化遗迹聚集，物种资源丰富，经济结构互补，且地处我国国土空间开发最重要的东西轴线上，都属于各省经济社会发展的重心，是国家及区域多重战略叠加覆盖之地。以安徽沿江五市为例，县级以上的城市就有东至、池州、宿松、望江、安庆、枞阳、铜陵、无为、芜湖、繁昌、和县、当涂、马鞍等。这些城市是长江经济带、“一带一路”国家战略及合芜蚌国家自主创新示范区、皖南国际文化旅游先行示范区、皖江城市带承接产业转移示范区、安徽“三河一湖一园一区”生态文明示范创建样板所在地，也是国家重要的水源及生态供给要害,地缘战略和经济文化地理区位极为重要。创建沿岸城市生态文明建设示范带，既能增强长江经济带绿色发展的动力，为沿岸城市新兴产业变革和积聚绿色发展能量拓展空间，又能织密长江生态与安全保护屏障、扩大中心城市的牵引作用，推动沿岸县域经济发展振兴，实现区域发展战略的提档升级，具有重要的意义。

（二）沿岸城市创建生态文明示范带的生态优势明显

长江沿岸11省市，总面积 205万平方公里，地理地貌多样，气候温暖湿润，域内青山绵绵，河湖纵横交错，塘堰滩涂密布，山水林田湖草浑然一体，森林、湿地资源丰富，在长期地质运动、气候变化和生物进化中，长江沿岸已形成了得天独厚的生态系统，是中国重要的物种多样性宝库。据不完全统计，长江流域有淡水鲸类2种，鱼类424种，浮游植物1200余种（属），浮游动物753种（属），底栖动物1008种（属），水生高等植物1000余种。流域内还分布有白鱀豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、长江江豚等国家重点保护野生动物和圆口铜鱼、岩原鲤、长薄鳅等特有物种及“四大家鱼”等重要经济鱼类。沿岸城市临水而建，因水而生，蕴含大量地表水和森林公园，沿岸城市已建立水生生物、内陆湿地自然保护区119处，还有大量地质公园、森林公园和文化遗迹[1]，创建生态文明示范带的生态条件优越。

（三）沿岸城市创建生态文明示范带的绿色发展基础厚实

十八大以来，长江经济带11个省（市）绿色发展总水平得到很大的提高，绿色发展指数由49.39上升到56.35，年增速为2.67%；上海市绿色发展指数由61.41提高到77.70，重庆市绿色发展指数由51.90提高到58.52，贵州省绿色发展指数由47.65提高到54.26，云南省绿色发展指数由44.66提高到49.64，安徽省绿色发展指数由43.93提高到48.86①。以安徽为例，长江沿岸五市坚持绿色发展，循环经济升级发展迅速，生态经济规模日益扩大，在过去五年中，战略性新兴产业规模大幅度提升，其中安庆战略性新兴产业产值、高新技术产业增加值年均分别增长了13.2%和11%；芜湖的比重由17%提升到25.5%；马鞍山由14.5%增至18.2%；铜陵增长31%。铜陵是资源型城市转型成为全国唯一连续四年获得优秀的城市。这为沿岸城市创建生态文明示范带厚植了绿色优势。

（四）沿岸城市生态环境修复治理已取得明显成绩

2016年1月5日，习近平同志发表长江“共抓大保护、不搞大开发”重要讲话以来，沿岸城市坚持为国护江、为民治江、为城建江，走循环、绿色、低碳发展之路，生态环境治理全面加强，主要环境质量指标持续改善。特别是在中央、省环保督查反馈问题整改上下功夫，加强生态资源管护，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，深入推进了一系列河湖水系治理工程，扎实开展农村环境“三大革命”，“河长制”、“湖长制”得到全面推广，安徽“林长制”改革也成效显著。沿岸城市加强节能减排，关停整治了一大批小散乱污企业，建设了一批重大工程，解决了一批长期想解决而没有解决的环境难题。安徽安庆石化危化品码头及油气输送管线迁建工程建成试运行，消除了长期以来威胁城区的最大安全隐患。沿江各地大力修推动防护林、人工造林、矿山地质环境恢复治理，取得了丰硕成果。生态优先、绿色发展已成为安徽沿江城市发展的生命线。沿岸城市创建国家生态文明示范带的环境条件已基本具备。

（五）沿岸城市绿色生活方式变革成效明显

中央《生态文明体制改革方案》出台以后，长江沿岸加快生态文明体制改革力度，加大中央生态文明建设四梁八柱式制度的贯彻力度，引导广大干部转变发展观念，大力推进绿色采购，提倡绿色消费，增加绿色公共交通投入，引导大众绿色出行，提倡节能环保，倡导低碳生活，节能器具普及率明显提高，绿色发展意识明显提高，推进绿色生活方式变革已取得了明显成效。以安徽为例，沿江各市大力拓展城市绿化空间，优化绿地结构，不断改善人居环境，引导绿色生活变革。安庆大力实施环卫运管体制改革，主城区环卫保洁达到 “首善要求、首都标准”，开展“贴近群众六走进”行动，一批群众关注的热点难点问题得到解决；池州市成功创建全省首家国家森林城市、第2家中国人居环境奖城市、第3家国家节水型城市和全国首批森林旅游示范市，贵池区还荣获全省首个国家生态原产地产品保护示范区。这些为创建长江沿岸城市生态文明建设示范区厚植了生态文化优势。

二、沿岸城市创建国家生态文明示范带需要破解的问题

长江经济带横跨我国东、中、西三大区域，人口众多，发展差异较大，人口环境的承载矛盾仍较突出，对照《国家生态文明建设示范管理操作规程（试行）》、《国家生态文明建设示范市、县指标 （试行）》（下称《指标》）等创建国家生态文明建设示范区的要求，沿岸城市创建国家生态文明建设示范带也还面临不少需要加速破解的问题：

（一）明确主体功能定位，优化发展空间仍要协同着力

长江是重要的生态屏障和国家生态供给地，按照国家及各省已出台的主体功能区规划，长江流域各省，特别是沿江城市仍存在主体功能定位不够清晰的现象。而由于历史原因，长江经济带沿线的产业布局与资源、市场脱节现象突出，这种产业与资源错配必然导致大规模资源、产品的城际流动，从而增加环境的承载压力。严格说来，沿岸城市创建生态文明示范带面临的空间矛盾集中体现在三个方面：一是受结构性改革困难的制约，主体功能战略中重点开发区、限制开发区、禁止开发区“三区”交错地带的边界划定仍不明确，对禁止开发的重点生态区、限制开发的农业功能区划定的边界模糊；二是生态保护红线、城镇开发边界尚没有划定清楚；三是对重点文化遗产地、不可移动文物等保护区，特别是一些重点保护的文化生态区域范围划定还存在边界不清的现象，这为生态文明示范带建设遗留了隐患。

（二）经济资源融合不足，生态经济发展面临较大困难

造成长江沿岸城市环境治理问题突出的根原因多样，但主要还在于长期以来所形成的区域发展产业布局的过度集中和同质化。根据我们研究，长江沿岸重化工企业集聚和分散并存，其中5大钢铁基地、7大炼油厂分散于流域不同地方，而集聚于上海、南京、安庆的众多化工基地和企业，也存在明显雷同现象，这导致沿岸各地的产业梯度布局不合理，产业链条不完善，污染源头分散，环境治理的资源难以集中，从而加大了环境治理的难度。而深层思考，导致沿岸城市产业布局如此不合理的根源还在于，几十年来沿岸城市发展对资源与经济融合的忽视。以安徽为例，近几年，沿岸五市产业结构调整、绿色生产方式变革虽然用力不小，但资源与经济融合的不足仍明显，即便是战略性新兴产业，也存在这一问题,其主要表现是：能耗型传统产业成分仍然很大，产业链仍然处于全球相对低端水平，产业体系在融合本地资源特色上仍不够突出，依托长江沿岸生态资源保护利用的特色产业、增殖服务业发育不足；生态文化资源发掘、文化旅游融合发展不足等。生态经济发展面临较大困难。

（三）环境治理形势仍然严峻，生态修复保护压力并存

根据国际环境治理经验，一个工业化程度较高的国家污染治理投资比例占国民生产总值比例达到1%～1.5%时，才能基本控制住环境污染，要真正改善环境质量，污染治理投资比例应达到国民生产总值的2%～3%。近年长江经济带各省（市）污染治理投入明显增加，但总体看，仍显不足。以华东地区为例，2015年，污染治理投资占比仅为1.17%，低于全国平均水平0.05个百分点，江苏省超过了全国平均水平但也仅有1.36%，低于1.5%的国际惯例。随着沿岸城市能级的不断提升，生态环境的修复和保护越来越显现出并存而增大的趋势，压力也随之而来。由于沿岸城乡融合型环境管理监测、生态修复保护体系还不完善，沿岸城市生态修复和保护将面临长期、复杂的情势，织密长江生环境治理与生态修复保护网络，仍存在投入、体制、机制、队伍建设不足等障碍。

（四）绿色生活方式远未普及，生态文化建设明显短板

文明是一种生活方式，一种文化空间。建设绿色生活是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求，是践行人民主体和新发展理念的重要内涵，更是实现长江沿岸生态文明建设目标的必要条件。十八大以来，沿岸城市围绕创新转型、绿色转型、文明转型，积极推动生态文明城市建设，城乡面貌有了很大变化。但随着生态文明融入五位一体发展进程的加快，也对沿江城市生态生活建设提出了更高要求，营造绿色消费氛围，建设生态生活也面临着一些新问题。生态生活氛围还有待进一步营造，绿色消费方式的推广还存在许多制约，融合推进扶贫攻坚和生态文明建设工作仍然需要破解许多问题，广大农村生态生活公共设施建设还不到位，农村环境整治、面源污染治理形势依然严峻，打好三大攻坚战的任务依然艰巨，生态文化建设明显短板。沿岸城市必须全面贯彻生态立市战略，用创化文明的精神和更高水平、更严标准，激发广大城乡居民的生态文明意识，培育生态文化意识，涵养生态文明行为。

（五）协同保护机制尚不完备，制度建设仍存缺项

习近平总书记发表“共抓大保护、不搞大开发”的重要讲话以来，长江沿岸发展理念和发展思路得到了扭转，把修复长江生态环境摆在压倒性位置的各项工作已取得明显成效。但因为长江沿线地理构成复杂多样，协同保护机制尚不完备，统筹保护的制度也还存在缺项，推进沿岸城市生态文明建设示范带建设的政策工具支撑还不足。我国实行环境保护的基本国策已经有40年时间了，有关法律制度也相对完善，但制度的功能价值却并没有充分发挥出来，2016年以来，随着《长江经济带发展规划》、《长江经济带环境保护规划》的出台，长江沿岸各地协同保护生态环境的氛围正在形成，但协同保护机制却依然不够完善，促进全流域经济发展与生态保护相互协调配合的法律、政策体系仍不够健全，沿岸城际之间创建生态文明示范带的一体化协同努力尚需时日。

三、加快创建沿岸城市生态文明示范带的建议

生态文明建设是中华儿女共圆中国梦的题中之意，是中华民族走向伟大复兴，实现民族永续发展的康庄大道，也是人类走出工业文明困境，再次创化新生的前途所系，命运悠关。我们研究认为，创建长江沿岸城市生态文明建设示范带是长江经济带 “生态优先、绿色发展”的题中之义，也是长江全域生态文明建设重要平台和抓手，沿岸城市必须上下一心，精于谋划，细化指标，迅速启动。安徽沿岸城市具有得天独厚的优势，应乘势而起，推进创建长江沿岸城市生态文明建设示范带走在前列。为此我们建议：

（一）融合国家和区域发展战略资源，建设山水林田湖草城和谐共生的沿岸生态文明城市示范带

新时代我国社会主要矛盾发生了深刻变化，建设美丽中国、美丽家园是全国人民日益增长的美好生活需要的必然选择。沿江城市必须顺应时代潮流，驾驭社会主要矛盾变化趋势，统筹国际国内产业变革浪潮，融合国家和区域发展战略政策资源，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，将“建设山水林田湖草城和谐共生的沿岸生态文明城市示范带”作为协同城际生态文明建设的关键话语，以便进一步凝聚共识，统筹资源，推进沿岸高质量发展：

1.推动发展战略的融合，统筹沿岸高质量发展

推广安徽省委提出的打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带和“全方位深化与沪苏浙的分工合作”的决策部署，整合长江（安徽）经济带、合埠蚌自主创新示范区、皖南国际文化旅游示范区、“三河一湖一园一区”生态文明示范和战略性新兴产业集聚基地建设等战略资源，推动科技创新、产业结构调整以及生态文明建设的深度融合，统筹沿岸高质量发展。

2.突出主体功能作用，优化全流域生态空间布局

将长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带是中央的明确要求，沿岸城市应依据《长江经济带发展规划纲要》、《长江经济带生态环境保护规划》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区实施方案》，尽快编制《长江沿岸城市生态文明协同建设五年计划》，加快明晰沿岸主体功能边界，优化全流域的生态空间布局。

3.推进城乡融合发展，建设沿岸“海绵城市”群

沿岸城市要以中央环保督察整改为机遇，深入贯彻《大气十条》、《水十条》、《土十条》，打好“三大攻坚战”，推进城乡融合发展，将生态文明建设嵌入乡村振兴战略，以筑牢三条红线为内核，以建设“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵城市”和城乡一体融合发展格局为内容，以促进生态修复与环境保护为主要任务，牵引长江沿岸城市生态文明示范带的建设工作，打造沿岸“海绵城市”群，建设山水林田湖草和谐共生的沿岸生态文明城市示范带。

（二）完善生态文明制度体系，打造共建共治共享的生态文明美丽新长江

习近平总书记深刻指出，新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。这为长江沿岸数百个城市生态文明建设和实践创新指明了方向。沿岸城市应进一步加快生态文明体制改革，围绕体制改革做样板、环境治理做标杆、生态保护做示范创新用力，完善生态文明制度体系，激活沿岸城市人民共建美好家园的活力，正确处理好五个关系，打造共建共治共享的生态文明美丽新长江。

1.加快生态文明体制改革，为示范带建设提供支撑

习近平总书记指出，人与自然是生命共同体。尊重自然、顺应自然、保护自然是中华文明的优良传统。沿江城市经历长期高速发展，地表环境、土壤生态、水系面貌都有了很大改变，新形势下，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为此，要加快生态文明体制改革，完善绿色技术创新体系，优化生态安全屏障体系，做实三条控制线，为打造水清岸绿产业优美丽长江厚植基础。

2.完善生态文明制度体系，为生态文明实践提供保障制度的作用在于规范和约束人类行为，为操作提供遵循。

生态文明建设功在当代、利在千秋。沿岸城市更应该担当起历史责任，加快生产方式和生活方式革新步伐，加快完善生态文明制度体系。首先，要联动协同构建低碳、循环的能源、资源消费、节约的制度体系，形成城际生产系统和生活系统低能耗、低物耗的循环链接机制。其次，建立全流域、城际协同、城乡一体的水、土、林、草和文化遗产保护的制度和补偿机制。再次，要改革生态环境监管体制。沿岸城市应探索建立统一的自然资源资产管理和自然生态监管机构，实现自然资源资产、国土空间用途管制、污染排放和行政执法监管的有机统一。第四，加快黄山等国家公园建设，织密自然保护地体系。

3.激活社会资本资源要素，为示范带建设提供新动力

“人心齐，泰山移。”习近平主席指出，“推动长江经济带发展不仅仅是沿江各地党委和政府的责任，也是全社会的共同事业，要加快形成全社会共同参与的共抓大保护、不搞大开发格局，更加有效地动员和凝聚各方面力量”。沿江城市更应该深刻领悟总书记讲话的精髓，协调行动，激活社会资本，激发内生动力。首先，要加强生态文明教育培训，提高坚持生态优先、绿色发展的思想认识，凝聚共识，形成共抓大保护、不搞大开发的行动自觉。其次，要强化政府主体责任和企业具体责任，坚持谁污染、谁治理，激励和倒逼企业转型升级。再次，要调动社会组织、基层民众爱山护水的积极性，形成全民参与共建共治共享美丽长江的格局。

（三）加快推进行政体制改革，建设工农城乡高度融合的跨江生态文明城市群

沿江城市大多数跨江而立，山水城乡交相辉映，经济发展形式多样，在打造城市生态文明示范带中，应因地制宜，上中下游互动，用足用好十九大确定的建设现代经济体系的七大战略资源和 《长江经济带发展规划纲要》确立的“一轴”、“两翼”、“三极”等战略红利，着力在加快行政体制改革，加快实施乡村振兴战略，加快城乡融合发展，拓展城市生态文明建设的思路和空间，打造沿岸城乡互促、城际联动，工、农、鱼、牧、教、服高度融合的跨江生态文明城市群。

1.加快行政体制改革，推进大中小城市协调发展

深化行政体制改革是党中央重大决策部署。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:"坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。"十九大报告进一步强调，为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。沿江城市城市化率普遍较高，必须走在本轮行政体制改革的前面，充分发挥各自优势，加快行政体制改革步伐。重点要围绕大中小城市和小城镇、新农村协调发展，产城融合发展，统筹用好编制资源，加快城镇管理体制创新。

2.加快市县党政机关合署办公试点，建设服务型政府

对省市县职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公是十九大关于行政体制改革的总要部署，沿江城市可率先试点，力争为全国做出示范。沿岸城市目前正在加快发展方式转变，应充分运用长江经济带高质量发展的战略、政策资源，在建设适合生态环境保护和绿色生产方式生活方式需要的行政管理体系、执法体系上用力，先行先试，开展市县党政机关合署办公试点。在目前正在推进的行政机构改革的原则框架里，沿江城市应因地制宜，创新操作，突出绿色发展服务，探索市县职能相近党政机关的合署办公试点，建设简约、高效、运转流畅、监管有力的服务于生态文明建设和城市持续发展的服务型政府。

3.加快实施乡村振兴战略，促进城乡一体化发展，打造沿岸城乡互促、城际联动，工、农、鱼、牧、教、服高度融合的跨江生态文明城市群。

（四）强化创新驱动的引领作用，加快沿岸城市生态文明试验区的创建申报工作

按照中共中央办公厅国务院办公厅《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，《生态文明体制改革总体方案》精神，今后国家生态文明建设示范工作应统一纳入生态文明试验区里进行。设立统一规范的国家生态文明试验区，重在开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。沿江城市必须抓住这一政策调整的机遇，统筹用活政策资源，对标补漏，加快沿岸城市生态文明试验区的创建申报工作。

1.强化创新驱动的引领作用，激活制度创新的活力

沿岸城市经济基础雄厚，生态文化积淀丰富，创新要素集聚，具有得天独厚的优势和“智者乐山，仁者乐水”的传承，应抢抓长江经济带生态优先，绿色发展的历史契机，调动经济与科技、资源与人才的积极性，强化创新驱动，推进生态文明体制创新、制度创新与政策创新。要把蕴藏在沿岸城市发展历史中的“人与自然和谐共生”的文化资源充分调动起来，激活生态文明制度创新活力，为申报创建沿岸城市生态文明试验区提供动力。

2.整合生态文明试点资源，聚力生态文明试验区创建

十八大以来，沿岸城市加大环境治理和生态修复力度，为推进生态文明建设，实施了许多生态文明试点工程，生态市、县、乡镇建设取得较好成绩。新形势下，沿岸城市应进一步整合生态文明试点创建资源，统筹推进生态文明示范创建工作，把着力点放在创建生态文明试验区上。安徽沿江城市应结合长江经济带发展战略目标和打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带的决策部署，加强领导，统筹布局，做好沿岸城市生态文明试验区的创建申报工作。

注释：

①湖南省社会科学院与社会科学文献出版社《长江经济带绿色发展报告（2017）》